Bodnar prosi Komisję Wenecką o ocenę rozwiązań problemu neo-sędziów

Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar 10 lipca zawnioskował do Komisji Weneckiej Rady Europy o opinię w sprawie europejskich standardów regulujących status sędziów.

Poprosi o opinię na temat dwóch modeli rozwiązań problemu 2500 neo-sędziów w Polsce przedstawionych przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” oraz Helsińską Fundację Praw Człowieka.

• model proponowany przez „Iustitię” zakłada, że z powodu wadliwości konkursów przed neo-Krajową Radą Sądownictwa trzeba stwierdzić wadliwość wszystkich nominacji dokonanej z jej udziałem. Neo-sędziowie zostaną cofnięci na poprzednio zajmowane stanowiska. Będą mogli przejść swojego rodzaju weryfikację, stając w konkursach przed uzdrowioną KRS;
• model postulowany przez Helsińską Fundację Praw Człowieka zakłada procedurę zindywidualizowanej oceny neo-sędziów, odnoszącą się zarówno do przebiegu postępowania nominacyjnego, jak i późniejszego dochowywania obowiązków sędziowskich.

W Ministerstwie Sprawiedliwości powołano Komisję kodyfikacyjną ustroju sądów powszechnych i prokuratury, której przewodzi prof. Krystian Markiewicz, sędzia i przewodniczący „Iustitii”. 18 lipca prof. Markiewicz zapewniał, że projekt ustawy dotyczącej neo-sędziów i dwóch neo-izb w Sądzie Najwyższym zostanie przedstawiony na przełomie września i października.

Minister Bodnar wielokrotnie podkreślał, że będzie korzystał z opinii Komisji Weneckiej, a standardy prawa europejskiego będą przyświecać reformie wymiaru sprawiedliwości.

W piśmie do Komisji Weneckiej zaznacza, że jej opinia pozwoliłaby wyjaśnić, jakie wartości i zasady powinny być priorytetem przy regulowaniu statusu nieprawidłowo powołanych sędziów i jakie są granice tego procesu. Chodzi o zmniejszenie ryzyka, że przyjęte rozwiązanie będzie sprzeczne z Europejską Konwencją Praw Człowieka i prawem Unii Europejskiej.

Komisja Wenecka oceniła już jeden element planowanej reformy sądownictwa, ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa (KRS). Senat uchwalił poprawkę, wprowadzając jej rekomendację o niepozbawianiu neo-sędziów biernego prawa wyborczego do KRS. Wywołało to sprzeciw środowisk sędziowskich i prokuratorskich. 11 lipca z rekomendacji Ministra Sprawiedliwości poprawkę usunięto, a 12 lipca Sejm uchwalił ustawę, która czeka teraz na podpis prezydenta.

Czy opinia Komisji Weneckiej o ustawie o KRS oznacza, że Komisja zaaprobowała neo-sędziów? Niekoniecznie. W czasie sporządzania tej opinii w Polsce status neo-sędziów nie był uregulowany. Żaden polski sąd czy europejski trybunał nie orzekł, że neo-sędziowie nie zostali powołani na stanowiska sędziowskie – tylko że nie są niezależni.

Z tego powodu w debacie o reformie wymiaru sprawiedliwości postulowano, żeby przedstawić od razu pakiet ustaw dotyczących KRS, neo-sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych.

Zdecydowano jednak zacząć od samej ustawy o KRS. Istotne były pewnie względy polityczne: Komisja Europejska odblokowała środki na Krajowy Plan Odbudowy na podstawie obietnicy stopniowego wprowadzania w życie Planu Działania na rzecz odbudowy i wzmacniania praworządności. Poza tym część sędziów wywiera presję na Ministra Sprawiedliwości, krytykując, ich zdaniem, zbyt wolne tempo zmian.

Czym jest Komisja Wenecka

Komisja Wenecka, właściwie Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo, to ekspercki organ doradczy Rady Europy.

Składa się z ekspertów w dziedzinie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego, sędziów sądów najwyższych i trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, członków parlamentów narodowych oraz urzędników służby cywilnej. W jej skład wchodzi 59 państw:

• wszystkie państwa członkowskie Rady Europy
• oraz Algieria, Brazylia, Chile, Izrael, Kazachstan, Republika Korei, Kirgistan, Maroko, Meksyk, Peru, Tunezja i Stany Zjednoczone.

Głównym zadaniem Komisji Weneckiej jest opiniowanie projektowanych oraz już obowiązujących aktów prawnych.

Jej opinie nie wiążą państwa, które o nie wystąpi, a za ich nieprzestrzeganie nie ma sankcji – przynajmniej nie wprost.

Minister Sprawiedliwości wskazuje na unikalność problemu neo-sędziów

W piśmie adresowanym do Simony Granat-Menghini pełniącej funkcję Sekretarza Komisji Weneckiej, minister Bodnar wskazuje, że do rozwiązania specyficznego problemu neo-sędziów nie wystarcza znany z procesów demokratyzacji proces weryfikacji (vetting), który stosuje się zwykle do oceny przydatności do zawodu osób, których prawidłowość powołania nie budzi wątpliwości.

Minister Sprawiedliwości ocenia, że ze względu na liczbę neo-sędziów (ponad 2500), próba ich indywidualnej oceny doprowadziłaby do długotrwałego paraliżu postępowań sądowych, co mogłoby obniżyć zaufanie do sądownictwa. Mogłoby to również uniemożliwić rozróżnienie okoliczności wpływających na ocenę niezależności i bezstronności sędziego od tych, które stanowią przewinienia dyscyplinarne.

Minister zauważa też wyzwania dotyczące organu, który miałby dokonywać tej oceny – musiałby mieć uprawnienia śledcze, aby ustalić czynniki, które wpłynęły na uchwały niewłaściwie powołanej Krajowej Rady Sądownictwa.

Uprawdopodabnia to, zdaniem ministra, że proces zindywidualizowanej oceny jeszcze by się przedłużył. Wskazuje też na ryzyko, że taka procedura niosłaby znaczne ryzyko wywołania poczucia odwetu.

Minister wyjaśnia Komisji Weneckiej, że grupa neo-sędziów jest zróżnicowana i obejmuje:

• asesorów, którzy ukończyli szkolenie sędziowskie w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (nie mieli innej drogi do zawodu);
• nowych sędziów (byłych adwokatów, radców prawnych, prokuratorów);
• sędziów awansowanych do wyższych sądów w konkursach bojkotowanych przez większość sędziów;
• sędziów w Sądzie Najwyższym;
• oraz sędziów w sądach administracyjnych i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Dalej wskazuje, że organy Unii Europejskiej, Europejski Trybunał Praw Człowieka, ani Komitet Ministrów Rady Europy nie określiły, jak dokładnie miałyby wyglądać pożądane zmiany w zakresie neo-sędziów. Wyjaśnił też, że w trakcie debaty eksperckiej w Polsce zaproponowano dwa konkurencyjne modele rozwiązania tego problemu. Wyjaśnia te modele i wskazuje na wątpliwości.

Pytania do Komisji Weneckiej

Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Komisji Weneckiej o opinię odpowiadającą na pytania, czy:

• Uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczące powołania sędziów mogą zostać unieważnione ex tunc, co oznaczałoby, że powołany nigdy nie został legalnie mianowany?
• Zgodne z zasadą praworządności byłoby wymaganie od sędziów i innych profesjonalistów prawnych powrotu na swoje poprzednie stanowiska po unieważnieniu takich uchwał?
• Takie osoby mają prawo do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej?
• Umożliwienie tym osobom udziału w nowych procesach wyboru sędziów, poddanych kontroli sądowej, wystarcza do zapewnienia ich prawa do sprawiedliwego procesu?
• System delegowania sędziów do sądów, w których pełnili funkcje przed wejściem w życie ustawy, do czasu zakończenia ich zaległych spraw, przez okres dwóch lat, jest zgodny z zasadami praworządności i bezpieczeństwa prawnego w celu utrzymania efektywności sądownictwa podczas okresu ponownej oceny?
• Ostatecznie, czy zgodne z zasadami bezpieczeństwa prawnego i praworządności jest umożliwienie stronom, które kwestionowały bezstronność lub niezależność sędziego, na podstawie jego powołania przez obecną Radę, zaskarżenia orzeczeń wydanych przez tych sędziów?

Problem neo-sędziów

Po wyborach parlamentarnych w październiku 2023 roku rozgorzała dyskusja o mechanizmach przywracania i wzmacniania praworządności w Polsce.

Jednym z jej kluczowych elementów jest kwestia odpowiedzi na problem neo-sędziów, czyli ponad 2500 sędziów powołanych lub awansowanych w procedurze z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) ukonstytuowanej na zmienionych przez PiS w 2017 roku zasadach. 15 sędziów do KRS wybierają nie, jak wcześniej, sami sędziowie, ale Sejm, czyli politycy.

Tak powołana KRS, potocznie znana jako neo-KRS, funkcjonowała w czteroletniej kadencji w latach 2018-2022 i obecnie od 2022 roku. Prezydent Andrzej Duda powoływał sędziów rekomendowanych przez neo-KRS także po wyborach parlamentarnych. Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar nie ogłasza konkursów na wolne miejsca sędziowskie.

Sąd Najwyższy, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka w kilku wyrokach orzekły, że neo-sędziowie izb Sądu Najwyższego nie spełniają standardów niezależności ze względu na udział upolitycznionej KRS w procedurze ich powoływania lub awansowania.

Europejskie trybunały nie wydały wyroków o neo-sędziach sądów powszechnych niższych instancji. Jednak w 2020 roku trzy połączone izby Sądu Najwyższego w uchwale mającej moc zasady prawnej orzekły, że sądy w Polsce powinny badać, czy składy sędziowskie z udziałem neo-sędziów są niezależne. W 2022 roku Izba Karna w Sądzie Najwyższym doprecyzowała, jak przeprowadzać taką ocenę.

Za rządów PiS i Solidarnej Polski na mocy ustawy kagańcowej, która weszła w życie w lutym 2020 roku, sędziowie mogli odpowiadać dyscyplinarnie m.in.

• za dokonanie tak zwanego testu niezależności i odmowę orzekania w składach z neo-sędziami (postępowania mieli np. sędzia Krzysztof Chmielewski z Sądu Okręgowego w Warszawie czy sędzia Maciej Ferek z Sądu Okręgowego w Krakowie. W kwietniu 2024 roku nowa Izba Odpowiedzialności Zawodowej w Sądzie Najwyższym uniewinniła sędziego Chmielewskiego i umorzyła postępowanie wobec sędziego Ferka. Neo-KRS złożyła zawiadomienie do prokuratury za rzekome przekroczenie uprawnień przez sędziego Sądu Najwyższego prof. Włodzimierza Wróbla)
• za podważanie prawidłowości powołania sędziowskiej części neo-KRS (za co zawieszony został sędzia Paweł Juszczyszyn).

W czerwcu 2022 roku głosami Zjednoczonej Prawicy uchwalono zaproponowaną przez prezydenta Andrzej Dudę nowelizację ustawy o Sądzie Najwyższym. Rządzący mieli nadzieje, że usatysfakcjonuje ona Komisję Europejską i odblokuje unijne miliardy na Krajowy Plan Odbudowy. Tak się nie stało.

Nowelizacja, która weszła w życie w lipcu 2022, wprowadziła test niezależności i bezstronności sędziów z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowania po powołaniu. Test przeprowadza Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Sądu Najwyższego – w składzie mogą być neo-sędziowie.

Na przykład w marcu 2023 roku Sąd Najwyższy orzekł, że neo-sędzia SN Małgorzata Bednarek nie daje gwarancji bezstronności i niezawisłości. W 2024 roku Sąd Najwyższy orzekł, że symbole „dobrej zmiany” Zjednoczonej Prawicy w sądach, sędziowie Piotr Schab, Przemysław Radzik, Michał Lasota.

W marcu Sąd Okręgowy w Warszawie orzekł, że sędzia tego sądu Beata Adamczyk-Łabuda nie przeszła testu niezależności i wyłączył ją z rozpoznania spraw. Sąd Okręgowy powołał się na uchwały Sądu Najwyższego i standard Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie z Islandii.

Dwa modele

Jeszcze przed powołaniem nowego rządu w grudniu 2023 roku w debacie eksperckiej wyłoniły się dwa modele rozwiązania kwestii neo-sędziów.

Pierwszy model, przedstawiony przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”

opiera się na założeniu, że należy stwierdzić nieważność uchwał neo-KRS o powołaniu lub awansowaniu sędziów. Dlatego decyzje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołaniu osób wskazanych w tych wnioskach na stanowiska sędziowskie nie wywołują skutku. Trzeba ponowić postępowania dotyczące powołań sędziowskich, które zostały zakończone uchwałami neo-KRS. Neo-sędziowie zostaną cofnięci na poprzednio zajmowane stanowiska. Będą mogli przejść swego rodzaju weryfikację, startując w nowych konkursach przed nową KRS.

Drugi model, postulowany przez Helsińską Fundację Praw Człowieka

zakłada procedurę zindywidualizowanej oceny neo-sędziów, odnoszącą się zarówno do przebiegu postępowania nominacyjnego, jak i późniejszego dochowywania obowiązków sędziowskich. Procedura ta mogłaby skutkować potwierdzeniem sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa lub złożeniem wniosku do sądu o usunięcie sędziego z urzędu, lub przeniesienie go na poprzednio zajmowane stanowisko.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka krytykuje model przedstawiony przez „Iustitię”, ponieważ żadna władza (sąd polski, europejski trybunał) nie stwierdziła, że wszystkie osoby powołane w procedurze z udziałem neo-KRS nie mają statusu sędziego.

Dlatego uchwalenie ustawy, która automatycznie usunęłaby lub przeniosła wszystkich takich sędziów na niższe stanowiska, mogłoby naruszać art. 180 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że usunięcie sędziego z urzędu lub przeniesienie go wbrew jego woli wymaga decyzji sądu.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwraca też uwagę na brak możliwości odwołania przez neo-sędziów do sądu. Narusza to standardy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 6 ust. 1 oraz art. 8) i niesie ryzyko, że neo-sędziowie mogliby wygrywać w przyszłości sprawy przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

Podnosiła też, że usunięcie dwóch tysięcy sędziów z systemu prawnego niesie ryzyko jego destabilizacji.

Stowarzyszenie „Iustitia” i indywidualni sędziowie podkreślali konieczność odbudowy zaufania nie tylko obywateli do sądów, ale też sędziów do swoich koleżanek i kolegów. Wskazywano również na kwestie słuszności i sprawiedliwości: Stowarzyszenie „Iustitia” nawoływało sędziów w Polsce do nieubiegania się o awanse, żeby nie stawać przed neo-KRS i nie legitymizować budowanego przez PiS systemu upolitycznionych sądów. Powoływano się też na kwestie znajomości i poszanowania prawa europejskiego.

Neo-KRS działała od 2018 roku, a Trybunał Sprawiedliwości UE po raz pierwszy odniósł się do niej w wyroku w sprawie AK z 19 listopada 2019 roku. W lipcu 2021 roku TSUE przesądził, że procedura przed upolitycznioną neo-KRS jest powodem braku niezawisłości sędziów Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Co najmniej od tego momentu stawanie w konkursie przed neo-KRS rzuca cień na stosunek sędziego lub kandydata na sędziego do prawa unijnego. A od wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Izby Dyscyplinarnej z 22 lipca 2021 roku – do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Wyzwanie dla Ministerstwa Sprawiedliwości

W lutym w Brukseli minister sprawiedliwości Adam Bodnar przedstawił Plan Działania obejmujący kilkanaście planowanych ustaw, w tym o Krajowej Radzie Sądownictwa, Sądzie Najwyższym i sądach powszechnych. Dzięki temu Komisja Europejska zaakceptowała polski Krajowy Plan Odbudowy. Było to dużym sukcesem początku rządów Donalda Tuska i spełnieniem jednej z wyborczych obietnic rządzącej koalicji.

Kamienie milowe nie dotyczyły wprost kwestii statusu neo-sędziów. Ale jednym z wymogów jest możliwość odwołania w sprawach dyscyplinarnych sędziów do niezależnego sądu w rozumieniu prawa unijnego (czyli np. w składzie bez neo-sędziów w Sądzie Najwyższym).

Trwały prace nad rządowymi projektami. Obie koncepcje dotyczące neo-sędziów zyskały wpływowych zwolenników i przeciwników.

Wiosną debata, zdawało się, osiągnęła punkt wrzenia. Oficjalnie i nieoficjalnie padały oskarżenia i licytacje na bohaterstwo w czasie kryzysu praworządności. Choć „Iustitia” i „Helsinki” oraz ich członkowie na różne sposoby angażowały się w obronę państwa prawa i ze sobą współpracowały, nie tylko w Komitecie Obrony Sprawiedliwości.

Możliwość debatowania i, nawet gorącej, wymiany zdań, są zdrową oznaką demokracji. Można mieć nadzieję, że konstruktywna dyskusja pomoże wykuć możliwie najlepsze rozwiązanie bezprecedensowego problemu.

Kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości rozważało oba modele. Dyskutowano o nich między innymi na posiedzeniach Międzyresortowego Zespołu ds. Przywracania Praworządności i Porządku Konstytucyjnego, w których brali udział przedstawiciele stowarzyszeń sędziowskich i organizacji społecznych.

W kwietniu powołano komisję kodyfikacyjną ustroju sądów powszechnych i prokuratury, którą kieruje prezes „Iustitii” prof. Krystian Markiewicz. Komisja ma wypracować kompleksowy model przywracania praworządności i reformy sądownictwa.

Punktem spornym okazały się poprawki Senatu do ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, które wprowadzały w życie rekomendacje Komisji Weneckiej. Ustawa uzdrawiała sposób wyboru sędziów do KRS, których znowu mieli wybierać sędziowie, a nie politycy. Jednak Komisja Wenecka oceniła, że nie można co do zasady zakazać neo-sędziom kandydowania do Krajowej Rady Sądownictwa. Senat uchwalił poprawkę, przeciwko której protestowało siedem organizacji sędziów i prokuratorów. Kilka organizacji prawniczych, w tym Helsińska Fundacja Praw Człowieka, wystosowało oświadczenie popierające ruch Senatu.

Senacka poprawka, oprócz wprowadzania w życie zaleceń Komisji Weneckiej, miała mieć znaczenie strategiczne. W rozmowach ministra sprawiedliwości z prezydentem Dudą miały paść sugestie, że prezydent Duda nie zawetuje ustawy, która dopuszcza neo-sędziów do kandydowania do KRS. Jednak te nadzieje miały okazać się płonne.

Ustawa wróciła do Sejmu na dwa miesiące. 11 lipca na posiedzeniu sejmowej komisji sprawiedliwości, zgodnie z rekomendacją Ministra Sprawiedliwości, usunięto senacką poprawkę gwarantującą neo-sędziom bierne prawo wyborcze do KRS. 12 lipca Sejm uchwalił ustawę o KRS. Ustawa czeka na podpis prezydenta Dudy, który na w czerwcu sugerował, że ją zawetuje.

Komisja Wenecka jako arbiter

Polska jest laboratorium odbudowy i wzmacniania praworządności. Problem uregulowania sytuacji neo-sędziów jest unikatowy.

Dzięki pracy społeczeństwa obywatelskiego jeszcze w czasie kryzysu praworządności za rządów Zjednoczonej Prawicy rząd nie musiał zaczynać prac od zera.

W czasie eksperckiej debaty ścierają się opinie na temat dwóch propozycji rozwiązań. Oba modele opierają się na ważnych przesłankach i argumentach prawnych i pozaprawnych – dotyczących na przykład słuszności i poczucia sprawiedliwości, a także efektywności systemu wymiaru sprawiedliwości.

Decyzja, żeby zapytać Komisję Wenecką o opinię dotyczącą dyskutowanych rozwiązań, pokazuje szacunek do europejskich standardów prawnych, ale też ma wymiar pragmatyczny.

• Po pierwsze, Komisja Wenecka, niczym arbiter, ma pomóc rozstrzygnąć krajowy spór dotyczący dwóch koncepcji.
• Po drugie, działania zgodnie z opinią Komisji Weneckiej ma zabezpieczyć rząd przed wizerunkowymi i politycznymi reperkusjami. Chodzi o ewentualne skargi wnoszone przez neo-sędziów do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Jak dobitnie pokazała historia uchwalania ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, opinia Komisji Weneckiej nie musi determinować wyników procesu legislacyjnego. Istnieje ryzyko, że zamiast studzić nastroje, zaogni spór między zwolennikami różnych modeli rozwiązania problemu neo-sędziów. A zwolennik rozwiązania „Iustiii” jest też szefem Komisji kodyfikacyjnej, która ma pomóc wypracować rządowy projekt.

Na zdjęciu u góry – wizyta delegacji Komisji Weneckiej wiosną 2016 roku. PiS wymyślił wtedy, że Komisja zalegalizuje mu zmiany w sądownictwie. Stało się odwrotnie: Komisja przedstawiła miażdżące opinie dla ustaw przyjmowanych przez ówczesne władze.