Dramat o pieniądzach z KPO stał się tragifarsą. Jak PiS wywinął orła i nie trafił do pustej bramki

Sytuacja, która po przyjęciu nowelizacji ustawy o SN przez Sejm i po odrzuceniu poprawek Senatu wydawała się jasna jak słońce, zrobiła się nagle całkowicie nieprzejrzysta i nieprzewidywalna. Przypomina sytuację z meczu piłkarskiego, kiedy napastnik okiwał obrońców oraz bramkarza, znajduje się przed pustą bramką, ale zamiast strzelić do siatki, wywija orła, zostawiając piłkę leżącą na murawie. Jest jeszcze szansa, że koledzy z drużyny wepchną ją w końcu do siatki, ale możliwe też, że pokłócą się o piłkę i pokopią się po kostkach, zamiast wykończyć akcję.

Zmiany uchwalone przez PiS w Sejmie są niekonstytucyjne (te dotyczące przekazania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencji w sprawach dyscyplinarnych) oraz pozorne (bo nie znoszą ustawy kagańcowej, która jest najgrubszym batem na sędziów), ale wszystko wskazuje na to, że Komisja Europejska skłonna jest je zaakceptować i uznać za wypełnienie kamieni milowych.

Zanim prezydent Duda ogłosił swoją zaskakującą decyzję, by ustawy nie podpisać i skierować ją do Trybunału Julii Przyłębskiej, sygnały z Komisji Europejskiej był klarowne: fundusze z KPO były do wzięcia. Ale prezydent wywinął numer i sprawa stoi w miejscu: bez wejścia w życie ustawy, wypłaty pieniędzy nie będzie.

Co więc zdarzy się dalej?

Paraliż Trybunału wprowadza niepewność

Dramat o KPO wysiłkiem obozu władzy zmienił się w tragifarsę, ale uśmiech politowania może szybko zejść z twarzy, jeśli uświadomić sobie, że włączenie do gry Trybunału Konstytucyjnego nie jest wcale niewinną igraszką. Przede wszystkim dlatego, że jego decyzja jest trudna do przewidzenia.

Pozycja Julii Przyłębskiej, jeszcze do niedawna niekwestionowanej liderki gremium wykonującego polityczne zamówienia prezesa Jarosława Kaczyńskiego, jest dziś bez porównania słabsza. Część sędziów kwestionuje jej status jako przewodniczącej Trybunału, twierdząc, że jej kadencja skończyła się w grudniu. Mamy więc grupę sędziów bardziej sprzyjających skonfliktowanemu z Kaczyńskim Zbigniewowi Ziobrze, który jest zaciekłym przeciwnikiem ustawy sądowej i pieniędzy z KPO. Czy Trybunałowi uda się w ogóle zebrać w składzie, który pozwoli na wydanie wyroku? Nie wiadomo.

Co więcej, Trybunał – jeszcze w czasach, kiedy panowała w nim polityczna komitywa – wydał słynny wyrok, w którym odmówił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawa wydawania jakichkolwiek wyroków dotyczących polskiego sądownictwa. Tymczasem nowa ustawa sądowa w oczywisty sposób stara się (choć nieszczerze i nieudolnie) realizować wyroki TSUE, które były punktem odniesienie przy formułowaniu „kamieni milowych”.

Owszem, Trybunał to ciało całkowicie upolitycznione i byłoby naiwnością sądzić, że będzie kierować się konsekwencją orzeczniczą, jeśli interes partyjny wymaga czegoś innego. Ale błędem byłoby niedocenianie antyunijnych instynktów Krystyny Pawłowicz, Bogdana Święczkowskiego czy Stanisława Piotrowicza. Oraz skali zapętlenia politycznych interesów w tym gremium.

Co się stanie, jeśli Trybunał okaże się niesterowny i prezes Kaczyński nie wymusi na nim „klepnięcia” ustawy? Orzeczenie uznające inkryminowany przez Dudę test niezależności sędziów w jego aktualnej formie za sprzeczny z konstytucją, może być gwoździem do trumny KPO albo przynajmniej utrudnić uzyskanie tych pieniędzy nawet po ewentualnej zmianie władzy w Polsce. Bez testu niezależności nie ma mowy o KPO – to jest pewne. A wprowadzenie wykluczającej go bariery konstytucyjnej wcale nie będzie łatwe do szybkiego odkręcenia.

Aktualne pomysły na naprawę Trybunału Konstytucyjnego (przedstawione przez Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego) zakładają, że wyroki Trybunału podjęte w składzie bez sędziów-dublerów zostaną utrzymane w mocy. Piotrowicz, Pawłowicz czy Święczkowski dublerami nie są (tych jest w sumie tylko trzech w TK) – wszystko zależy wiec od tego, jaki skład wyda wyrok. Jeśli będzie to skład legalny, to przyszły rząd (i Komisja) będą miały twardy orzech do zgryzienia. A czynnik czasu jest kluczowy: utrata kolejnych miesięcy uniemożliwi rozpoczęcie na czas zaplanowanych projektów i wykorzystanie części pieniędzy.

Problem funduszy spójności będzie nad nami wisiał

Jednak czarnych chmur nad pieniędzmi z Unii zbiera się więcej i więcej. Przypominają kulę śniegową, która tym bardziej rośnie, im szybciej zaczyna się toczyć. Brak rozwiązania problemu KPO, a w zasadzie brak rozwiązania problemów praworządności, które uniemożliwiają dostęp do pieniędzy z Funduszu Odbudowy, może mieć fatalne konsekwencje w innych wymiarach.

Jedno ryzyko dotyczy reakcji rynków finansowych. Im większa niepewność do wypłaty przez Komisję pieniędzy dla Polski, tym niższa wiarygodność naszego kraju dla instytucji finansowych, które udzielają rządowi pożyczek. Mogą one stać się bardziej ostrożne i oferować gorsze warunki, potencjalnie hamując inwestycje w przyszłości, także te, które miałyby służyć realizacji projektów przewidzianych w KPO.

W latach 2021-2027 Polska ma otrzymać z niego ponad 70 miliardów euro dotacji (trzy razy więcej niż z KPO). Dzisiaj jednak nasz kraj nie spełnia warunków, których realizacja jest konieczna także do wypłaty tych pieniędzy. Rzecznik Komisji powiedział to otwarcie kilka dni temu: gdyby dzisiaj rząd polski zwrócił się do Brukseli z wnioskiem o wypłatę należnych nam pieniędzy z budżetu UE, spotkałby się z odmową. Kluczowy problem w tym, że to w przynajmniej w części te same warunki, których brak spełnienia blokuje dostęp do KPO.

Ma to związek z nowymi zasadami dystrybucji funduszy spójności zapisanymi w rozporządzeniu o wspólnych przepisach (CPR) przyjętych w zaktualizowanej formie przez państwa członkowskie i Parlament UE latem 2021 roku. Skutecznie wzmocniły one zasadę warunkowości w odniesieniu do funduszy spójności UE. Rozporządzenie określa warunki dopuszczające, które muszą być spełnione, aby Komisja mogła uruchomić finansowanie. Kluczowym warunkiem jest zgodność z Kartą Praw Podstawowych UE, która stanowi m.in., że każdy obywatel UE musi mieć praw do niezależnego sądu oraz zakazuje dyskryminacji ze względu na płeć.

Co więcej, zaktualizowane rozporządzenie wymaga również, aby Komisja oceniała przestrzeganie tych kluczowych warunków umożliwiających wydatkowanie środków przez cały okres budżetowy.

Co ważne, w artykule 15 wspomnianego rozporządzenia mowa jest o tym, że państwa muszą zapewnić skuteczne monitorowanie przestrzegania Karty Praw Podstawowych – jest to warunek otrzymywania funduszy. Polska przyznaje jednak w umowie o partnerstwie podpisanej z Komisją w czerwcu 2022 toku, że warunek ten nie został jeszcze spełniony. Nie mniejszym problemem może ostatecznie być fakt, że Polska nie tylko nie monitoruje przestrzegania Karty, ale że jej także po prostu nie przestrzega. I tu wracamy do decyzji Dudy i przyszłego wyroku Trybunału: jeśli minimalne standardy praworządności nie zostaną spełnione w odniesieniu do KPO, piłka może nie wpaść także do wielkiej bramki „budżetowej”.

Na razie sytuacja wydaje się pod kontrolą, bo korzystanie z funduszy UE wygląda tak, że projekty są najpierw prefinansowane z budżetu krajowego, a dopiero później rząd zwraca się do Unii z wnioskiem o zwrot. Do końca roku spokojnie można z tym poczekać, może i dłużej. Zgodność z warunkami określonymi w rozporządzeniu zostanie oceniona dopiero wtedy, gdy Polska złoży wniosek o refundację.

Ale problem pozostaje i będzie wisiał nad nami jak miecz Damoklesa.

Za chwilę fundamentalny wyrok TSUE

Czy Komisja zdecydowałaby się na tak jednoznaczny krok, by odmówić wypłaty Polsce środków z budżetu UE ze względu na brak niezależności sądów? Formalnie miałaby do tego prawo, bo zgodność z Kartą Praw Podstawowych jest warunkiem.

Bruksela musi sama jeszcze określić, jak daleko chce się posunąć w egzekwowaniu zapisów nowego rozporządzenia, które daje jej dużo większą władzę. Ale jeśli polski rząd, np. w scenariuszu pozostania PiS u władzy, kontynuować będzie obstrukcję wyroków TSUE i nie będzie realizować wspólnych ustaleń z Komisją (kamienie milowe), takie niebezpieczeństwo będzie rosnąć.

Tym bardziej że wkrótce czeka Polskę kolejny fundamentalny wyrok TSUE – w sprawie ustawy kagańcowej. Niezastosowanie się do niego (a to dużo dalej idąca ingerencja w system Ziobry, niż test niezależności, uznany przez Dudę za „czerwoną linię”) byłoby otwarciem kolejnego sporu z Komisją, którego konsekwencje mogłyby być poważniejsze, niż się obecnie może wydawać.

Cóż, wątła nadzieja w Jarosławie Kaczyńskim i Julii Przyłębskiej, że rzutem na taśmę wymęczą jednak tego gola ws. KPO. I w opozycji, że jesienią ustawi grę inaczej, oszczędzając nam kontynuacji tej tragifarsy.