Dwa warianty ustawy o neo-sędziach. Teraz ruch należy do Bodnara

Komisja kodyfikacyjna ustroju sądów i prokuratury przekazała Ministrowi Sprawiedliwości Adamowi Bodnarowi długo wyczekiwane dwa warianty ustawy regulującej status neo-sędziów, w tym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także status ich orzeczeń.

Polska jest zobowiązana do uregulowania statusu neo-sędziów i ich orzeczeń wyrokami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w tym wyrokiem pilotażowym, czyli dotyczącym kwestii systemowych, w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce, wydanym w grudniu 2023 roku. Polska ma czas na wykonanie tego wyroku do listopada 2025 roku.

„Cel ten sam, ale prędkości realizacji inne”

Pierwszy wariant jest określany „ustawowym”, ponieważ z mocy ustawy uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (wybranej na zasadach zmienionych w 2017 roku) o powołaniach sędziów przestają obowiązywać.

W drugim wariancie środek ciężkości spoczywa na indywidualnej weryfikacji przed uzdrowioną Krajową Radą Sądownictwa.

Jak przekonywał przewodniczący komisji kodyfikacyjnej prof. Krystian Markiewicz, prezes stowarzyszenia sędziów Iustitia, wyraźnie zwolennik pierwszego wariantu, „cel tych ustaw jest ten sam, ale prędkości ich realizacji są inne”. Uzdrowienie sądownictwa w pierwszym wariancie ma się udać w 2027 roku, a w drugim – jeśli chodzi o Sąd Najwyższy w 2027 roku, a w przypadku sądów powszechnych nawet w 2030 roku.

Oba warianty zakładają zmiany w Sądzie Najwyższym:

• likwidację Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych – dodanej w 2018 roku przez PiS i obsadzonej wyłącznie neo-sędziami,
• likwidację Izby Odpowiedzialności Zawodowej, stworzonej w 2022 roku w miejsce Izby Dyscyplinarnej, w której zasiada 11 sędziów i neo-sędziów.
• Zadania tych izb ma przejąć nowa Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych oraz istniejąca już Izba Karna.

Oba przewidują też, że orzeczenia neo-sędziów powołanych w latach 2018-2025 pozostają w mocy, a uchylone mogą być jedynie orzeczenia w sprawach, w których strona w trakcie postępowania podnosiła zarzut braku niezależności neo-sędziego.

Co dalej?

Teraz nad przedstawionymi wariantami będzie pracowało ministerstwo sprawiedliwości. Ma przedstawić projekt rządowy, który będzie konsultowany w ramach konsultacji międzyresortowych i społecznych.

W czasie konferencji prasowej, na której przewodniczący komisji kodyfikacyjnej prof. Krystian Markiewicz uroczyście wręczył wydrukowane projekty ustaw ministrowi Bodnarowi, minister zaznaczył, że to ministerstwo, a szerzej rząd, a nie komisja odpowiada za przygotowanie ostatecznego projektu i doprowadzenie do uchwalenia go przez parlament.

Prace komisji

Przypomnijmy: szesnastoosobowa komisja kodyfikacyjna początkowo pracowała na projekcie przygotowanym przez stowarzyszenie sędziów Iustitia jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku. Opierał się na założeniu, że uchwały Krajowej Rady Sądownictwa ukonstytuowanej na zmienionym w 2017 roku przez PiS, upolitycznionych zasadach, są nieważne, a wadliwie powołani sędziowie, tak zwani neo-sędziowie, wracają na poprzednio zajmowane stanowiska. W toku prac nad projektem pojawiały się różne koncepcje, zastrzeżenia zgłosili m.in. eksperci Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, wskazując na konieczność indywidualnej weryfikacji wadliwych powołań.

Minister Bodnar wystąpił o opinie prawne dotyczące dyskutowanych pomysłów m.in. do Komisji Weneckiej, eksperckiego organu Rady Europy. Komisja Wenecka w swojej opinii skrytykowała cofanie neo-sędziów na poprzednie stanowiska za pomocą ustawy, wskazywała, że ich oceny musi dokonać organ niezależny od rządu, a ocena musi być zindywidualizowana i przebiegać możliwie szybko. Komisja kodyfikacyjna ustosunkowała się do opinii Komisji Weneckiej i dalej pracowała nad rozwiązaniami. Postanowiła przedstawić je w dwóch wariantach.

Wariant nr 1

Pierwszy wariant opiera się na regulacji statusu wadliwie powołanych sędziów ustawą.

Zakłada dwa etapy.

• W pierwszym etapie uznaje się, że uchwały neo-KRS o powołaniach są nieważne – ze skutkiem na przyszłość, od wejścia w życie ustawy.
• Następnie przeprowadzane są nowe konkursy przed uzdrowioną, legalną Krajową Radą Sądownictwa. Będą mogli w nich wziąć udział neo-sędziowie powołani w latach 2018-2025.

Ten wariant opiera się na koncepcji „sędziego ustawowego” (sędzia powołany lub awansowany w procedurze z udziałem KRS wybranej na zasadach z 2017 roku) i „sędziego konstytucyjnego” (prawidłowo powołanego przez legalną KRS).

Krystian Markiewicz, prezentując projekt, argumentował, że polskie sądy orzekły, że osoby powołane w procedurze z udziałem neo-KRS nie zostały skutecznie powołane na podstawie Konstytucji i są jedynie sędziami ustawowymi, a nie konstytucyjnie powołanymi, w związku z czym nie przysługuje im ochrona konstytucyjna.

Podkreślił, że Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE w odniesieniu do izb Sądu Najwyższego orzekły, że nie stanowią one niezależnego sądu w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i prawa UE.

W dyskusji nad mechanizmami dotyczącymi neo-sędziów powoływano się na to, że europejskie trybunały nie przesądziły o tym, że sędziowie nie zostali w ogóle powołani, ale że zostali powołani wadliwie, dlatego nie są niezależni. Koncepcja „sędziego konstytucyjnego” i „sędziego ustawowego” umożliwia argumentowanie, że powołań w ogóle nie było, ponieważ nie spełniły wymogu polskiej konstytucji.

Autorzy projektu wyróżniają cztery grupy:

1 700 tzw. „młodych sędziów”

Osoby, które wcześniej pełniły funkcję asesorów oraz osoby, które zdały egzamin sędziowski i miały ograniczony czas na startowanie w konkursach na stanowiska sędziowskie. Projekt mówi, że ich stanowisko zostało tylko przekształcone przy udziale KRS. Status tej – największej – grupy jest ustawowo konwalidowany. Z chwilą wejścia w życie ustawy mają uregulowany status jako sędziowie.

1 200 sędziów „ustawowych”

Osoby, które zostały powołane zgodnie z Konstytucją w procedurze z udziałem legalnej „starej” KRS, ale awansowały dzięki neo-KRS, dlatego stały się „sędziami ustawowymi”. Zgodnie z projektem wracają na swoje poprzednie stanowisko na 2 lata (okres będzie mógł być przedłużony lub skrócony). Jednak na ten czas będą delegowani do sądów, w których pracują obecnie, żeby mogli skończyć rozpatrywane sprawy. Będą mogli wziąć udział w nowych konkursach przed uzdrowioną KRS – czyli potencjalnie będą mogły zostać sędzią „konstytucyjnym”.

300–350 przedstawicieli innych zawodów prawniczych

To prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni, notariusze lub pracownicy naukowi, którzy wcześniej nie pełnili funkcji sędziowskich. Zgodnie z projektem, nigdy nie zostali sędziami, nie mają konstytucyjnej legitymacji do wydawania orzeczeń w imieniu Rzeczpospolitej. Po wejściu w życie ustawy tracą możliwość orzekania. Nie byli sędziami, więc nie można ich delegować.

Mają dwie opcje:

• mogą wrócić na wcześniejsze stanowisko (jeśli pracowali w administracji) albo do adwokatury, radców prawnych czy notariatu,
• albo zostać referendarzami w sądach.

Będą też mogli wziąć udział w nowych konkursach przed uzdrowioną KRS.

55 sędziów powołanych do Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego

W tym osoby powołane do Sądu Najwyższego mimo zawieszenia będących w toku postępowań w przedmiocie ich powołania przez Naczelny Sąd Administracyjny. O nich mówią orzeczenia ETPCz i TSUE. Projekt zakłada, że ich powołanie było wadliwe w sposób kwalifikowany.

Po wejściu w życie ustawy przestaną orzekać, nie mogą być na delegacji w Sądzie Najwyższym czy Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Osoby, które wcześniej były sędziami, wracają na swoje wcześniejsze miejsce służbowe w sądzie, a osoby, które pracowały w zawodach prawniczych, mogą wrócić wykonywanego zawodu.

Mówił, że wybór drogi naprawy wymiaru sprawiedliwości przypomina decyzję między ekspresowym pociągiem a osobowym. Można działać szybko i sprawnie, ale trzymając się wcześniej ustalonej trasy z przystankami i z potencjalnymi opóźnieniami.

Harmonogram w pierwszym wariancie ma przedstawiać się następująco:

• w październiku 2025 roku ma zostać powołana uzdrowiona KRS (uchwalona przez parlament w 2024 roku ustawa o KRS została skierowana przez prezydenta Andrzeja Dudę do Trybunału Konstytucyjnego),
• równolegle minister sprawiedliwości ogłasza nabór na stanowiska sędziowskie,
• „sędziowie ustawowi” są delegowani na okres do 2 lat,
• do października 2027 przeprowadzane się konkursy.

Ten wariant wydaje się niezgodny z rekomendacją Komisji Weneckiej, że nie można cofnąć neo-sędziów ustawą. Z drugiej strony, wprowadza koncepcję „sędziego ustawowego”, której Komisja Wenecka wcześniej nie analizowała, ponieważ nie została o to zapytana – pytania ministra sprawiedliwości miały charakter abstrakcyjny, ponieważ nie istniały jeszcze projekty ustaw.

Opinia Komisji Weneckiej nie jest wiążąca, a Polska nie ma obowiązku się do niej stosować. Obecny rząd miał już okazję odrzucić rekomendacje Komisji Weneckiej – stało się tak w przypadku projektu ustawy o KRS, gdy pod presją stowarzyszeń sędziowskich wycofano się z pomysłu dopuszczenia neosędziów do kandydowania do odnowionej Krajowej Rady Sądownictwa. Jednak europejskie trybunały oraz instytucje Unii Europejskiej i Rady Europy często odwołują się do jej stanowisk w swoich orzeczeniach.

Wariant nr 2

Drugi wariant przenosi środek ciężkości na zindywidualizowaną ocenę uchwał neo-KRS o powołaniach sędziów w latach 2018-2025 przez uzdrowioną Krajową Radę Sądownictwa.

Z mocy ustawy zostają wznowione postępowania konkursowe na stanowiska sędziowskie, które były prowadzone przed wadliwą neo-KRS.

Uchwały nowej, uzdrowionej KRS są podejmowane grupami, kohortami (w stosunku do osób objętych tymi sami skutkami), żeby zdynamizować ten proces. Od decyzji weryfikacyjnych uzdrowionej KRS będzie przysługiwało odwołanie do Izby Pracy w Sądzie Najwyższym.

Tak jak w pierwszym wariancie, nie będzie to dotyczyć największej grupy tzw. „młodych sędziów”. Ich status zostanie ustawowo konwalidowany, nie będą musieli przechodzić weryfikacji.

W okresie weryfikacji przez KRS neo-sędziowie będą delegowani do sądów, w których pracują obecnie. Ustawa zawiesi w obowiązkach jedynie neo-sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zakładają, że jeśli nowy prezydent podpisze ustawę o KRS w sierpniu 2025 roku, wybory do KRS zostaną przeprowadzone jesienią, a rada zbierze się na posiedzenie dopiero w styczniu 2026 i dopiero wtedy wejdzie w życie ustawa w drugim wariancie.

Najpierw odbędzie się weryfikacja Sądu Najwyższego, który ma zostać ukształtowany do 2027 roku. A w przypadku sądów powszechnych zakłada się koniec weryfikacji w roku 2029 czy nawet 2030.

W oczekiwaniu na projekt rządowy

Przedstawienie przez komisję kodyfikacyjną projektów ustaw proponujących warianty uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów to długo oczekiwany krok w procesie przywracania praworządności. Główny ciężar spoczywa na ministerstwie sprawiedliwości. Być może minister Bodnar zdecyduje się zapytać Komisję Wenecką o ocenę dwóch wariantów albo przyszłego projektu rządowego, który będzie jeszcze konsultowany w ministerstwach i w ramach konsultacji publicznych.

Niezbędne jest przygotowanie oceny skutków projektowanych rozwiązań, w tym ich wpływ na pracę poszczególnych sądów powszechnych. Skutkiem reformy nie może być dalsze wydłużenie postępowań sądowych, które jest od lat jednym z głównych powodów rozczarowania obywateli i obywatelek sądownictwem.

Pytanie, czy, a jeśli tak, w jakim stopniu, w konsultacjach rządowych projektów będą uczestniczyć przedstawiciele neo-sędziów i na ile zaakceptują proponowane finalnie rozwiązania. Priorytetem musi być uzdrowienie Sądu Najwyższego. Byłoby sporym zaskoczeniem, gdyby neo-sędziowie SN, w tym Pierwsza Prezes Małgorzata Manowska, zaakceptowali ustawowe pozbawienie statusu czy nawet weryfikację.

Jedno jest pewne: uregulowanie statusu neo-sędziów i ich orzeczeń jest jednym z najważniejszych i najpilniejszych wyzwań dla obecnego rządu, a obywatele i obywatelki powinni możliwie najszybciej zobaczyć oficjalny projekt rządowy.