Jak Amerykanie założyli sobie ICE na wojnie z terroryzmem i jak ICE ich zaatakowało

11 września 2001 roku był momentem zerwania. Nie tylko dla Nowego Jorku czy Waszyngtonu, ale dla całej architektury państwa amerykańskiego i jego instytucji. Tego dnia skończył się symbolicznie XX wiek — wraz z jego jak się okazało naiwną, lecz wygodną fantazją o „końcu historii” (firmowaną przez filozofa polityki Francisa Fukuyamę), o ostatecznym zwycięstwie liberalnej demokracji i stopniowej redukcji przemocy na świecie.

Terroryzm istniał wcześniej. Był ścigany przez policję federalną, traktowany jako szczególna, lecz wciąż kryminalna forma przemocy. Po 11 września nastąpił skok semantyczny i polityczny: terroryzm przestał być przestępstwem, a stał się celem nowej wojny, bo tak sprawy zaczęli nazywać prezydent George W. Bush i jego ekipa. A skoro wojną — wymagał nowych narzędzi, nowych struktur i nowego języka.

Decyzje podejmowano w atmosferze szoku, strachu i presji opinii publicznej. Kongres działał szybko, administracja George’a W. Busha jeszcze szybciej. Już w 2002 roku uchwalono Homeland Security Act, ustawę, która powołała do życia Ministerstwo Bezpieczeństwa Wewnętrznego (DHS) — gigantyczną strukturę, do której przeniesiono lub podporządkowano 22 różne agencje federalne. Celem było jedno: scentralizować państwo wokół nowej logiki bezpieczeństwa.

I tak powstało ICE

W tym procesie wydarzyło się coś pozornie technicznego, a w praktyce niezwykle brzemiennego w skutki. Dotychczasowe służby zajmujące się imigracją — istniejące 70 lat Immigration and Naturalization Service — zostały rozwiązane, a ich kompetencje rozparcelowane.

Na ich gruzach powstała nowa formacja: Immigration and Customs Enforcement, czyli ICE. Nie wyrosło ona ani z tradycji ewoluowania jednej z formacji policyjnych, ani z administracji dotychczas odpowiedzialnej z polityki migracyjne. Została wmontowana w aparat „wojny z terroryzmem”.

Formalnie miało zajmować się egzekwowaniem prawa imigracyjnego i celnego, faktycznie jednak od początku funkcjonowało w logice zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego. Imigracja — zjawisko dotąd społeczne, ekonomiczne i demograficzne — została połączona w jednym akcie prawnym z terroryzmem, przemytem broni i działalnością wywiadowczą.

służba o szerokich uprawnieniach, niejasnej tożsamości i wrogu, który nie był przeciwnikiem z bronią w ręku, ale statusem wynikającym z tego co napisano w przepisach. „Nielegalny pobyt” został wrzucony do tej samej szuflady co „zagrożenie dla bezpieczeństwa Ameryki”.

W Kongresie pojawiały się głosy krytyczne — głównie ze strony demokratów i organizacji praw obywatelskich — ostrzegające przed militaryzacją polityki migracyjnej i tworzeniem aparatu represji bez jasnej kontroli. Ale w latach 2001–2003 polityczna wyobraźnia była zawieszona. Strach działał jak akcelerator. Sprzeciw brzmiał jak brak lojalności.

ICE nie było więc efektem długiej refleksji nad migracją, lecz produktem epoki „stanu wyjątkowego”. Służbą zaprojektowaną do walki z wrogiem, który nie miał twarzy. I dlatego bardzo szybko zaczęła ona widzieć zagrożenie wszędzie.

ICE nie ściga za status przed sądem administracyjnym

Wyjątkowość ICE polega na czymś, co w pierwszej chwili trudno uchwycić, bo nie mieści się w klasycznych wyobrażeniach o działaniu państwa. Amerykańskie służby federalne mają zazwyczaj jasno określony przedmiot zainteresowania. FBI ściga przestępstwa federalne, DEA zajmuje się narkotykami i przestępczością zorganizowaną. Ich świat jest uporządkowany według znanej logiki: istnieje czyn zabroniony, sprawca, postępowanie i wyrok.

Dla polskiego czytelnika to rozróżnienie musi być kluczowe. W amerykańskim systemie prawnym naruszenie przepisów imigracyjnych w ogromnej większości przypadków nie ma charakteru karnego. Nielegalny pobyt, przekroczenie terminu wizy czy utrata prawa do pracy to nie zbrodnie ani występki, lecz uchybienia administracyjne. Państwo nie oskarża wówczas o to, co ktoś zrobił, lecz o to, kim jest w świetle dokumentów. Przestępstwem jest nielegalne przekroczenie granicy, ale wielu imigrantów dostaje się do USA legalnie, z wizą.

Ta konstrukcja pociąga za sobą poważne konsekwencje.

Procedura jest uboższa w gwarancje zachowania pełnej litery prawa, odwołania są trudniejsze, a decyzje zapadają szybciej.

Człowiek może przez lata żyć, pracować i zakładać rodzinę w Stanach Zjednoczonych, by nagle dowiedzieć się, że jego obecność stała się „nieprawidłowa”, choć nic w jego codziennym życiu się nie zmieniło. W tym też jest cały paradoks imigracji w Ameryce. Władze przez lata przymykały na uchybienia oko, bo imigranci wykonywali prace, których nie chcieli wykonywać obywatele.

Uznaniowe procedury i obsesja liczb

ICE nie reaguje więc na konkretne zdarzenia, lecz wyszukuje niezgodności w systemie. Prawo migracyjne jest skomplikowane, pełne wyjątków i uznaniowości, a jego interpretacja zmienia się wraz z politycznym klimatem. To, co w jednym momencie jest tolerowane, w innym może zostać uznane za podstawę do zatrzymania i deportacji. Stąd bierze się wrażenie arbitralności, które tak często towarzyszy działaniom tej służby.

Istnieje pojęcie „prosecutorial discretion” (uznaniowość prokuratorska). Pod różnymi administracjami (inaczej za Obamy, Trumpa, Bidena i znowu Trumpa) priorytety deportacyjne zmieniały się drastycznie – od ścigania tylko osób z wyrokami karnymi po zasadę, że „nikt nie jest bezpieczny”.

W przeciwieństwie do policji kryminalnej ICE nie mierzy swojej skuteczności spadkiem przestępczości czy poprawą bezpieczeństwa. Jedynym wymiernym wskaźnikiem są statystyki:

• zatrzymań,
• deportacji,
• wszczętych postępowań.

Człowiek staje się w nich jednostką rozliczeniową, dowodem na to, że instytucja działa i jej istnienie jest zasadne.

Gdy nie trzeba udowadniać winy, wystarczy zakwestionować status. Gdy przeciwnikiem nie jest przestępca, lecz administracyjna kategoria, granica między egzekwowaniem prawa a represją łatwo się zaciera. ICE operuje w przestrzeni, w której dokument bywa ważniejszy niż biografia, a decyzja urzędowa może ważyć więcej niż lata legalnego życia.

Aparat przemocy od porządku w papierach

To właśnie ta cecha czyni ICE instytucją tak szczególną. Nie jest to służba, która strzeże porządku publicznego w klasycznym sensie. To aparat pilnujący porządku dokumentów. A gdy państwo zaczyna traktować status jako zagrożenie, a nie jako administracyjną okoliczność, władza zyskuje narzędzie dyscypliny: ciche, elastyczne i wyjątkowo trudne do kontroli.

Jeśli spojrzeć na ICE od środka, widać konstrukcję, która w amerykańskim państwie prawa jest co najmniej osobliwa. To jedna instytucja, ale o dwóch twarzach i dwóch logikach działania.

• Z jednej strony mamy pion śledczy, Homeland Security Investigations, przypominający klasyczną policję federalną: prowadzi dochodzenia, zbiera informacje, korzysta z narzędzi operacyjnych, współpracuje z innymi służbami.
• Z drugiej strony funkcjonuje pion deportacyjny, Enforcement and Removal Operations, którego zadaniem jest lokalizowanie, zatrzymywanie i usuwanie cudzoziemców z terytorium Stanów Zjednoczonych.

Problem zaczyna się w miejscu, w którym te dwa światy zaczynają się mieszać. W teorii nic nie stoi na przeszkodzie, by jedna agencja prowadziła dochodzenia, a inna wykonywała decyzje. W praktyce jednak ICE łączy te funkcje wewnątrz jednej struktury organizacyjnej. Ta sama instytucja zbiera informacje, interpretuje je, inicjuje postępowanie administracyjne i następnie je egzekwuje. Oznacza to koncentrację kompetencji, która w klasycznym modelu liberalnego państwa prawa jest celowo rozproszona, ze względu na oczywistą potrzebę kontroli tego czy władza działa zgodnie z prawem.

Amerykańska konstytucja nie mówi wprost o trójpodziale władzy w sposób znany z europejskich podręczników. Ale jego duch jest obecny od pierwszego artykułu.

1. Władza ustawodawcza stanowi prawo,
2. wykonawcza je realizuje,
3. a sądownicza rozstrzyga spory i chroni prawa jednostki.

Mechanizm wzajemnych hamulców i równowagi miał zapobiegać sytuacji, w której jeden podmiot staje się jednocześnie oskarżycielem, interpretatorem prawa i wykonawcą sankcji.

To rodzi napięcia konstytucyjne, szczególnie na gruncie Piątej Poprawki, która gwarantuje każdej osobie – nie tylko obywatelowi – prawo do rzetelnej procedury.

Jak rozmywa się odpowiedzialność

Sąd Najwyższy wielokrotnie potwierdzał, że cudzoziemcy przebywający w USA podlegają ochronie proceduralnej, ale jednocześnie dopuszczał uproszczone mechanizmy administracyjne w sprawach imigracyjnych. W efekcie powstała strefa pośrednia: formalnie zgodna z konstytucją, lecz pozbawiona wielu zabezpieczeń znanych z prawa karnego.

Taka konstrukcja sprzyja konfliktowi interesów wpisanemu w samą instytucję. Służba, która jednocześnie wykrywa „nieprawidłowości”, kwalifikuje je jako podstawę do postępowania i sama je egzekwuje, działa w logice samopotwierdzania. Im więcej spraw wykryje i przeprowadzi, tym silniejsze uzasadnienie własnego istnienia. Mechanizmy zewnętrznej kontroli – sądowej i politycznej – istnieją, ale są wolniejsze, słabsze i często spóźnione wobec dynamiki działań operacyjnych.

Najczęściej pojawia się na końcu łańcucha zdarzeń, który zaczyna się zupełnie gdzie indziej: od rutynowej kontroli drogowej, drobnego wykroczenia albo nocy spędzonej w lokalnym areszcie. To tam, w więzieniu hrabstwa albo w biurze szeryfa, zapada decyzja, która zmienia wszystko.

W Stanach Zjednoczonych policja miejska, władze hrabstw i rząd federalny to trzy różne światy. ICE nauczyło się to wykorzystywać. Zamiast działać wprost, opiera się na współpracy z lokalnymi służbami i władzami aresztów. Oficjalnie to nie ICE zatrzymuje ludzi, tylko lokalna policja. Dopiero później pojawia się federalna decyzja o deportacji.

Służą temu porozumienia znane jako 287(g), które pozwalają lokalnym funkcjonariuszom sprawdzać status imigracyjny i przekazywać zatrzymanych ICE.

Dla osoby trafiającej do aresztu różnica jest żadna. Dla systemu – zasadnicza. Odpowiedzialność się rozmywa.

Co pokazało Minneapolis

Sytuacja w Minneapolis wyraźnie pokazuje złożoność tego mechanizmu. Po śmierci George’a Floyda władze miasta zaostrzyły przepisy zakazujące policji współpracy z ICE, chcąc całkowicie odciąć się od procesów deportacyjnych. Wyzwanie polegało jednak na tym, że lokalna policja (MPD) to tylko jeden z elementów systemu. Przez lata

które podlega szeryfowi, a nie burmistrzowi. Dopiero późniejsze zmiany w polityce hrabstwa ograniczyły te praktyki, choć nawet pełna blokada na szczeblu lokalnym nie powstrzymała autonomicznych operacji agentów federalnych na terenie miasta.

Jedni umywali ręce, drudzy wykonywali polecenia, a ludzie znikali z dnia na dzień z pracy, szkoły, sąsiedztwa.

Ten model był dotąd wygodny dla Donalda Trumpa. Twarda polityka imigracyjna nie wyglądała jak decyzja centrum, tylko jak ciąg lokalnych procedur. Protesty kierowały się przeciwko szeryfom albo władzom hrabstw, rzadziej przeciwko Waszyngtonowi. ICE pozostawało w cieniu, choć to ono spina cały system.

Dopiero dwa ostatnie przypadki zastrzelenia przez jej funkcjonariuszy zamieszkałych w Minneapolis białych obywateli USA zwróciły całą uwagę świata na agencję.

Policja tajna, widna i dwu-płciowa

ICE od początku było projektowane jako instytucja działająca raczej w cieniu niż na widoku. Przez długie lata jej funkcjonariusze nie nosili jednolitych mundurów, często pojawiali się w cywilu, bez wyraźnych oznaczeń.

Oficjalnie chodziło o bezpieczeństwo operacyjne, w praktyce jednak oznaczało to sytuacje, w których zatrzymywani ludzie nie mieli pewności, czy mają do czynienia z policją, agentami federalnymi czy kimś, kto jedynie się za nich podaje. W państwie prawa widoczność funkcjonariuszy władzy jest jednym z podstawowych zabezpieczeń praw obywateli. ICE przez długi czas działało odwrotnie — jak instytucja, która unika bycia rozpoznaną i poprawnie zidentyfikowaną.

Równocześnie ta sama instytucja dysponuje kompetencjami znacznie wykraczającymi poza migrację. Jej pion śledczy prowadzi dochodzenia w sprawach cyberprzestępczości, przemytu dzieł sztuki, handlu zabytkami, przestępstw finansowych czy międzynarodowych siatek przemytniczych.

Powstaje paradoks: agencja kojarzona niemal wyłącznie z deportacjami ma uprawnienia porównywalne z FBI, ale funkcjonuje przy znacznie słabszej kontroli społecznej i politycznej.

Wreszcie miejsce działania. Deportacje bardzo często nie zaczynają się na granicy ani w trakcie obławy, lecz w przestrzeniach uznawanych za neutralne lub „wrażliwe”: w pobliżu szkół, kościołów, szpitali. Choć formalnie istniały wytyczne ograniczające takie interwencje, sama możliwość pojawienia się ICE w tych miejscach miała realny efekt. Część imigrantów zaczęła unikać leczenia, kontaktu z instytucjami publicznymi czy nawet odprowadzania dzieci do szkoły.

ICE wybiera się do Europy

Tymczasem agenci ICE mają jechać na zimowe igrzyska olimpijskie w Mediolanie i Cortinie d’Ampezzo. Z pozoru brzmi jak anegdota, ale w rzeczywistości jest znakomitym podsumowaniem całego problemu. Instytucja obciążona latami agresywnej polityki migracyjnej, nagle pojawia się w przestrzeni międzynarodowej — i wywołuje polityczny skandal, zanim jeszcze zdąży cokolwiek zrobić.

Włoskie władze zareagowały ostro. Burmistrz Mediolanu publicznie stwierdził, że agenci ICE nie są w jego mieście mile widziani, nazywając tę formację „milicją, która zabija”. To język radykalny, ale nie wziął się znikąd. W tym samym czasie w Minneapolis trwały masowe protesty przeciwko działaniom ICE, wzmocnione dodatkowo po tym, jak federalni agenci zastrzelili w mieście dwoje obywateli USA. Wizerunek instytucji był już skrajnie obciążony — także poza granicami kraju.

Formalnie sprawa wyglądała niewinnie. Do Włoch mieli pojechać nie funkcjonariusze zajmujący się deportacjami, lecz agenci wspomnianego pionu śledczego, odpowiedzialni za analizę zagrożeń, handel ludźmi, cyberprzestępczość i terroryzm. ICE od lat uczestniczy w zabezpieczaniu wielkich imprez sportowych: igrzysk olimpijskich, mundiali, finałów Super Bowl. Tym razem jednak sam szyld okazał się problemem.

Byli i obecni urzędnicy Ministerstwa Bezpieczeństwa Wewnętrznego mówili wprost: nawet tam, gdzie chodzi wyłącznie o wywiad i analizę, marka ICE jest dziś tak skażona, że paraliżuje własne działania. To, co przez dwie dekady było wewnętrznym napięciem — połączenie funkcji śledczych i deportacyjnych w jednej instytucji — wyszło na zewnątrz. I zaczęło działać przeciwko niej.

Niezręczność czy skandal?

Nieprzypadkowo już kilka lat temu sami agenci pionu śledczego domagali się oddzielenia od części deportacyjnej. W liście skierowanym do władz federalnych pisali, że ICE nie jest już jedną spójną instytucją, lecz zlepkiem dwóch zupełnie różnych misji. Jedna z nich stała się tak politycznie toksyczna, że zatruwa drugą — nawet wtedy, gdy ta druga działa poza granicami Stanów Zjednoczonych i pod pełną kontrolą państwa-gospodarza.

Sprawa mediolańskich igrzysk pokazuje więc coś więcej niż tylko dyplomatyczną niezręczność. Pokazuje granice modelu, w którym jedna instytucja ma jednocześnie chronić przed przestępczością transnarodową i egzekwować twardą, często brutalną politykę migracyjną. W kraju ten konflikt jeszcze da się przykryć procedurami i podziałem kompetencji. Za granicą — już nie.

ICE stało się zakładnikiem własnej konstrukcji. Nawet gdy nie deportuje, nawet gdy nie ma bronić granic, niesie ze sobą cały ciężar tego, co robiło wcześniej. I być może właśnie dlatego historia z Mediolanu jest najlepszą puentą tej opowieści: instytucja stworzona w imię bezpieczeństwa stała się symbolem zagrożenia — także tam, gdzie formalnie miała tylko pomagać.

Na zdjęciu głównym: protest przeciwko ICE w Minneapolis, 30 stycznia 2026, fot. AP