„Fasadowe konsultacje”. Sejm wysłuchał organizacji ws. prawa do azylu. Ale zdania nie zmieni

O zawieszeniu prawa do azylu usłyszeliśmy w październiku 2024 roku, znienacka, gdy Donald Tusk na konwencji partyjnej zapowiedział publikację strategii migracyjnej (dodajmy, że publikację przedwczesną – z pominięciem konsultacji społecznych). Nagła deklaracja premiera oburzyła organizacje humanitarne i wywołała wiele dyskusji. Rząd obstawał przy swoim:

Strategię – bez konsultacji – rząd przyjął w październiku, a projekt ustawy o zawieszeniu prawa do azylu wpłynął do Sejmu w grudniu 2024 roku. W styczniu przeszedł pierwsze czytanie i trafił do komisji. Ta na wniosek posłów Polski 2050 (zabiegały o to mocno organizacje humanitarne i pomocowe) zdecydowała o zorganizowaniu wysłuchania publicznego. Odbyło się ono dzisiaj, 4 lutego 2025 – relacja niżej w tekście.

Już jutro jednak komisja administracji i spraw wewnętrznych pochyli się znowu nad projektem, zapewne też zagłosuje i wydaje się mało prawdopodobne, by wzięła pod uwagę głosy społeczne i eksperckie.

Nie zapowiedział żadnych zmian w ustawie: „Czy jest w wystarczającym stopniu z jednej strony ustawiona na ochronę granicy, a z drugiej strony, na ile zawiera te elementy wszystkie humanitarne? Tak jak powiedziałem, moim zdaniem szukaliśmy tego kompromisu w sposób jak najbardziej efektywny. Czy optymalny? Tak jak jeszcze raz powtórzę, nie wiem. (...) Moim zdaniem tak zaprojektowany akt prawny z ryzykami, które mamy na granicy, które możemy mieć na granicy, jest dla Polski wskazany, a tak naprawdę konieczny. Ponieważ zawiera wszystkie bezpieczniki, które w takiej ustawie powinny być”.

Krytyczne głosy prawników

W sprawie ustawy o zawieszeniu prawa do azylu do Sejmu wpłynęło kilka opinii. Opinie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i UNHCR opisywaliśmy tutaj:

Ale w Sejmie znalazły się też opinie Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Izby Radców Prawnych. Obie organizacje wskazują, że projekt „stoi w rażącej sprzeczności” z prawem międzynarodowym, krajowym, unijnym. NRA wskazuje, że po wejściu w życie Paktu o Migracji i Azylu projekt będzie z nim sprzeczny: „Proponowane rozwiązanie związane z pojęciem instrumentalizacji stoi w sprzeczności z prawem unijnym tj. z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2024/1359 z 14 maja 2024 r., które będzie częścią polskiego porządku prawnego po wejściu w życie Paktu o Migracji i Azylu”.

Co więcej, wprowadzany przez nowelizację (bo projekt ustawy jest w rzeczywistości zmianą ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) art. 33 a, zawieszający czasowo i terytorialnie prawo do składania wniosku o ochronę międzynarodową narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wprowadzając zaś art. 33 b narusza zasadę non-refoulment zapisaną w Konwencji Genewskiej.

„Rządowy Projekt stanowi propozycję naruszającą normy prawne wiążące Rzeczpospolitą Polską, a także podstawowe prawa człowiek, takie jak zakaz tortur, prawo do życia rodzinnego, czy prawo do ochrony zdrowia” – podsumowuje NRA.

Krajowa Izba Radców Prawnych wskazuje z kolei, że projekt nie nadaje się nawet do poprawek. „Przedłożony projekt nie zasługuje na wprowadzenie do porządku prawnego w obecnej formie. Jednocześnie jego wadliwość jest tak daleko idąca, że brak jest możliwości wprowadzenia poprawek umożliwiających jego uzgodnienie z normami prawa międzynarodowego i krajowego przy zachowaniu jego integralności i intencji projektodawcy”.

Nie, instrumentalizacja migracji to nie powód

Wysłuchanie trwało nieco ponad dwie godziny, wypowiedziało się nieco ponad 20 podmiotów – organizacji społecznych, pomocowych, eksperckich oraz Rzecznik Praw Dziecka. Dodatkowo swoje opinie wypowiedziały też osoby niereprezentujące żadnych organizacji. Cytujemy część wypowiedzi, które padły podczas wysłuchania.

Allen Kevin James, Biuro Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców (UNHCR): "UNHCR rozumie złożoność kontekstu operacyjnego, z którym Polska się mierzy, w szczególności na granicy z Białorusią. Wierzymy jednak, że możliwe jest kompleksowe zajęcie się kwestiami bezpieczeństwa narodowego, zarządzanie migracją i azylem w zniuansowany sposób.

Tymczasem niniejszy projekt przewiduje czasowe i geograficzne ograniczenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową. Zasada non refoulement, określona w art. 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej, ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach związanych z przemieszczaniem się ludzi, także w kontekście tzw. instrumentalizacji. Zasada ta stanowi, że uchodźcy nie mogą być zawróceni do kraju pochodzenia, ani żadnego innego miejsca, w którym byliby narażeni na prześladowania.

Aby zapewnić ochronę przed zawróceniem, wszystkie państwa strony są zobowiązane do zapewnienia osobom ubiegającym się o ochronę dostępu do procedur umożliwiających rozpatrzenie ich wniosków. Na mocy międzynarodowego prawa uchodźczego wyjątki od zakazu zawracania są dozwolone tylko w okolicznościach przewidzianych w art. 33 ust. 2 Konwencji, to jest, gdy istnieją uzasadnione powody, aby uznać, że indywidualni uchodźcy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju lub jego społeczności. Zastosowanie tego przepisu wymaga indywidualnej oceny z odpowiednimi zabezpieczeniami proceduralnymi i nie stanowi uzasadnienia dla odmowy dostępu do terytorium i procedur o udzielenie ochrony międzynarodowej. (...)

Prawo UE nie zezwala na zawieszenie dostępu do procedur azylowych w sytuacjach kryzysowych czy instrumentalizacji. Wbrew twierdzeniom niektórych osób publicznych w komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym nie ma niczego, co by podważało te wcześniej wymienione prawa i zasady. Projekt przewiduje, że osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej należące do niektórych grup wrażliwych mogłyby zostać przyjęte na terytorium Polski i ubiegać się o ochronę międzynarodową.

Chociaż UNHCR docenia intencje projektodawców, proponowane wyjątki nie są zgodne ani z klauzulami włączającymi zawartymi w artykule I Konwencji, ani z zasadną reformą. Innymi słowy, wiele osób potrzebujących ochrony międzynarodowej będzie nadal wykluczonych. To, czy mają one uzasadnioną obawę przed prześladowaniem, nie jest widoczne na pierwszy rzut oka i wymaga dokładnej oceny prawnej".

5 tys. wniosków

Aleksander Stachurski, Amnesty International Polska: „W uzasadnieniu projektu ustawy odmieniane jest przez wszystkie przypadki słowo »bezpieczeństwo«. Zapewnienie bezpieczeństwa jest również deklarowane jako główny cel opublikowanej niedawno strategii migracyjnej. (...) Mówienie o bezpieczeństwie jest również niezrozumiałe, dlatego że statystyki Urzędu ds. Cudzoziemców (1:32) mówią o około 17 tysiącach wniosków o azyl złożonych w zeszłym roku, z czego około 12 tysięcy to są wnioski pochodzące od obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, którzy, przypominam, nie będą objęci wyłączeniem przyjmowania wniosków. Czyli mówimy w tym momencie o 5 tysiącach wniosków o ochronę międzynarodową złożonych w zeszłym roku. Czy te 5 tysięcy osób naprawdę to są osoby, które zamierzacie Państwo poświęcić w imię (2:01) bezpieczeństwa opacznie rozumianego, w imię tak naprawdę ciężkiej do uzasadnienia decyzji w stosunku do osób, które najbardziej potrzebują naszej pomocy”.

Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Dajemy Dzieciom siłę: "Ja się oprę na przykładach. Najad z Syrii. Jest na przełomie 8-9 miesiąca ciąży. Przekroczyła zieloną granicę polsko-białoruską. Idzie lasem w stronę placówki straży granicznej. Wie, że Polska przyjęła przepisy zakazujące składania wniosku o azyl, ale nie dotyczy to kobiet w ciąży. Ma nadzieję, że jej się uda, ale coś się dzieje. Czuje skurcze. Godzinę później trzyma w rękach swojego synka. Co dalej? Już nie jest chroniona, bo nie jest w ciąży. Jej dziecko nie jest chronione, bo jest z nią. Nie jest dzieckiem bez opieki. Może próbować dostać się w głąb kraju, gdzie możliwe jest złożenie wniosku o azyl. Z dzieckiem na rękach. Może ryzykować pushback razem z dzieckiem.

Może też porzucić swojego wymarzonego malucha w lesie. Jeśli go znajdą, będzie bez opieki, więc będzie chroniony. Ta sama najad jest w drodze z mężem. Docierają do placówki straży granicznej, składają wnioski, ale tylko jej wniosek, który nie może być połączony jako wniosek rodzinny, będzie rozpatrywany. Mąż będzie wywieziony. Takie projektowane przepisy leżą na Państwa stołach".

Koalicja łamie obietnice

Tadeusz Kołodziej, Fundacja Ocalenie: "Tak się składa, że latem 2021 roku jako prawnik Fundacji Ocalenie byłem w Usnarzu. Przebywałem tam dłuższy czas, miałem możliwość rozmawiania z różnymi osobami. Od opozycyjnych polityków, przedstawicieli Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, przez wolontariuszy, którzy w różny sposób pomagali znajdującym się tam cudzoziemcom. To, co zapamiętałem ze wspólnych rozmów, to odczucie przebywania w miejscu, gdzie prawo nie obowiązuje, pozostało zastąpione władczymi decyzjami funkcjonariuszy państwowych. Było to porażające dla mnie jako prawnika, ale przede wszystkim dla mnie jako osoby urodzonej już w wolnej Polsce.

Mieliśmy do czynienia z jawnym przyzwoleniem ówczesnej władzy na łamanie podstawowych praw. Z przykrością muszę stwierdzić, że przekonanie, że wraz z nowymi władzami zmieni się to, okazało się nieuzasadnione. Nowa władza nie tylko nie cofnęła tego przyzwolenia, ale jak można zobaczyć na podstawie dyskutowanych dzisiaj zmian, proponuje jego usankcjonowanie".

Aleksandra Łoboda, Fundacja Widzialne: "Proponowane rozwiązania legislacyjne są niezgodne z deklaracjami składanymi przez rząd koalicji 15 października przy obejmowaniu władzy, a także całkowicie nieskuteczne. Przypomnę Państwu parę obietnic z umowy koalicyjnej. Punkt drugi. Przywrócimy porządek prawny zachwiany przez działania poprzedników. Przeprowadzimy reformę procesu legislacyjnego, (11:32) otwierając go na szerokie konsultacje społeczne. Punkt dziewiętnasty. Koalicja wprowadzi skuteczny mechanizm kontroli wykonywania czynności przez służby.

Punkt dwudziesty czwarty. Organizacje trzeciego sektora nie mogą być pomijane i marginalizowane, będą partnerem w procesie konsultacji przy tworzeniu prawa. Przegłosowując tę ustawę, złamią Państwo wymienione obietnice. (...)

Organizacje fasadowego wysłuchania publicznego dzień przed procedowaniem ustawy w Komisji trudno nazwać szerokimi konsultacjami społecznymi".

Dzisiaj cudzoziemcy, jutro my

Marcin Sośniak, Helsińska Fundacja Praw Człowieka: "Czy jesteśmy sobie w stanie wyobrazić, jako obywatele tego państwa, zapominając na chwilę o migracjach, zapominając o lękach uzasadnionych, bądź nie, wątpliwościach dotyczących migracji, że w jakiejkolwiek innej procedurze administracyjnej przedstawiciel państwa polskiego czy władz samorządowych dostanie od Wysokiej Izby takie uprawnienie i taką kompetencję, która pozwoli na podejmowanie władczych decyzji wobec obywateli wyłącznie w jego głowie? Która nie będzie zobowiązywać tegoż urzędnika czy przedstawiciela państwa polskiego do wydania jakiegokolwiek uzasadnienia swojego postępowania, a obywatelowi Rzeczpospolitej Polskiej, który będzie podmiotem władczego działania, nie da szansy na to, żeby ktokolwiek mógł jego sytuację zweryfikować, żeby ktokolwiek mógł rozpatrzeć jakiś środek zaskarżenia. Pozostanie to wyłącznie w głowie funkcjonariusza.

Czy my mamy zaufanie, czy nie mamy zaufania do funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym momencie nie ma znaczenia. Kierując się zasadą praworządności, traktując Polskę jako demokratyczne państwo prawa, nie powinniśmy, a przede wszystkim państwo, panie i panowie posłowie, przedstawiciele Wysokiej Komisji, Wysokiej Izby, nie powinni godzić się na rozwiązania, które tak arbitralny sposób pozwalają funkcjonariuszom i przedstawicielom państwa podejmować decyzje wobec kogokolwiek, kto znajduje się pod jurysdykcją tego państwa. Dzisiaj są to cudzoziemcy, dzisiaj jest to grupa stosunkowo niewielka, grupa, za którą ujmuje się stosunkowo niewiele osób. Większość z nich siedzi właśnie na tej sali w postaci przedstawicielek i przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Bogumił Kolmasiak, Akcja Demokracja: " Zawieszenie prawa do azylu jest niehumanitarne i sprzeczne z prawami człowieka. Chronią nas przed tym zarówno Konstytucja w art. 56, jak i Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Odebranie tej możliwości oznacza naruszenie podstawowych praw i wolności. Historia pokazuje, że przejmowanie narracji skrajnych ideologii prowadzi jedynie do ich umacniania.

Lata 30. XX wieku zaczynały się od drobnych ustępstw, a wszyscy doskonale wiemy, jak się skończyła. Jako demokraci musimy bronić naszych wartości, a nie je porzucać, szczególnie gdy dotrze one do ochrony praw człowieka".

Uriel Mazzoli z Lekarzy Bez Granic przypomniał dane z raportu, który organizacja opublikowała wczoraj. Raport pokazuje sytuację humanitarną na granicy polsko-białoruskiej w ciągu ostatnich dwóch lat. Omawialiśmy go w tekście:

Ci ludzie z Polski nie znikną

Agnieszka Kosowicz, Polskie Forum Migracyjne: „Kiedy rozmawiamy o statusie uchodźcy, często skupiamy się na tym, że jest to taki mechanizm międzynarodowy, który ma chronić ludzi. Ale chciałabym powiedzieć, że on również chroni państwa. Wpływa na to, w jaki sposób państwa mają kontrolę i wiedzę na temat osób, które przebywają do naszego kraju. Jedną stroną medalu przy przyznawaniu statusu uchodźcy jest ochrona osoby, o której mówimy, ale drugą stroną tego medalu jest to, że możemy od tej osoby, która do nas przyjeżdża, czegoś oczekiwać i sytuacja tej osoby jest nam znana. W tej chwili można powiedzieć, rejterujemy z tego prawa. Rezygnując z możliwości udzielania komuś, czy rozpatrywania nawet wniosku o status uchodźcy sprawiamy, że ta osoba staje się dla naszego państwa jako systemu niewidzialna. Ci ludzie z Polski nie znikną”.

Mateusz Luft, Klub Inteligencji Katolickiej: "Po pierwsze dziękuję, że w ogóle możemy tu rozmawiać na komisji, dlatego że wcześniej nie było to możliwe. To znaczy, strategia migracyjna została przyjęta przez Radę Ministrów bez konsultacji wcześniejszych.

Później odbyło się wysłuchanie publiczne dotyczące całej strategii, ale rekomendacje nie zostały w żaden sposób uwzględnione na przykład w tej ustawie. No i ta ustawa też nie była nigdzie wcześniej dyskutowana i po raz pierwszy dzięki Państwu tutaj, posłom i posłankom z komisji mamy okazję, jako strona społeczna, wyrazić swoje zdanie na temat tej ustawy. (...)

Dziękuję, że przedstawiciel Amnesty International już przywołał te statystyki. Otóż na granicy, w uzasadnieniu do tej ustawy czytamy, że na granicy polsko-białoruskiej w ciągu trzech i pół roku przyjęto sześć i pół tysiąca wniosków, to znaczy cztery tysiące wniosków, ale dotyczące sześciu i pół tysiąca osób. Jest to, jak to przeliczy się na rok, jest to trochę więcej niż skład metra warszawskiego".

A Terespol?

Filip Rakoczy, Krajowa Izba Radców Prawnych, współautor cytowanej powyżej opinii prawnej: „To, na co chciałbym zwrócić Państwu uwagę, to jest to, że pierwsze raporty dotyczące odmów przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową to są raporty prezentowane przez RPO, pochodząc z 2016 roku, 9 lat temu. 9 lat temu RPO po raz pierwszy sygnalizował, że Straż Graniczna na przejściu Terespol-Brześć odmawia przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową. Tych wniosków było około 430. Przyjęto 37, około 400 osobom odmówiono w ogóle przyjęcia tego wniosku. I pytanie, w jaki sposób Państwo będziecie dalej reagować na tego rodzaju proceder, czy przyjęcie tego projektu ustawy w formie już aktu prawnego nie spowoduje de facto legitymizacji tych działań, które mają miejsce od ponad 9 lat. Odnosząc się merytorycznie już do samej ustawy, zwracam uwagę przede wszystkim na to, że zjawisko instrumentalizacji zostało już uregulowane prawnie w ramach paktu migracyjnego”.

O odmowach przyjmowania wniosków na legalnych przejściach pisaliśmy w 2018 roku:

Chaos

Aleksandra Gulińska, Egala i We Are Monitoring zwróciła uwagę na niejasne nazewnictwo i definicje używane przez SG w swoich statystykach. "My prześledziliśmy to, co publikuje SG na temat prób przekroczenia granicy i przekroczeń. Muszę powiedzieć, że obie definicje zmieniały swoje znaczenie w ciągu tych trzech lat. Czasami osoby były dodawane do przypadków, a w próbach przekroczenia granicy najprawdopodobniej ujmowane są także osoby, które podeszły do płotu od strony wschodniej i zawróciły, nie podchodząc nawet do niego.

I oczywiście, gdybyśmy nawet ustalili, czy wspomniane 110 tysięcy prób przekroczenia granicy wbrew przepisom, czy faktyczne przekroczenia, to wciąż nie wiemy, o jakiej liczbie ludzi tutaj mowa. (...) I rodzi się pytanie, czy zatem ewentualne zawieszenie prawa do zgłoszenia wniosku o ochronę nie spowoduje jeszcze większego chaosu i zwiększenia szarej strefy na granicy akceptowanej i aktywnie stymulowanej przez rząd".

Katarzyna Słubik oraz Aleksandra Chrzanowska, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej: „Ten projekt sprzedawany jest jako taki nowy wizjonerski pomysł na zarządzanie migracją, ponieważ używa argumentu bezpieczeństwa do tego, żeby ograniczać podstawowe prawa cudzoziemców. Natomiast Polska robi już to od lat. Używa tego argumentu zarówno w przypadku relokacji, jak i w przypadku ograniczania dostępu uchodźców do polskiego terytorium na przejściach granicznych. I za każdym razem od Trybunałów Europejskich dostaje czerwoną kartkę i dostaje jasną odpowiedź, nie, to nie jest wystarczający argument do tego, żeby naruszać prawa podstawowe cudzoziemców.”

Wypowiadali się także przedstawiciele Ordo Iuris, fundacji Buda, weź i obróć się!, Stowarzyszenia Nomada, Save The Children, Polskiej Akcji Humanitarnej, stowarzyszenia No to ci pomogę.

Brak indywidualnej oceny

Na końcu głos zabrał Adam Chmura, zastępca Rzeczniczki Praw Dziecka: "Czy rozumiemy intencje projektodawcy? Zdecydowanie tak. Czy bezpieczeństwo może uzasadniać ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych? Może.

Czy prawo do ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej jest prawem konstytucyjnym? Tak jest. Wynika to z artykułu 56 Konstytucji. Więcej. To prawo konstytucyjne jest również prawem konwencyjnym, wynikającym z konwencji rzymskiej, konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców.

Do niego odwołuje się konwencja o prawach dziecka, do niego nawiązuje konwencja o zapobieganiu torturom, innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu, lub karaniu. Czy prawa konstytucyjne można ograniczać? Można. Czy następuje to w ramach propozycji przedstawionych w tym projekcie w sposób zgodny z artykułem 31 Konstytucji? Zastanówmy się.

Czy wyczerpana będzie ścieżka ustawowego ograniczenia? Będzie, jeżeli państwo, panie posłanki, panowie posłowie zaakceptujecie ten projekt. Czy będzie to konieczne i proporcjonalne? Możemy się nad tym zastanowić. Wydaje się, że jest dużo innych rozwiązań, które mogłyby polskie postępowanie i prawo migracyjne i azylowe zmienić, żeby uzyskać ten sam efekt.

Myślę sobie o przywołanych już procedurach granicznych, o połączeniu postępowania uchodźczego i postępowania powrotowego, o wprowadzeniu fikcji czasowego dostępu do terytorium, żeby dany cudzoziemiec znalazł się w strefie tranzytowej, ale finalnie dopuszczony nie był. Ale przede wszystkim o gwarancjach proceduralnych, które musiałyby takim rozwiązaniem towarzyszyć, o rezygnacji z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Natomiast to, co zaproponowane jest w projekcie ustawy, to wprowadzenie rozwiązania, które jest polskiemu prawu jako takiemu nieznane. Oto nie odmawiamy udzielenia ochrony międzynarodowej.

Czy uderza to w istotę prawa do ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej? Wydaje się, że tak. Dlatego, że brakuje indywidualnej oceny sytuacji każdego cudzoziemca. Państwo ma prawo się bronić przed zagrożeniami dla jego bezpieczeństwa. Konwencja Genewska o tym mówi, zarówno w artykule 9, jak i w artykule 33.

Ale powinna robić to w taki sposób, który nie pozbawia indywidualnej oceny danej osoby, która jest nośnikiem godności, praw i wolności każdej osoby ludzkiej. To ogólne krytyczne stanowisko ma też swój wymiar praktyczny w rozwiązaniach, które je łagodzą w artykule 33 b. Jeżeli panie posłanki, panowie posłowie postanowiliby dalej pracować nad projektem w tym kształcie, my naprawdę rozumiemy, w jakim miejscu dziejowym się teraz znajdujemy, to podstawową dla nas kwestią byłoby wprowadzenie do wyłączeń każdej osoby małoletniej i niepozwalanie na rozdzielanie rodzin, co mogłoby być skutkiem nieprzyjmowania wniosków rodzinnych, czego przykłady w bardzo obrazowy sposób przedstawiły pani Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska i pani Karolina Czerwińska [Save The Children]".