Stawka większa niż KPO. Od naprawy sądownictwa zależą także fundusze spójności!

Prezydent Andrzej Duda w piątek 10 lutego skierował do Trybunału Konstytucyjnego ustawę o Sądzie Najwyższym, która według zapewnień premiera Mateusza Morawieckiego i ministra ds. europejskich Szymona Szynkowskiego vel Sęka miała odblokowywać dla Polski środki z Funduszu Odbudowy.

Żeby móc złożyć wniosek o pierwszą wypłatę z KPO, Polska zobowiązała się bowiem do realizacji 28 kamieni milowych, w tym dwóch dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Jeden mówi o konieczności zwiększenia niezależności i bezstronności sądów (punkt F1.1 KPO), drugi dotyczy konieczności naprawienia skutków wadliwych orzeczeń funkcjonującej w okresie od września 2018 roku do lipca 2022 roku Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (punkt F1.2 KPO).

To właśnie te problemy miała rozwiązywać najnowsza nowelizacja ustawy o Sądzie Najwyższym, którą 8 lutego przegłosował Sejm, a prezydent Andrzej Duda skierował do Trybunału Julii Przyłębskiej. Wysyłając ustawę do TK prezydent twierdzi, że „nie opóźni to wypłaty środków z KPO dla Polski", co jest nieprawdą.

Poza tym ani prezydent, ani rząd, nie wspominają nic o tym, że z powodu braku niezależności sądów oprócz środków z KPO, zagrożona jest też wypłata miliardów z polityki spójności na lata 2021-2027.

„Wątpliwości natury konstytucyjnej”

Podejmując decyzję o skierowaniu ustawy o SN do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej (zgodnie z art. 122 ust. 3 Konstytucji), prezydent Andrzej Duda podkreślił, że ma „wątpliwości natury konstytucyjnej", a organem właściwym do ich rozpatrzenia jest właśnie TK.

„Zapisy tej ustawy dotykają fundamentalnych spraw ustrojowych, w tym stabilności władzy sądowniczej i wydawanych przez nią przez szereg lat wyroków, a więc spraw bardzo ważnych dla obywateli. Dlatego właśnie to Trybunał Konstytucyjny powinien jednoznacznie rozstrzygnąć wszelkie wątpliwości, jako jedyny uprawniony do tego podmiot” – powiedział Andrzej Duda w wydanym na tę okoliczność orędziu.

Pomijając fakt, że Trybunał Konstytucyjny Julii Przyłębskiej nie jest uprawiony do rozstrzygania czegokolwiek, o czym w OKO.press piszemy regularnie od 2016 roku, to prawdą jest, że wejście w życie nowelizacji ustawy o SN, pomimo że nie gwarantuje przywrócenia niezależności sądów oraz nie przywróci zgodności ustaw sądowych z konstytucją, może wywrócić do góry nogami trzymający się na postronkach PiS-owski wymiar sprawiedliwości.

W praktyce może to oznaczać kwestionowanie nie tylko powołań tzw. neo-sędziów, czyli sędziów wybranych przez upolitycznioną Krajową Radę Sądownictwa i nominowanych przez Andrzeja Dudę od 2018 roku, ale też wydanych przez nich wyroków. Dziś to już nawet 3 miliony orzeczeń, które można by zakwestionować.

Wątpliwości natury konstytucyjnej budzi też m.in. przeniesienie spraw dyscyplinarnych sędziów z Izby Odpowiedzialności Zawodowej SN do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pomysł przeniesienia dyscyplinarek sędziów do NSA wynikał prawdopodobnie z faktu, że pomimo iż w NSA także zasiadają neo-sędziowie, to nie ma jeszcze żadnego orzeczenia TSUE, które kwestionowałoby prawidłowość działania tego sądu. Takie orzeczenia dotyczą już Izby Dyscyplinarnej SN, dlatego w ramach jednego z kamieni milowych z KPO Polska jest zobowiązana „poprawić sytuację sędziów" dotkniętych jej orzeczeniami poprzez umożliwienie ponownego rozpatrzenia spraw przez właściwy, bezstronny, powołany zgodnie z prawem sąd.

Problem jest jednak taki, że w KPO jest wyraźnie stwierdzone, że sprawy dyscyplinarne mają być rozpatrywane przez „właściwą izbę" Sądu Najwyższego. Sam szef NSA miał wątpliwości, czy kierowany przez niego sąd jest uprawiony do ewentualnego rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów. Możliwe, że tego też dotyczą konstytucyjne wątpliwości, które ma prezydent Duda.

Opóźnienie będzie, podobnie jak ryzyko dla funduszy spójności

Wysyłanie całej ustawy do TK w ramach kontroli prewencyjnej oznacza, że ustawa nie będzie obowiązywała, dopóki Trybunał nie wypowie się na temat jej zgodności z Konstytucją. Prezydent zapewnia jednak, że „nie opóźni to wypłaty środków z KPO dla Polski”. Jak twierdzi „niezbędne jest podjęcie dalszych działań i decyzji, w tym kolejnych aktów prawnych, które przewiduje porozumienie zawarte przez rząd z Komisją Europejską, co i tak wymaga czasu”.

Ale to nieprawda. Wypłata środków dla Polski już jest znacząco opóźniona, a konieczność procedowania nad nią Trybunału Konstytucyjnego, który jest sparaliżowany sporem o czas trwania kadencji swej prezes i nie wiadomo, czy w ogóle zdoła zebrać skład orzekający, by rozstrzygnąć tę sprawę, na pewno dodatkowo ją wydłuży. Pisały o tym Dominika Sitnicka i Agata Szczęśniak w tym artykule.

Tymczasem zgodnie z umową operacyjną podpisaną przez ministra funduszy oraz polityki regionalnej Grzegorza Pudę 9 grudnia 2022 roku do końca zeszłego roku Polska powinna była wypełnić 76 kamieni milowych i złożyć wnioski o dwie tury płatności z KPO, a nie o jedną.

Konkretnie 5,85 mld bezzwrotnych dotacji (2,85 mld w pierwszej racie i 3 mld w drugiej) oraz 2,9 mld euro pożyczek (1,37 mld euro w ramach pierwszej raty i 1,53 mld drugiej), czyli

Co więcej, do końca marca 2023 roku rząd miał przedstawić Komisji Europejskiej pierwsze sprawozdanie z realizacji dwóch głównych reform wymiaru sprawiedliwości.

Poza tym jest jeszcze coś, czego duża część opinii publicznej oraz mediów w Polsce jeszcze nie zauważa: miliardy z KPO to nie jedyne środki, które z powodu problemów z niezależnością sądów mogą do Polski nie popłynąć. Ten sam problem dotyczy 76,5 miliardów euro funduszy z polityki spójności na lata 2021–2027.

Na szali także miliardy z polityki spójności

Do tej pory z kwestią problemów z uruchomieniem funduszy unijnych dla Polski w związku z łamaniem praworządności rząd radził sobie twierdząc, że owszem, są problemy z KPO, ale wypłata z Funduszy Spójności na lata 2021–2027 jest niezagrożona.

Niecały tydzień temu premier Mateusz Morawiecki fetował na Zamku Królewskim w Warszawie start nowej perspektywy finansowej UE. „Do Polski ma popłynąć 76,5 mld euro z polityki spójności" – ogłosił. „Ruszają pierwsze konkursy i nabory wniosków" – mówił.

Premier zapewniał: „Nowe środki dla Polski są już aktywne, już wpływają pierwsze zaliczki (...). Środki unijne cały czas szerokim strumieniem płyną do Polski". Takie stwierdzenie to nie do końca prawda, bo pomija kluczowy dla sprawy wątek.

Chodzi przede wszystkim o przestrzeganie zasad Karty Praw Podstawowych, czyli zbioru podstawowych praw człowieka i obywatela obowiązujących w całej UE. W karcie zapisane jest m.in. „prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, a to właśnie z niezależnością sądownictwa Polska jest na bakier.

Warunki podstawowe, które dotyczą wypłaty środków ze wszystkich funduszy z polityki spójności, precyzuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE z dnia 24 czerwca 2021 r. o przepisach wspólnych dla wszystkich funduszy unijnych. Art. 15 tego rozporządzenia zobowiązują państwa członkowskie do:

• skutecznego monitorowania zamówień publicznych;
• skutecznego monitorowania udzielania pomocy państwa;
• skutecznego wdrażania zasad wynikających z Karty Praw Podstawowych;
• skutecznego wdrażania zasad wynikających z Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnością.

Dopóki nie spełnimy wszystkich warunków podstawowych, Komisja Europejska nie będzie nam zwracać za wydatki poniesione w projektach zrealizowanych w ramach już rozpisywanych konkursów z funduszy spójności – dowiedziało się OKO.press. Dotyczy to zarówno programów krajowych, których zarządzaniem zajmuje się Ministerstwo Funduszy oraz Rozwoju Regionalnego, jak programów regionalnych, którymi zarządzają wojewódzkie samorządy.

W sytuacji nie spełnienia choćby jednego z warunków podstawowych, możliwa jest tylko wypłata zaliczek oraz środków tzw. pomocy technicznej – a to nie więcej niż 1,5 proc. całej alokacji, czyli nieco ponad miliard euro z 76,5 miliardów przeznaczonych dla Polski. I to właśnie te środki już płyną do Polski, o nich wspomina premier Morawiecki.

Rząd ryzykuje więc rozpisując już teraz konkursy, podpisując umowy z beneficjentami, że gdy trzeba będzie zwracać beneficjentom tzw. koszty kwalifikowane (fundusze spójności są w większości przyznawane w formie refundacji kosztów poniesionych w projektach), nie będzie miał z czego.

Okazuje się więc, że dokładnie ten sam problem, który stoi na drodze do uzyskania środków z KPO, stoi też na drodze do uzyskania wypłat z funduszy spójności.

Zasada warunkowości – jak daleko sięga?

Jak widać, coraz więcej instrumentów finansowych UE ma wpisanych w swoją konstrukcję swego rodzaju „zasadę warunkowości”: ich wypłata nie jest bezwzględna, lecz uzależniona od przestrzegania przez państwo zasad państwa prawa oraz zasad Karty Praw Podstawowych.

To nie jest żadne novum, bo zasada warunkowości to jedna z podstawowych zasad funkcjonowania UE. Żeby wejść do UE trzeba spełnić kryteria kopenhaskie i dostosować swoje prawo do unijnego acquis, czyli wspólnotowego dorobku prawnego. Żeby wejść do strefy euro trzeba spełnić kryteria konwergencji, itp. Obowiązkiem wszystkich państw członkowskich jest także ochrona zasobów finansowych UE, o której mówi m.in. art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

To samo dotyczy przestrzegania zasad Karty Praw Podstawowych, w którym mowa m.in. o niezależności sądownictwa oraz zakazie dyskryminacji. To też element wspólnotowego acquis - jest obowiązkiem wszystkich państw członkowskich od 2007 roku, kiedy Karta weszła w życie (wraz z Traktatem z Lizbony).

Na straży przestrzegania tych warunków stoi Trybunał Sprawiedliwości UE.

Ale uzupełnianie przepisów dotyczących przyznawania i wydatkowania konkretnych funduszy o ów „mechanizm warunkowości", wzmacnianie tych zasad, a także egzekwowanie ich, zintensyfikowało się mniej więcej od 2018 roku. To wówczas na forum UE rozgorzała debata o konieczności wzmocnienia narzędzi, którymi dysponuje Unia do egzekwowania przestrzegania zasad państwa prawa. Bodźcem do niej były postępujące łamanie praworządności w Polsce i na Węgrzech. W maju 2018 roku Komisja Europejska wyszła z propozycją ustanowienia „ogólnego mechanizmu warunkowości" dotyczącego całego budżetu UE.

Negocjacje trwały długo i były bardzo burzliwe (opowiadał o tym m.in. w tym wywiadzie OKO.press europoseł z Niemiec Daniel Freund, który był zaangażowany w negocjacje trójstronne, między KE, PE a Radą UE).

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii zostało sfinalizowane dopiero 16 grudnia 2020 r. Obowiązuje od 1 stycznia 2021 roku.

We wstępie do niego czytamy:

„W każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, w tym zasoby przydzielone z Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2020/2094 (10) oraz w ramach pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, oraz niezależnie od metody wykonania, którą stosują, poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)."

Podsumowując: państwa członkowskie zgodziły się, że wypłata środków budżetowych UE będzie możliwa tylko wówczas, jeśli spełnione będą zasady państwa prawnego.

A to wymaga by, wszystkie władze publiczne działały:

• w granicach określonych przez prawo;
• zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych, czyli zgodnie z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej;
• pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów.

Zasada państwa prawnego wymaga także w szczególności:

• przestrzegania zasady legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa;
• przestrzegania zasady pewności prawa oraz zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych;
• przestrzegania zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy;
• przestrzegania zasady podziału władz.

Dodatkowo rozporządzenie ustanawia procedurą antynaruszeniową, a więc wyposaża instytucje UE w konkretne uprawnienia, które pozwalają działać, jeśli państwo członkowskie łamie zasady praworządności.

Pierwszym krajem, wobec którego została zastosowana są Węgry. 30 listopada 2022 roku państwa członkowskie zdecydowały o wstrzymaniu 65 proc. funduszy spójności na lata 2021-2027, które pozostaje w mocy do momentu, gdy Węgry w pełni wdrożą wynegocjowane z Komisją Europejską środki naprawcze.

Polska i Węgry były przeciwko, ale uległy

To właśnie wejście w życie tego rozporządzenia w 2020 roku długo blokowały Polska i Węgry, na ostatnią chwilę zgłaszając nawet weto wobec wieloletniego budżetu UE na lata 2021-2027. Ostatecznie jednak oba kraje zagłosowały za przyjęciem tej regulacji po wynegocjowaniu tzw. hamulca bezpieczeństwa, co premier Mateusz Morawiecki obwieścił jako swój wielki sukces negocjacyjny.

Tzw. hamulec bezpieczeństwa to dodatkowa zasada umożliwiająca państwu członkowskiemu, wobec którego uruchomiona została procedura „pieniądze za praworządność" ubiegać się o odroczenie podejmowania przez Radę UE decyzji w sprawie sankcji finansowych (zamrożenia części lub całości środków z funduszy UE) maksymalnie na trzy miesiące.

To taki listek figowy, którego negocjowanie przez ekipę Mateusza Morawieckiego służyło jedynie przykryciu kwestii podstawowej - Polska była na przegranej pozycji, bo jeśli nie zgodziłaby się na mechanizm warunkowości, to uniemożliwiłaby przegłosowanie całych wieloletnich ram finansowych UE, a więc i środków z funduszy spójności dla Polski.

Ta kwestia jest jedną z osi sporu rozdzierającego obóz Zjednoczonej Prawicy.

Na fali sukcesu, którą było wynegocjowanie i przegłosowanie tego rozporządzenia zasadę warunkowości wzmocniono także w przepisach dotyczących wydatkowania kolejnych funduszy.

I tak do przepisów wspólnych o wydatkowaniu środków z funduszy spójności oraz kilku funduszy z zakresu spraw wewnętrznych i migracji, dodano warunek podstawowy dotyczący konieczności przestrzegania zasad Karty Praw Podstawowych.

Podobnie skonstruowano także Fundusz Odbudowy, który był głosowany w tym samym czasie co mechanizm warunkowości. W przypadku FO cała konstrukcja instrumentu oparta jest na zasadzie warunkowości (wypłatę środków musi poprzedzać realizacja kolejnych kamieni milowych, a więc kolejnych reform).

To zatem dopiero początek diagnozowania kolejnych obszarów związanych z wydatkowaniem funduszy UE przez Polskę, w których zasada warunkowości będzie miała znaczenie.