Unia Europejska ma plan, jak obronić się przed Rosją. „To jest moment zwrotny”

Europejski komisarz obrony Andrius Kubilius i reprezentująca państwa członkowskie wysoka przedstawiciel UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Kaja Kallas przedstawili w środę 19 marca 2025 białą księgę obronności UE.

Biała księga to dokument strategiczny, który odpowiada na pytanie, czego potrzebujemy, by wzmocnić europejską obronność i jak to zrobić.

„To jest moment zwrotny dla bezpieczeństwa europejskiego i jest to moment na działanie. Biała księga to nasza propozycja dotycząca współpracy i współdziałania, a pakiet ReArm EU to możliwości finansowe w podjęciach tych działań” – mówiła Kaja Kallas podczas prezentacji pakietu.

„Jeśli Europa chce uniknąć wojny, musi się do wojny przygotować. Jak państwo pamiętają, służby wywiadowcze w Niemczech i w Danii niedawno publicznie ogłosiły, że według ich wiedzy Kreml chce wystawić na próbę artykuł 5 NATO przed 2030 rokiem. Dlatego też potrzebujemy planu działania, który przygotuje naszą gotowość do 2030 roku” – mówił Andrius Kubilius.

„450 milionów Europejczyków nie może polegać na 340 milionach Amerykanów, by obronić się przed 140 milionami Rosjan, którzy nie są w stanie pokonać 38 milionów Ukrainców” – dodał Kubilius. Ta fraza to główny punkt nowej narracji o europejskim bezpieczeństwie.

Plany, które już znamy

Długo oczekiwany dokument, nad którym prace trwały od grudnia 2024 roku, zbiera w jednym miejscu zapowiedzi i deklaracje dotyczące wzmocnienia europejskiej obronności składane w ostatnich miesiącach i latach poprzedzających wybuch pełnoskalowej wojny w Ukrainie. Zarówno przez przywódców państw członkowskich, jak i samą Komisję Europejską. Nie pojawia się zbyt wiele nowego.

W białej księdze znalazły się plany i zapowiedzi znane już z prezentacji programu ReArm EU, programu dla przemysłu zbrojeniowego EDIP, czy europejskiej strategii dla przemysłu zbrojeniowego EDIS. Są też szczegóły dotyczące programów finansowania inwestycji zbrojeniowych.

Nie ma jednak żadnej wyraźnej zapowiedzi dotyczącej emisji euroobligacji obronnych, czyli finansowania wydatków obronnych z emisji wspólnego długu, co zdaniem niektórych pozwoliłoby na szybkie zmobilizowanie dużych środków. Euroobligacje są wspomniane jako „innowacyjne metody finansowania” warte „eksplorowania”.

Pomimo apeli niektórych państw członkowskich biała księga nie wzywa też do oferowania grantów z budżetu UE na wydatki obronne. Są tylko plany wydatków z budżetów krajowych państw członkowskich oraz możliwość zaciągnięcia gwarantowanych z budżetu UE pożyczek.

Jest za to zapowiedź stworzenia przez Komisję Europejską tzw. European Military Sales Mechanism, czyli europejskiego mechanizmu sprzedaży zbrojeniowej. To ma być narzędzie do agregacji popytu i realizowania wspólnych zamówień w przemyśle obronnym.

Formułuje określone cele, porządkuje zadania i wyznacza ścieżki ich realizacji. Ponadto towarzyszą jej konkretne wnioski legislacyjne w sprawie utworzenia instrumentów finansowania dozbrajania Europy.

Rosja – główne zagrożenie UE

Po pierwsze, biała księga obronności wyraźnie diagnozuje najpoważniejsze zagrożenia bezpieczeństwa dla Unii Europejskiej. Tym samym stanowi swego rodzaju aktualizację strategicznego kompasu UE, który został opublikowany w 2022 roku i od tamtego momentu nieco się zdezaktualizował.

Biała księga stwierdza wyraźnie, że

Żeby nie być pasywnymi odbiorcami tych zmian, musimy działać wspólnie na rzecz kształtowania naszego środowiska bezpieczeństwa.

Za najbardziej bezpośrednie źródło zagrożenia dla UE zostaje uznana Rosja.

„Rosja dała jasno do zrozumienia, że pozostaje w stanie wojny z Zachodem. Jeśli będzie mogła osiągnąć swoje cele w Ukrainie, jej ambicje terytorialne sięgną dalej. Rosja, z jej coraz bardziej agresywną postawą nuklearną i rozmieszczeniem broni jądrowej na Białorusi, pozostanie fundamentalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa Europy w dającej się przewidzieć przyszłości” – czytamy w dokumencie.

Dokument podkreśla, że Rosja już dziś angażuje się w działania hybrydowe, mające na celu wykorzystanie „niestabilności systemowej” zarówno w Europie, jak i jej sąsiedztwie. W tym zakresie współpracuje też z innymi autorytarnymi mocarstwami, w których interesie jest rozmontowywanie porządku opartego na zasadach i prawie międzynarodowym.

Poza Rosją, jako źródło zagrożeń dla UE, w białej księdze wymienione są jeszcze Chiny, działalność Iranu na Bliskim Wschodzie i ogromna niestabilność w Afryce, szczególnie w regionie Sahelu, w Libii i Sudanie.

Chiny, pomimo że pozostają jednym z największych partnerów handlowych UE, bardzo intensywnie zwiększają swoje wydatki na obronność, jednocześnie trzymając w tajemnicy szczegóły swojej rozbudowy wojskowej.

„Chiny mają obecnie drugie najwyższe wydatki wojskowe na świecie, przewyższając wszystkie inne kraje Azji Wschodniej łącznie. Szybko rozwijają zdolności wojskowe, w tym nuklearne, kosmiczne i cybernetyczne. To znacząco zmienia równowagę strategiczną w regionie Indo-Pacyfiku (…). Działania Chin na Morzu Wschodniochińskim i Południowochińskim destabilizują region, a ich rosnąca obecność wojskowa na południowym Pacyfiku i Oceanie Indyjskim budzi obawy wśród europejskich partnerów” – czytamy w białej księdze.

Dokument podkreśla też znaczenie rosnących zagrożeń hybrydowych, globalny wyścig technologiczny oraz konkurencje o surowce krytyczne.

Wiarygodnie odstraszać

W białej księdze państwa członkowskie oraz Komisja Europejska stawiają przed sobą konkretny cel: rozwinąć niezbędne zdolności i gotowość wojskową, aby wiarygodnie odstraszyć agresję zbrojną i zabezpieczyć własną przyszłość.

W tym celu deklarują:

• znaczny wzrost europejskich wydatków na obronność,
• agregację popytu i koordynację zakupów na poziomie europejskim,
• dalsze, niezachwiane, zintensyfikowane wsparcie dla Ukrainy,
• zaradzenie krytycznym brakom w zdolnościach obronnych,
• stworzenia silnej i konkurencyjnej bazy przemysłowej w dziedzinie obronności.

To wszystko ma być osiągnięte do 2030 roku – stąd nazwa planu: „Gotowość 2030”.

Przy czym biała księga wyraźnie podkreśla, że to wszystko, co instytucje proponują państwom członkowskim, nie ma ich zastąpić lub wyręczyć, lecz jedynie pomóc w osiąganiu celów, które one przed sobą stawiają, jeśli chodzi o obronność. Zgodnie z zasadą pomocniczości i proporcjonalności, która reguluje podział kompetencji między instytucjami UE a państwami członkowskimi wszędzie tam, gdzie mają one kompetencje współdzielone. A tak jest właśnie w obszarze obronności.

Jednocześnie, co zaskakujące, w żadnym miejscu w dokumencie nie zostają przywołane Stany Zjednoczone jako sojusznik. Dokument nic nie wspomina o niepewności związanej z zaangażowaniem USA w bezpieczeństwo kontynentu europejskiego jako jednej z przyczyn ogromnej mobilizacji w zakresie obronności obserwowanej obecnie na kontynencie europejskim.

W kilku miejscach wyraźnie zapewnione jest jednak, że gotowość obronna Europy to nie zastąpienie, lecz uzupełnienie kolektywnej obrony w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Wsparcie dla Ukrainy i agregacja popytu

Dokument składa się z kilku części. Jest część dotycząca wspomnianej już diagnozy europejskiego bezpieczeństwa, planu dotyczącego osiągania europejskiej gotowości do 2030 roku, diagnoza braków w zakresie krytycznych zdolności wojskowych i dotycząca pomocy dla Ukrainy.

Jeśli chodzi o diagnozę braków w zakresie krytycznych zdolności wojskowych, to nie dowiadujemy się nic nowego. Biała księga odnosi się do siedmiu obszarów zidentyfikowanych już przez Radę Europejską podczas nadzwyczajnego szczytu UE 6 marca.

Są to:

1. obrona przeciwlotnicza i przeciwrakietowa,
2. systemy artyleryjskie,
3. amunicja i pociski rakietowe,
4. drony i systemy przeciwdziałania dronom,
5. mobilność wojskowa,
6. sztuczna inteligencja, wojna kwantowa, cybernetyczna i elektroniczna,
7. czynniki strategiczne, zdolności bojowe i ochrona infrastruktury krytycznej, czyli te wszystkie zdolności, które umożliwiają prowadzenie operacji wojskowej przeciwko adwersarzowi o porównywalnym potencjale.

Jedyną nowością jest to, że autorzy białej księgi do tej listy dodają jeszcze dwa obszary, które powinny być przedmiotem zdecydowanych działań ze strony państw członkowskich. Są to mobilność wojskowa i obrona granic. Tu jest odniesienie do budowanej przez Polskę Tarczy Wschód.

Jeśli chodzi o wsparcie Ukrainy, to biała księga podkreśla, że

Państwa i Komisja Europejska deklarują, że wsparcie Ukrainy musi zostać przyspieszone i wzmocnione. Biała księga stwierdza także, że konieczne jest uzupełnienie obrony Ukrainy o tarczę przeciwrakietową oraz znacznie szybsze dostarczanie amunicji. Proponuje powołanie ukraińsko-unijnego zespołu roboczego, który pozwoli na stałe monitorowanie ukraińskich potrzeb obronnych i będzie na bieżąco wskazywał obszary, w których Ukraina wymaga wsparcia.

Oprócz tego dokument proponuje włączenie Ukrainy do wszystkich programów obronnych UE tak, aby Ukraina mogła być ich beneficjentem w takim samym stopniu, jak państwa Unii Europejskiej.

Rozwój europejskiego przemysłu obronnego

Duża część dokumentu dotyczy rozwoju europejskiego przemysłu obronnego. Tutaj proponowane są działania dotyczące agregacji popytu, czyli dogadywania się przez państwa członkowskie w kwestii wspólnych zamówień, oraz utworzenie wspólnego rynku europejskiego w zakresie wyposażenia, upraszczania i harmonizacji procedur. To rozwiązania znane już z europejskiej strategii dla przemysłu obronnego EDIS, którą Komisja Europejska przedstawiła pod koniec 2023 roku.

Agregacja popytu i wspólne zamówienia mają prowadzić do kilku pozytywnych zjawisk:

• wykorzystania korzyści ekonomii skali przy realizacji wspólnych zamówień oraz przyspieszeniu dostaw,
• zapewnienia interoperacyjności między siłami zbrojnymi – poprzez zmniejszenie różnorodności używanego sprzętu i większą standaryzację produkcji,
• rozwoju europejskiej bazy przemysłu obronnego – dzięki przewidywalności zamówień, firmy mają być gotowe do inwestowania w moce produkcyjne oraz rozwój innowacji.

Komisja Europejska nie ma żadnych uprawnień w tej kwestii, może jedynie działać na wniosek państw członkowskich, w tym – jeśli zostanie jej udzielony taki mandat – może zaangażować się przygotowywanie i składanie tych zamówień.

Dlatego KE proponuje utworzenie pilotażowego programu tzw. Europejskiego Mechanizmu Sprzedaży Zbrojeniowej, który miałby być platformą zbierania i składania zamówień. Ale ogólna zasada jest taka, że to państwa członkowskie decydują, kto będzie tzw. agentem zamówień, czyli kto będzie je składał w ich imieniu. To może być też Europejska Agencja Obrony lub NATO.

W tej części białej księgi znajduje się też zapis istotny dla Polski. Mówi o tym, że struktura europejskiego przemysłu obronnego powinna być rozłożona geograficznie w taki sposób, by obejmować też państwa, które są najbliżej zagrożeń. Chodzi więc o priorytetyzowanie rozbudowy możliwości produkcyjnych nie tam, gdzie są dziś skupione, czyli na zachodzie Europy, tylko tam, gdzie są najbardziej potrzebne, a więc na wschodzie.

Jak będzie wyglądać finansowanie?

Biała księga wymienia też kilka elementów bezpośredniego finansowania lub wspierania finansowania europejskich wydatków obronnych. To wszystko to elementy zapowiedzianego na początku marca przez szefową Komisji Europejskiej Ursulę von der Leyen programu ReArm UE, w ramach którego

• Możliwości wygospodarowania tych środków mają wynikać z możliwości aktywowania krajowej klauzuli korekcyjnej paktu stabilności i wzrostu. Chodzi o to, że wydatki na obronność o wartości 1,5 proc. PKB mają być wyłączone z unijnych limitów zadłużenia budżetowego. Ma to pozwolić państwom członkowskim zwiększyć finansowanie obronności nawet wówczas, gdy przekraczają one dopuszczalny poziom zadłużenia. Dzięki temu KE szacuje, że wydatki na obronność państw członkowskich wzrosną o 650 mld euro w cztery lata. W sumie biała księga namawia do podniesienia wydatków na obronność w skali UE do poziomu 3,5 proc. PKB, ale niczego w tej kwestii nie wymaga. To zalecenie. Wniosek legislacyjny ws. klauzuli korekcyjnej paktu stabilności i wzrostu jest już przygotowany i będzie procedowany w przyspieszonym tempie. Wnioski o takie wyłączenia wydatków państwa członkowskie będą mogły składać do końca kwietnia. Wyłączeniu będą mogły podlegać wydatki poniesione na obronność od 2021 roku.
• Ogłoszony już wcześniej instrument Security Action for Europe – SAFE (z ang. bezpieczny). Ma on oferować państwom członkowskim pożyczki gwarantowane z budżetu UE o łącznej wartości 150 mld euro. Pożyczki będą oferowane „na żądanie”, na zasadzie „first asked, first served”, czyli będą przyznawane w kolejności składania wniosków, a ich spłata będzie rozłożona na 45 lat. Projekty finansowane z SAFE mają korzystać z uproszczonych zasad zamówień publicznych, zwolnień z podatku VAT, ale będą obarczone wymogami kwalifikowalności. Główną ideą tego instrumentu jest to, żeby pobudzić produkcję uzbrojenia w Europie i rozwijać europejskie łańcuchy dostaw. W związku z tym jest on adresowany do aktorów, którzy są obecni na rynku europejskim i produkują w Europie – chodzi o obszar UE oraz obszar Europejskiego Obszaru Gospodarczego. To wyklucza zakupy zbrojeniowe w takich krajach jak np. Wielka Brytania czy USA. Natomiast są możliwości odstępstwa od tych zasad i realizowania zakupów w krajach trzecich. Będą one jednak wymagały podpisania dodatkowych umów o wspólnym bezpieczeństwie. Takiej umowy nie ma jeszcze Wielka Brytania i Stany Zjednoczone, Kanada jest w trakcie negocjacji, jest już podpisana umowa z Koreą Południową i Japonią. Nie ma wymogu dodatkowej umowy w przypadku współpracy z Norwegią, bo Norwegia należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym kontekście jest więc traktowana jak państwo członkowskie UE. Co ciekawe, na życzenie Polski w regulacje instrumentu wpisana jest też możliwość realizowania tzw. „monozakupów” przez jeden kraj. Żeby sfinansować taki zakup, będzie trzeba jednak najpierw otworzyć zamówienie dla innych krajów i dopiero, jeśli nikt się nie dołączy, będzie można go zrealizować samodzielnie. Takie zakupy będą możliwe przez pierwszych 12 miesięcy działania programu. Ponadto regulacja programu SAFE mówi też o tym, że produkty kupowane w ramach dofinansowania muszą być w 65 proc. wyprodukowane w UE, tzn. 65 proc. wartości użytych w nich komponentów ma pochodzić z Europy. Kupowanie produktów z krajów trzecich będzie dopuszczalne pod warunkiem, że będą one dawały możliwość modyfikacji oraz udostępniały otwartą dokumentację, a tzw. design authority, czyli jednostka odpowiedzialna za funkcjonowanie danego produktu, będzie europejska. W środę 19 marca Komisja Europejska przedstawiła już wniosek legislacyjny w sprawie programu SAFE. Ponieważ podstawą prawną tego instrumentu jest artykuł 122 Traktatu o Unii Europejskiej, który mówi o finansowaniu szczególnych potrzeb w nadzwyczajnych sytuacjach, dotyczy go szybka ścieżka procedowania, niewymagająca udziału Parlamentu Europejskiego. Instrument SAFE będzie negocjowany tylko pomiędzy Komisją Europejską i państwami członkowskimi, co znacząco skróci czas procedowania nad nim. Rozwiązanie może zostać przyjęte w takiej formie, w jakiej zostało zgłoszone przez KE.
• Mobilizowanie zasobów Europejskiego Banku Inwestycyjnego i kapitału prywatnego na rynkach, aby instytucje, które są częścią europejskiego przemysłu obronnego, mogły łatwo zaciągać pożyczki na rynkach i nie były dyskryminowane – jest już wniosek, to jest procedowane. Tu niezbędna jest modyfikacja polityki pożyczkowej EBI, ale jest trudność z uzyskaniem zgody wszystkich członków rady nadzorczej i zarządu banku.
• Rozluźnienie możliwości wydawania na cele obronne pieniędzy z polityki spójności – wniosek zostanie przedstawiony wkrótce, wciąż jest jeszcze przedmiotem prac w ramach Komisji. Chodzi o możliwość przeznaczania na obronność niewykorzystanych środków z funduszy spójności, według uznania państwa członkowskiego.

Biała księga wzywa także do tego, by znaczne środki na obronność zapewnić w następnym wieloletnim budżecie UE na lata 2028-2034, którego negocjacje rozpoczną się niebawem. Dokument podkreśla, że dostęp do tych środków także powinien być obwarowany konkretnymi warunkami, by mobilizować do współpracy, agregacji popytu i wspólnych zamówień.

Co z finansowaniem dla Tarczy Wschód?

Poza tym biała księga wzywa Parlament Europejski do jak najszybszego zakończenia negocjacji w sprawie programu europejskiego przemysłu zbrojeniowego EDIP, który oferuje 1,5 mld euro na realizację europejskich projektów wspólnego zainteresowania (z ang. European Projects of Common Interest). Negocjacje trwają, jest szansa, że program zostanie ostatecznie przegłosowany na sesji PE w kwietniu.

Te projekty to projekty kluczowe dla europejskich możliwości obronnych realizowane we współpracy co najmniej trzech państw członkowskich. Środki powinny trafić na rynek jeszcze w tym roku.

Jeśli chodzi o definicję tych projektów, to w tej kwestii biała księga także nie robi istotnego kroku naprzód. Wzywa jedynie do jak najszybszego zakończenia negocjacji w sprawie EDIP, bo to w regulacji tego programu ma być sprecyzowane, jakie projekty zostaną uznane za projekty wspólnego zainteresowania. To o ten status walczy Polska w kwestii Tarczy Wschód. Pula środków do dyspozycji w programie EDIP jest jednak bardzo mała. To tylko 1,5 mld euro na lata 2025-2027.

Natomiast ważne jest, że programy finansowania dozbrajania Europy dają możliwość łączenia finansowania z różnych źródeł. I tak np. realizacja budowy Tarczy Wschód jako europejskiego projektu wspólnego zainteresowania, jeśli zostanie za taki uznana, będzie mogła liczyć zarówno na finansowanie z EDIP, SAFE, jak i z przesunięć środków z funduszy spójności, czy pożyczek pozyskiwanych przez Polskę we własnym zakresie.

Co ciekawe, UE planuje jeszcze kompleksowy przegląd wszystkich regulacji, żeby sprawdzić, czy jakieś przepisy nie będą stać na drodze szybkim inwestycjom obronnym (tzw. Omnibus) oraz, w następnym wieloletnim budżecie UE na lata 2028-2034, uruchomienie nowych programów na rzecz rozwoju obronności. Zostaną one zbudowane na bazie doświadczeń z używania obecnie uruchamianych SAFE i EDIP oraz działających już wcześniej programów produkcji amunicji ASAP, czy wspólnych przetargów zbrojeniowych EDIPRA.

W najbliższym czasie, jak wynika z deklaracji w białej księdze, Komisja Europejska i wysoka przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa przedstawią jeszcze mapę drogową na rzecz wzmacniania mobilności wojskowej (tu chodzi szczególnie o rozwój infrastruktury, która może służyć do przerzucania wojsk, tworzenia łańcuchów dostaw itp.) oraz mapę drogową na rzecz rozwoju produkcji technologii podwójnego zastosowania.

W czwartek 20 marca zalecenia z białej księgi obronności będą przedmiotem dyskusji przywódców UE podczas szczytu Unii Europejskiej w Brukseli.