Opinia Komisji Weneckiej. Co można zrobić, a czego nie z neosędziami

Komisja Wenecka Rady Europy ogłosiła opinię na temat uregulowania statusu neosędziów oraz wydanych przez nich wyroków. Wskazuje w niej, jakie kroki może zrobić Polska, aby przyjęte rozwiązania były zgodne ze standardami międzynarodowych praw człowieka.

Chodzi o ok. 2500 sędziów, czyli ponad jedną czwartą sędziów w Polsce, którzy od 2018 roku zostali powołani albo awansowani z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa (neo-KRS) wybranej wadliwie, na zasadach upolitycznionych w 2017 roku przez PiS.

Opinia Komisji Weneckiej została opublikowana 14 października.

O wydanie tej opinii w lipcu poprosił Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar, zadając cztery pytania dotyczące mechanizmów dyskutowanych przez gremia opracowujące projekty ustaw oraz uwag stowarzyszeń prawniczych i organizacji społecznych.

Komisja Wenecka w swojej opinii wskazuje, że:

• Polska ma obowiązek uregulowania status sędziów wybranych w wadliwej procedurze i wydanych przez nich wyroków, wynikający z wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka,
• Polska ma swobodę wyboru środków, które muszą być zgodne ze standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
• wybrane rozwiązanie
  • musi regulować status wszystkich sędziów powołanych w wadliwej procedurze,
  • wadliwości procedury powołania nie może dokonywać rząd, ale niezależny organ i musi być zapewniona możliwość odwołania do sądu,
  • ocena musi być dokonywana na podstawie wcześniej ustalonych kryteriów i procedur,
  • ocena musi być zindywidualizowana,
  • i dokonana możliwie szybko.
• nie można ustawą wprowadzić, że wszystkie powołania sędziowskie dokonane przez neo-KRS w danym okresie są nieważne,
• masowe unieważnienie ex tunc (ze skutkiem od ich wydania) wszystkich uchwał neo-KRS nie wpisuje się w koncepcję rządów prawa, ponieważ nie spełnia wymogów proporcjonalności,
• w przypadku decyzji o unieważnienia powołania lub awansu trzeba zapewnić możliwość odwołania od tej decyzji do sądu, nie wystarcza, żeby taka osoba mogła startować w nowym konkursie,
• można wprowadzać tymczasowe rozwiązania, które mogą być potrzebne do zapewnienia funkcjonowania sądownictwa w okresie dokonywania oceny uchwał neo-KRS, jak na przykład delegowanie sędziów do innych sądów,
• w określonych przypadkach można umożliwić stronom podnoszenie, że wyrok wydany z udziałem sędziego powołanego w wadliwej procedurze jest nieważny.

Opinię Komisji Weneckiej opracowali:

• Richard Barrett (zasiada w KW z ramienia Irlandii), adwokat, urzędnik państwowy
• Philip Dimitrov (zasiada w KW z ramienia Bułgarii), sędzia Trybunału Konstytucyjnego Bułgarii, profesor prawa
• Martin Kuijer (zasiada w KW z ramienia Holandii), sędzia Sądu Najwyższego Holandii, profesor prawa
• Angelika Nussberger (zasiada w KW z ramienia Niemiec), była sędzia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, profesor prawa
• Kaarlo Tuori (ekspert, honorowy prezes KW), profesor prawa, emerytowany profesor Uniwersytetu w Helsinkach i członek Fińskiej Akademii Nauk
• Gerhard Reissner ekspert w Dyrekcji Generalnej ds. Sprawiedliwości i Praw Człowieka Rady Europy.

Komisja Wenecka wyraziła gotowość przygotowania opinii o przyszłej ustawie regulującej status sędziów powołanych w wadliwej procedurze i ich wyroków.

Co zrobić z neosędziami? Dwa podejścia w Polsce

W trakcie prac nad projektami ustaw wyłoniły się dwa modele:

• Stowarzyszenie Sędziów Iustitia uważa, że uchwały neo-KRS o powołaniu albo awansowaniu sędziów są nieważne. Decyzje Prezydenta o powołaniu tych osób nie wywołały skutku. Neosędziów masowo cofa się na wcześniej zajmowane stanowiska. Będą mogli startować w nowych konkursach przed przyszłą, prawidłowo powołaną KRS.
• Helsińska Fundacja Praw Człowieka zauważa, że standardy prawa praw człowieka i polska Konstytucja nie pozwalają na masowe cofnięcie neosędziów ustawą, okoliczności ich powołań, wpływające na ich niezależność, musi ocenić organ sądowy, konieczna jest zindywidualizowana weryfikacja.

Przewodniczący Iustitii prof. Krystian Markiewicz jest szefem komisji kodyfikacyjnej przy Ministerstwie Sprawiedliwości, która ma przedstawić projekt uregulowania sytuacji neosędziów.

W ministerstwie nad tym problemem pracuje między innymi wiceminister Dariusz Mazur, sędzia wcześniej należący do stowarzyszenia sędziowskiego THEMIS.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka przedstawia swoje uwagi między innymi na posiedzeniach Międzyresortowego Zespołu ds. Przywracania Praworządności i Porządku Konstytucyjnego. Od miesięcy trwa intensywna debata publiczna na temat proponowanych rozwiązań.

Opinia Komisji Weneckiej nie opowiada się za konkretnym modelem. Wiceminister Sprawiedliwości Dariusz Mazur dyplomatycznie ocenił, że Komisja Wenecka zaproponowała swojego rodzaju kompromis pomiędzy dwoma dyskutowanymi modelami.

Eksperci Komisji Weneckiej podzielają wiele uwag prezentowanych przez Helsińską Fundację Praw Człowieka.

Opinie Komisji Weneckiej nie wiążą państw.

Co dalej

Minister Bodnar, obecny na posiedzeniu w Strasburgu, w sobotę 12 października powiedział, że Komisja Wenecka popiera kierunek zmian polskiego wymiaru sądownictwa i ocenia go przychylnie, choć ma swoje zalecenia i sugestie.

W wywiadzie dla TOK FM 14 października podkreślał, że zdaniem Komisji Weneckiej „należy dokonać oceny neosędziów w poszczególnych grupach przez organ spełniający kryteria sądu np. nową KRS. Neo-sędziowie będą mieli prawo do odwołania od decyzji, lecz nie wstrzyma to całego procesu”.

Bodnar zaznaczył, że współpraca z Komisją Wenecką i ich ekspertami to jedna z form „uwiarygadniania Polski na arenie międzynarodowej”.

Nie zawsze tak było. W toku prac nad nową ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa wycofano się z poprawki dającej neosędziom bierne prawo wyborcze do KRS, co rekomendowała Komisja Wenecka.

Przeciwko tej rekomendacji Komisji Weneckiej silnie protestowały stowarzyszenia sędziowskie, zwłaszcza Iustitia i część organizacji społecznych zajmujących się praworządnością. Ustawę uchwalono w lipcu. Prezydent Duda jej nie podpisał i skierował ją do Trybunału Konstytucyjnego. Tak samo zrobił z uchwalonymi we wrześniu ustawami dotyczącymi Trybunału Konstytucyjnego.

Dlaczego to ważne

Polska jest prawnie zobowiązana uregulować status ponad 2500 tak zwanych neosędziów – sędziów powołanych albo awansowanych z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa wybranej w 2018 i 2022 roku wadliwie, w upolityczniony sposób. Trzeba też zdecydować o statusie wydanych przez nich wyroków.

Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł o tym w grudniu 2023 roku w wyroku Wałęsa przeciwko Polsce. Był to wyrok pilotażowy, czyli dotyczący kwestii systemowych.

Europejskie trybunały, ETPCz oraz Trybunał Sprawiedliwości UE, w szeregu wyroków dotyczących izb Sądu Najwyższego orzekły, że upolitycznienie neo-KRS jest powodem braku niezależności neosędziów.

Stosując kryteria przedstawione przez TSUE w listopadzie 2019 roku, w styczniu 2020 roku trzy połączone izby Sądu Najwyższego w uchwale mającej moc zasady prawnej orzekły, że sądy powszechne powinny sprawdzać niezawisłość sędziów, biorąc pod uwagę okoliczności ich powołania.

Problem jest wielowymiarowy

Od 2018 roku wadliwie wybrana KRS, do której 15 sędziów wybrał Sejm, a nie sędziowie, brała udział w powołaniu albo awansowaniu tysięcy sędziów.

Neo-KRS została wybrana wadliwie, na zmienionych w 2017 roku przez PiS zasadach, na czteroletnie kadencje w 2018 roku i 2022 roku. Po wyborach parlamentarnych prezydent Andrzej Duda dalej powoływał, w tym do Sądu Najwyższego, sędziów wskazanych przez wadliwie wybraną KRS. Minister Bodnar przestał ogłaszać konkursy na nabory sędziowskie.

Szacuje się, że neosędziów jest ponad 2500, a stanowisk sędziowskich w Polsce – 10 tysięcy. W sądach jest jednak wiele wakatów. Aż 495 etatów sędziowskich nie jest obsadzonych, wiele z nich w sądach wyższej instancji.

Neosędziowie stanowią ponad 1/4 sędziów wszystkich sędziów. Każdego dnia wydają wyroki. W myśl obowiązującej uchwały Sądu Najwyższego z 2020 roku, inni sędziowie mogą oceniać ich niezależność.

Do tego obecność neosędziów w systemie sądownictwa budzi wielkie społeczne emocje. Zwłaszcza wśród sędziów, którzy bronili praworządności i odpowiadali na apele „Iustitii”, żeby nie ubiegać się o awanse w procedurach przed wadliwą KRS. Chodziło o nielegitymizowanie zagrażających niezawisłości sędziowskiej zmian forsowanych przez rząd PiS.

Część osób zauważa, że neosędziowie sięgnęli po awanse i apanaże – które były wyjątkowo wysokie w Sądzie Najwyższym, szczególnie w dodanych przez PiS izbach SN. Rodzi to problemy prawne, moralne, ale też dotyczące codziennego funkcjonowania sądownictwa. W wielu sądach panują głębokie podziały oraz brak zaufania sędziów do neosędziów.

Z drugiej strony, co podnosili na przykład prawnicy Fundacji Batorego i Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, uregulowanie sytuacji neosędziów powinno przede wszystkim zmierzać do polepszenia funkcjonowania sądownictwa i ochrony praw obywateli, a nie być formą wynagradzania zasłużonych sędziów i rodzajem odwetu na neosędziach.

W państwie praworządnym każdy, w tym neosędziowie, mają prawa gwarantowane Konstytucją, Europejską Konwencją Praw Człowieka i Kartą Praw Podstawowych UE. Zgodnie z konstytucją sędziego nie można złożyć z urzędu ustawą, ale wyłącznie decyzją organu sądowego.

Jeśli wprowadzane w sądownictwie zmiany mają być trwałe i posiadać legitymację, muszą być zgodne z prawem. Neosędziom trzeba zapewnić możliwość odwołania od zindywidualizowanej decyzji ich dotyczącej. Bez tego (hipotetycznie) neosędziowie mogą w przyszłości wygrywać z Polską przed ETPCz, co podważyłoby reformę sądownictwa przeprowadzaną przez obecny rząd.

Przeciwko koncepcji Iustitii są niewielkie stowarzyszenia neosędziów: Ogólnopolskie Zrzeszenie Sędziów „Sędziowie RP„ oraz Stowarzyszenia Absolwentów i Aplikantów Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury „Votum”, czy „Prawnicy dla Polski".

Nazwano je Frontem Obrony NeoSędziów (FON). Niektórzy zwolennicy koncepcji Iustitii atakowali też prawników Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, zaliczając ich do FON-u, do czego w głośnym wywiadzie Grzegorza Sroczyńskiego odniósł się dr Marcin Szwed.

Jak dalece w Polsce będzie się szanować opinie Komisji Weneckiej

Komisja Wenecka została powołana w 1990 roku, żeby pomóc w demokratyzacji i budowie praworządności w Europie Środkowej i Wschodniej.

W czasie kryzysu praworządności za rządów PiS w latach 2015-2023 stowarzyszenia sędziowskie oraz inne organizacje społeczne zaangażowane w obronę praworządności regularnie powoływały się na jej opinie.

Po wyborach parlamentarnych w 2023 roku nowy Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar zapewniał, że uzdrowienie sądownictwa oraz jego reforma mająca na celu wzmocnienie odporności praworządności będą się opierały na wykonaniu wyroków ETPCz i TSUE, a przyjmowane mechanizmy będą konsultowane z eksperckimi gremiami, w tym z Komisją Wenecką.

Ministerstwo poprosiło Komisję Wenecką o opinie o:

• ustawie o KRS,
• zmianach w ustawie o prokuraturze, mające na celu rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego,
• standardach prawa międzynarodowego mających zastosowanie do uregulowania statusu sędziów powołanych w wadliwej procedurze,
• czy ustawach dotyczących Trybunału Konstytucyjnego.

Jest to elementem obiecanego przez obecny rząd „powrotu do Europy prawa”, po rządach PiS podważających i odrzucających ponadnarodowe oceny, w tym niepodobające się rządzącym wyroki ETPCz i TSUE.

Opinie Komisji Weneckiej nie są wiążące dla państw, ale są brane pod uwagę przez europejskie trybunały, ETPCz i TSUE. A także przez instytucje Unii Europejskiej oceniające przestrzeganie unijnych wartości, w tym praworządności, przez państwa UE.

Nie wiadomo, czy opinia Komisji Weneckiej zdeterminuje wybór modelu uregulowania sytuacji sędziów powołanych w wadliwej procedurze.

Nad zagadnieniem uregulowania statusu neosędziów pracuje Ministerstwo Sprawiedliwości oraz powołana przy nim komisja kodyfikacyjna kierowana przez prof. Krystiana Markiewicza, sędziego i prezesa stowarzyszenia sędziów Iustitia.

Ministerstwo zaprasza też do debaty przedstawicieli organizacji prawniczych i organizacji społecznych w ramach Międzyresortowego Zespołu ds. Przywracania Praworządności i Porządku Konstytucyjnego.

Prawnicy od wielu miesięcy próbują wypracować optymalny mechanizm. Jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku swoją propozycję przedstawiła Iustitia. Uwagi do tej propozycji zgłosili różni eksperci, w tym Helsińska Fundacja Praw Człowieka. Ta debata toczy się między innymi na łamach OKO.press i Archiwum Osiatyńskiego.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka przyjęła opinię Komisji Weneckiej z zadowoleniem.

„Opinia Komisji Weneckiej wiele wyjaśnia, jeśli chodzi o granice projektowanych rozwiązań problemu statusu tzw. nowych sędziów oraz statusu orzeczeń wydanych z ich udziałem, jeśli chcemy, żeby rozwiązania te pozostawały w zgodzie z obowiązującymi Polskę międzynarodowymi standardami. Cieszymy się naturalnie, że kierunek, jaki wskazała Komisja, jest zbieżny z analizami i postulatami, które od dawna przedstawia Fundacja Helsińska. To przede wszystkim odrzucenie koncepcji automatycznego usuwania lub degradowania z mocy ustawy sędziów powołanych po marcu 2018 roku oraz zalecenie indywidualnego badania wszystkich tych powołań, z zagwarantowaniem prawa do sądu” – uważa Maciej Nowicki, prezes Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Wypowiedzieli się też zwolennicy koncepcji „Iustitii”.

Prof. Wojciech Sadurski ocenił, że Komisja Wenecka popełniła błąd, choć zastrzegł, że nie podważa legitymacji tej instytucji. Napisał na portalu X, że „Komisja Wenecka przyjęła argument pięknoduchów, którzy domagają się oceny indywidualnej neosędziów, obrażając w ten sposób tych uczciwych sędziów, którzy nie połasili się na łatwy awans.”

Adwokat Michał Wawrykiewicz z inicjatywy Wolne Sądy, obecnie europoseł, widzi synergię opinii Komisji Weneckiej i rozwiązań proponowanych przez stowarzyszenie sędziów.

Podkreślił, że z opinii Komisji Weneckiej wynika, że powołania neosędziów są wadliwe, i że regulując ich status można ich pogrupować i do grup zastosować różne mechanizmy, rozwiązanie musi być systemowe i dotyczyć wszystkich powołanych w wadliwej procedurze.

Jego zdaniem legalnie powołana KRS może na podstawie ustawy wydać uchwały odnośnie trzech grup neosędziów. Można ich cofnąć na poprzednie miejsca. Od takich uchwał neosędziowie – każdy osobno – mogą odwołać się do Sądu Najwyższego, oczywiście do legalnych składów.

Zapewnia to zarówno systemowe rozwiązanie nielegalnych powołań neosędziów, jak i indywidualną ocenę sądu prawidłowości wydania uchwały w odniesieniu do każdego skarżącego neo-sędziego. A potem nowe konkursy, w których wystartują wszyscy chętni.

Wawrykiewicz uważa, że z opinii Komisji Weneckiej nie wynika, że trzeba indywidualnie weryfikować każdego powołanego w wadliwej procedurze.

W momencie publikacji tekstu nie było jeszcze znane stanowisko „Iustitii”.