Pomidorowa z DPS. Zamiast pomijać DPS-y, włączmy je w reformę [ROZMOWA]

W tle są pytanie: kto się nami zajmie na starość i kto lepiej zajmie się dziećmi z niepełnosprawnościami. Zakonnice w DPS czy rodziny zastępcze? I czy tym rodzinom wystarczy sił, skoro państwo ich nie wspiera?

Awantura o ustawę o pomocy społecznej i o DPS-y dotyczy jednak przede wszystkim słowa „deinstytucjonalizacja”. W ministerialnym projekcie definiowana jest ona jako „zastępowanie” pomocy udzielanej przez instytucje przez nowoczesne usługi świadczone w miejscu zamieszkania. Co czytane jest jako „zastępowanie DPS-ów”, a więc ich zamykanie. Choć ministerstwo się zarzeka, że o tym nie ma mowy.

W dużej nowelizacji ustawy o pomocy społecznej ministerstwo chciałoby zobowiązać samorządy do organizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania i dopiero gdy to nie wystarczy, kierować ludzi do DPS. Ministerstwo liczy, że taki zapis wymusi rozwój usług środowiskowych. Drugą dużą zmianą byłby zakaz kierowania do DPS dzieci.

Krytycy ustawy, przede wszystkim pracownicy DPS, zauważają, że od samej ustawy usług opiekuńczych nie przybędzie, zaś przez słowo „zastępowanie” DPS-y zaczną powoli obumierać.

O co toczy się ten spór, skoro samego kierunku zmian nikt nie podważa?

Przecież instytucje opiekuńcze nie są w stanie zapewnić ludziom prawa do niezależnego życia. A to prawo Polska zobowiązała się respektować, ratyfikując w 2012 roku. Konwencję o prawach osób z niepełnosprawnościami. Nikt też nie protestował, kiedy rząd PiS przyjął w 2022 roku strategię rozwoju usług społecznych, która zakłada stopniowe marginalizowanie DPS-ów.

Pytamy o to Rafała Barańskiego, który jest zarówno praktykiem pomocy społecznej jako wicedyrektor w Regionalnym Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie, jak i badaczem polityk społecznych na krakowskim Uniwersytecie KEN.

Strategia nie przeraża, ustawa już tak

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Skąd się wziął taki ostry spór?

Rafał Barański: Sama „deinstytucjonalizacja” nie jest pojęciem nowym. Tyle że do tej pory posługiwali się nim eksperci w analizach, a państwo – w dokumentach planistycznych. Tam z założenia mówi się o długich procesach, rozkładanych na etapy. Zaś stopniowe odchodzenie od instytucjonalnych form opieki, jeśli równolegle rozwija się usługi w środowisku, nie budzi sprzeciwu.

Teraz jednak Ministerstwo wpisało deinstytucjonalizację do projektu ustawy, a ona rodzi przecież skutki od razu. Więc kontekst się zmienił: „deinstytucjonalizacja” z planu stała się faktem.

I ludzie, których teoretyczne rozważania nie dotyczyły, poczuli się osobiście dotknięci zmianą?

Tak to czytam. Przy czym wywołanie społecznej reakcji przez wprowadzenie do debaty pojęcia z kategorii abstrakcyjnych i planistycznych nie jest czymś zaskakującym. Przestrzegał przed tym Komitet Społeczno-Ekonomiczny Unii Europejskiej w opinii z 2015 roku dotyczącej opieki długoterminowej. Wprost stwierdził, że posługiwanie się naukową narracją o zamykaniu placówek opieki długoterminowej, gdy nie powstały jeszcze alternatywne formy opieki, jest bardzo niebezpieczne.

To zagrożenie właśnie się nam zmaterializowało.

Przestaliśmy zauważać główny zasób w pomocy społecznej

Jak ustawa zmieniłaby sytuację? Usług w miejscu zamieszkania nie ma, a na miejsce w DPS się czeka. Pod każdym tekstem OKO.press na ten temat Czytelniczki i Czytelnicy piszą o tym, że zostali sami, bez żadnego wsparcia w opiece nad bliskimi. Co złego może stać się DPS-om po zmianie przepisów?

Usługi w środowisku rozwijają się, ale powoli. Natomiast DPS-y od dawna są w stagnacji. To efekt procesu deinstytucjonalizacji. Jest on wpisany do rządowych strategii – tylko strategie tak nie elektryzują opinii publicznej.

W ramach polityki deinstytucjonalizacji DPS-y od lat są poza nawiasem publicznego finansowania. Placówki te nie mogą się rozwijać, choć mają liczną i fachową kadrę. Pokazuje to opublikowany z końcem ubiegłego roku raport Banku Gospodarstwa Krajowego: DPS-y pozostają kluczowym zasobem opiekuńczym w sektorze pomocy społecznej, ale ich rola maleje.

Więc nowelizacja tego procesu wcale by nie uruchomiła. Ograniczając gminom możliwość kierowania osób niesamodzielnych do DPS, przyspieszy proces wygaszania tych placówek, nie tworząc jednocześnie adekwatnych mechanizmów do rozwoju opieki w środowisku.

Projekt jasno stwierdza, że celem państwa jest zastąpienie DPS-ów innymi formami wsparcia.

A przecież tam pracują osoby, które z poświęceniem, empatią, z dużą uważnością starają się wykonywać swoje zadania. I jakkolwiek są głośne przypadki nieprawidłowości w DPS-ach, to jest masa przykładów, gdzie ta opieka jest realizowana na wysokim poziomie. Oczywiście można dyskutować, czy ten poziom nie powinien być jeszcze wyższy. Powinien, ale do tego są potrzebne też zasoby.

To naprawdę dosyć złożony temat.

Czy prywatne domy będą lepsze?

Z punktu widzenia praw człowieka DPS-y trudno jednak akceptować. Urządzają ludziom życie, nie są w stanie uwzględnić ich potrzeb i prawa do niezależności.

Tylko że wygaszanie pewnego segmentu usług opiekuńczych powoduje, że dodatkowo spada podaż usług opiekuńczych. W systemie, który i tak nie jest w stanie wesprzeć wszystkich, którzy tego potrzebują. I to jest jakby ta druga strona medalu i to bardziej istotna z perspektywy polityki publicznej.

Nie chcemy DPS-ów, ale nie rozwinęliśmy usług alternatywnych. W praktyce oznacza to, że będzie rozwijał się prywatny sektor usług opiekuńczych. W którym standardy opieki są po prostu niższe niż w DPS-ach.

Zatem projekt nowelizacji, nazywając to, co się dzieje, dodatkowo wprowadził napięcie?

Choć naprawdę obie strony sporu zgodzą się co do tego, że system opieki powinien być tak skonstruowany, żeby dawać szansę na jak najdłuższe pozostanie w miejscu, w którym się żyje, w którym człowiek chce się starzeć i mieć dostęp do opieki.

O tym, że domy pomocy społecznej mają być ostatnim ogniwem w systemie opieki, uruchamianym dopiero wtedy, gdy nie da się już zorganizować wsparcia w środowisku, mowa jest od dziesięcioleci. Znam publikacje z przełomu lat 70. i 80., gdzie ówczesny dyrektor Departamentu Pomocy Społecznej w ówczesnym Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej wprost pisze, że to jest najmniej pożądany element systemu opieki, który powinien być stosowany po wyczerpaniu wszystkich innych możliwości zorganizowania pomocy w środowisku.

W tej sprawie nie ma sporu. Problemem jest to, jak stworzyć zróżnicowaną ofertę, żeby ludzie dostawali takie wsparcie, jakiego w danych okolicznościach potrzebują.

Jak przeczytają nowelizację w gminie?

Nowelizacja zatem nie wprowadza deinstytucjonalizacji, bo ta się toczy od lat, i nie mówi o zamykaniu DPS-ów. Za to zobowiązuje samorządy do organizowania pomocy na miejscu, zgodnie z potrzebami mieszkańców. Jakie ryzyka widzą tu osoby zaangażowane w system pomocy społecznej?

Obecnie gmina, która nie może zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, może skierować mieszkańca do DPS. Po zmianie musiałaby wcześniej udowodnić, że wyczerpała alternatywne sposoby organizowania opieki, czyli nie tylko usługi opiekuńcze, ale też mieszkania wspomagane. Pytanie tylko, czy te usługi są dostępne?

Nie są.

A czy ten zapis spowoduje, że powstaną? Nie sądzę, skoro do tej pory są gminy, które w ogóle takich usług nie świadczą, mimo że mają taki obowiązek.

Skoro samorządy nie będą miały takich zasobów, to po staremu skierują do DPS?

I potwierdzą w ten sposób, że nie wykonują ustawy, bo zamiast przyznać obowiązkowe usługi opiekuńcze, oferują mieszkańcom niechciany DPS?

Raczej będą się upierały, że usługa opiekuńcza w wymiarze godziny dziennie zapewnia pomoc w miejscu zamieszkania. Raporty NIK pokazują, że taki właśnie jest średni wymiar usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania: godzina dziennie przez pięć dni w tygodniu.

Oczywiście to pewnie nie będzie jedyna strategia wywiązywania się gmin z nowego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że form wsparcia i pomocy, którym ustawa daje pierwszeństwo przed DPS-em, nie mamy na wystarczającym poziomie. A ustawa nie pokazuje źródeł ich finansowania.

Musimy znaleźć dodatkowe pieniądze

Są jednak w Polsce miejsca, w których usługi środowiskowe działają.

Tak, to prawda. To zależy w dużej mierze od tego, czy samorząd lub organizacja pozarządowa potrafi pozyskiwać na to pieniądze. One pochodzą najczęściej z projektowych źródeł finansowania.

Rozwiązania w systemie projektowym też są bardzo wartościowe, ale nie budują systemu. Bo do tego musiałyby być ustawowo zagwarantowane stałe źródła finansowania. W taki sposób podnosi się dostęp do opieki.

To tak samo, jak z asystencją osobistą. Usługi asystencji osobistej dla osób z niepełnosprawnościami organizowane są teraz właśnie projektowo, czyli nie są stabilne. Działają wtedy, gdy udało się pozyskać na nie pieniądze. Ale ustawa, która ma zagwarantować systemowe finansowanie takich usług na tych samych zasadach w całej Polsce, okazała się niezwykle trudna do stworzenia. Kolejnym rządom zajęło wiele lat. A teraz podkomisja sejmowa siedzi nad rządowym projektem piąty miesiąc i godzinami analizuje zdanie po zdaniu. Bo zapisy nie są jednoznaczne i nikt nie wie, jak zadziałają w niezwykle skomplikowanych życiowych sytuacjach.

Polityki społeczne są bardzo trudne. Musimy równocześnie zwiększać dostęp do opieki i zwiększać jej jakość, zgodnie ze wskazaniami prawa – w tym Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami. Trudno sobie wyobrazić inną perspektywę niż budowanie systemu z precyzyjnie wskazanymi źródłami finansowania usług i ich rozliczania.

Model działania, który uruchomiła strategia deinstytucjonalizacji, nie przynosi oczekiwanych zmian. Mimo że przecież na rozwój usług społecznych w miejscu zamieszkania idą środki samorządowe, budżetowe i europejskie. Tych usług jest coraz więcej – przybywa dziennych domów opieki, mamy więcej usług o charakterze sąsiedzkim, tele opiekuńczych itd. Tylko że potrzeby rosną jeszcze szybciej.

A to znaczy, że bez dodatkowych pieniędzy nie damy rady rozwinąć tych usług na tyle, by urzeczywistnić słuszną ideę niekierowania ludzi do instytucji. W takiej sytuacji obecne zmiany prawne są skazane na to, że w najlepszym przypadku będą pozorne. I to też budzi lęki i opór.

Czy DPS-y mogą wesprzeć deinstytucjonalizację?

Tych dodatkowych pieniędzy jednak nie mamy i szans na nie też nie. Wystarczy przypomnieć, co premier mówił przed rokiem o ustawowej asystencji osobistej: że państwa na nią nie stać, bo musimy się zbroić. W końcu ustąpił, ale projekt rządowy został znacząco odchudzony, jeśli chodzi o finanse.

Zwolennicy zmiany mówią jednak, że nawet bez pieniędzy ustawa wskaże priorytety. Bo dziś gmina kieruje człowieka do DPS, jako że to rozwiązanie prostsze – zorganizowanie mieszkania wspomaganego, nawet jeśli jest w zasięgu, wymaga więcej pracy i zachodu.

Nie zgodzę się do końca z tym, bo w obszarze pomocy społecznej głównym wydatkiem gmin jest partycypacja w kosztach DPS-u właśnie. Gminy nie palą się więc, żeby kierować tam swoich mieszkańców. Z naszych badań wynika, że są gminy, które do ostatniego momentu trzymają osoby w środowisku.

Asystencja osobista, czyli usługa jeden na jeden, jest przy tym najdroższą formą opieki. Pytanie więc, jak rozwinąć sektor usług w przestrzeni między instytucją a asystenturą osobistą.

Podnosić jakość usług także w DPS?

No właśnie. Deinstytucjonalizację rozumiemy tymczasem tak, że zostawiamy DPS-y takimi, jakie są. Konserwujemy je w formie, która dla wielu może być nieakceptowalna. Równocześnie nie dajemy im szans na zmianę.

A przecież jednym ze sposobów deinstytucjonalizacji może być otwieranie DPS-y na środowisko. Czyli np. pozwolenie im na organizowanie usług wsparcia krótkoterminowego, czyli opieki wytchnieniowej. Z naszych badań regionalnych wynika, że jednym z głównych źródeł stresu, który towarzyszy nam w życiu, jest stała opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Nowelizacja z 2023 roku dała DPS-om szansę na to, żeby taką krótkoterminową opiekę realizować. Z prawie 900 DPS-ów w Polsce tylko kilkadziesiąt taką ofertę realizuje. Dlaczego? Bo nie dostały na to zasobów – finansowych, organizacyjnych. Nie wspieramy DPS-ów, uznając je za niechciane zakłady opieki, mimo że mogłyby rozwijać ofertę, która wpisuje się w nurt deinstytucjonalizacji.

DPS-y mogłyby przygotowywać posiłki nie tylko dla swoich mieszkańców, ale i potrzebujących tego członków społeczności lokalnej. Mogłyby udostępniać sprzęt do rehabilitacji i świadczyć usługi rehabilitacyjne, które też są bardzo potrzebne i bardzo niedostępne. Mogłyby prowadzić ośrodki dziennej opieki, mogłyby prowadzić mieszkania wspomagane.

W ten sposób placówki te otwierałyby się na środowisko, stawałyby się integralną częścią szeroko rozumianego systemu. To mogłoby nas ochronić przed tym, co teraz mamy: że albo DPS, albo nic.

Dlaczego kłócimy się o dzieci?

Nowelizacja jest na zaawansowanym etapie prac ministerialnych, ale na wczesnym etapie prac rządowych, bo trwają dopiero jej konsultacje. Czy takie przekonstruowanie zmiany, żeby deinstytucjonalizacja wzmocniła dobre zmiany w DPS-ach, jest w ogóle w zasięgu?

Bo tutaj jest też wbudowany konflikt o zasoby. Gdyby DPS-y mogły świadczyć usługi w środowisku lokalnym, to ktoś inny nie dostałby tych pieniędzy.

Tak, ale można by to naprawdę dobrze poukładać.

Na przykład opiekę wytchnieniową organizuje się dziś najczęściej tak, że opiekun przychodzi do domu i zwalnia na chwilę z obowiązków rodzinę. Przecież można by organizować wyjazdy na tydzień czy dwa dla osoby, która wymaga wsparcia, żeby stworzyć rodzinie możliwość wytchnienia, pełną swobodę, kiedy domownik jest zaopiekowany w fachowo do tego przygotowanym miejscu.

To nie jest konkurencyjne rozwiązanie, ale takie, które wykorzystuje istniejące zasoby.

A sprawa dzieci? Dlaczego proponowany w nowelizacji zakaz kierowania tam dzieci budzi tak wielki opór?

Zasadniczo wszyscy się zgadzamy, że dzieci powinny wychowywać się w rodzinach. Na poziomie dokumentów strategicznych to nie budzi oporu. Zwłaszcza w przypadku dzieci. Strategia z 2022 roku mówi przecież, że dzieci mają nie trafiać do instytucji. A dorośli – mogą, ale jeśli instytucje będziemy traktować jako ostatnią linię opieki. To samo mówił już w 2013 roku Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu.

Kierunek zmian jest jasny i ustawa nie musi go wytyczać.

Kto będzie świadczył wsparcie?

W przypadku dzieci te zmiany jednak działają. Większość dzieci z niepełnosprawnościami wychowuje się w rodzinach, w tym rodzinach zastępczych i specjalistycznych. W DPS jest obecnie tylko 967 osób małoletnich.

Tak, udało się nam zbudować system pieczy rodzinnej jako alternatywę dla instytucji.

Tylko niestety coraz częściej pojawiają się dane świadczące o tym, że ten system jest na granicy wydolności. Rodzice zastępczy najczęściej mają już powyżej pięćdziesięciu lat i za chwilę przestaną pełnić swą funkcję. Samorządy, które odpowiadają za pieczę rodzinną, coraz częściej sygnalizują, że trzeba rozwijać instytucje opiekuńcze, bo nie ma dla nich rodzin zastępczych.

Dlaczego?

Przyczyn jest wiele. To jest praca 24 godziny na dobę, bardzo często nisko płatna. To ogromne wyzwania związane z opieką nad dziećmi z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z które powinny być pod kontrolą lekarską – a do lekarza dostać się trudno. Takich funkcji nie da się wypełniać długoterminowo.

Na posiedzeniu podkomisji ds. osób z niepełnosprawnościami 27 kwietnia w Sejmie rozgorzał jednak spór, kto się tymi dziećmi lepiej zajmie. Zakonnice prowadzące DPS-y mówiły, że one, bo dla nich to nie praca, a powołanie. Rodzice zastępczy i adopcyjni opowiadali natomiast, że DPS-y blokują adopcję dzieci, choć są chętne do tego rodziny.

Trudno mi to skomentować. Głęboko jednak wierzę, że wszystkie strony tej dyskusji czy sporu zgadzają się, że miejscem dla dzieci nie jest placówka. Problem polega na tym, żeby stworzyć realną alternatywę. Jeżeli jej nie ma albo nie ma mechanizmów uruchamiających zmianę, to rodzi się opór. I tak rozumiem tę sytuację.

Nowelizacja nie daje podstawy do tego, aby myśleć o dynamicznym rozwoju alternatywnych względem domów pomocy społecznej, form opieki – mieszkań wspomaganych czy usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Musimy sobie jednak uświadomić, że to jedno z najtrudniejszych zadań państwa. Reorganizacja systemu opieki długoterminowej, żeby przygotować te systemy na zmiany demograficzne, jest ogromnym wyzwaniem dla wszystkich państw Europy.

W Małopolsce kończymy właśnie badania dotyczące kadr opiekuńczych. To też są najczęściej osoby już w okolicach 50. roku życia. Nie ma realnych szans, że będą miały następców i następczynie – nawet z zagranicy. W Małopolsce cudzoziemcy stanowią dziś ledwie kilka procent kadr.

Kto zatem ma pracować w tym nowym systemie usług lokalnych? Dlatego, zamiast stawiać DPS poza nawiasem, trzeba je włączyć w plan reform. Zmieniać funkcje tych placówek, otwierać je na środowisko, pozwolić im wyjść z usługami na zewnątrz i w ten sposób rozwijać system opieki długoterminowej.