Wydawaliśmy miliardy, żeby nie zmieniło się nic. Jak Polska hamowała transformację energetyczną [Rozmowa]

Przez pięć lat Polska wydała na subsydiowanie energetyki opartej o paliwa kopalne aż 30 mld złotych, dwukrotnie więcej niż na wsparcie – swoją drogą mało efektywne – energii ze źródeł odnawialnych. Podliczyli to w raporcie „Subsydia: Motor czy hamulec polskiej transformacji energetycznej?” eksperci z ClientEarth i WISE Europe.

OKO.press rozmawia z Wojciechem Kukułą, prawnikiem specjalizującym się w regulacjach dotyczących sektora elektroenergetycznego, w szczególności w zakresie odnawialnych źródeł energii i pomocy publicznej. Kukuła jest jednym z autorów raportu, który omówiliśmy w tekście Roberta Jurszo „30 mld na energetykę konwencjonalną, w tym węgiel. Tak spalamy naszą przyszłość”.

Wojciech Kość: Czy możemy z perspektywy ostatnich lat powiedzieć, że subsydia były impulsem do rozwoju czy hamulcem transformacji energetycznej?

Wojciech Kukuła: W energetyce nie ma czarno-białych odpowiedzi. W naszym raporcie bierzemy pod uwagę lata 2013-2018. W tym czasie funkcjonowało – i nadal funkcjonuje - dużo różnych mechanizmów wsparcia sektora elektroenergetycznego o bardzo różnej charakterystyce.

W badanym okresie dwukrotnie więcej wsparcia poszło dla energetyki opartej o paliwa kopalne niż dla energetyki odnawialnej. Mówimy odpowiednio o kwotach 30 mld zł i 15 mld zł. W najbliższych latach też będziemy wydawać więcej na energetykę konwencjonalną niż odnawialną ze względu na rozwój technologiczny i spadek kosztów w nowych instalacjach OZE.

Czy ta dysproporcja we wsparciu energetyki konwencjonalnej i OZE przyczyniła się do wolniejszej dekarbonizacji sektora energetyki w Polsce?

Myślę, że kluczową kwestią jest tutaj brak efektywności wsparcia, bo pomoc publiczna może przecież stymulować dekarbonizację. Ale w Polsce trochę drepczemy w miejscu. W raporcie porównujemy polskie regulacje z podobnymi rozwiązaniami funkcjonującymi w Wielkiej Brytanii czy w Niemczech. To są takie dwa flagowe państwa, które przyjęły różne ścieżki transformacji energetycznej.

Tylko że w Polsce obowiązywało na przykład wsparcie energetyki odnawialnej przez system zielonych certyfikatów, w ramach którego powstały takie patologiczne mechanizmy, jak współspalanie biomasy z węglem. I to uchodziło za energię odnawialną!

I teraz mamy rok 2020, czyli rok spełnienia unijnego celu OZE [chodzi o 15-proc. udział OZE w końcowym zużyciu energii - przyp. red]. Oczywiście celu nie spełnimy, bo przez lata dopłacaliśmy do współspalania, obecnie zarzuconego ze względów ekonomicznych, bez efektów w postaci redukcji emisji CO2.

A moglibyśmy z tych pieniędzy sfinansować jakieś instalacje wiatrowe czy słoneczne, które miałyby faktyczny udział w spełnianiu celu OZE. W efekcie nie mamy ani efektów środowiskowych, ani politycznych w związku z realizacją naszych zobowiązań wynikających z prawa UE.

Raport wymienia pisowską ustawę o cenach energii z 2018 roku jako jeden z najmniej efektywnych systemów wsparcia. Jaki był największy problem tej ustawy?

W uproszczeniu ustawa wprowadzała subsydiowanie konsumpcji energii dla odbiorców. Rachunek za energię elektryczną jest złożony z wielu składowych, ale to, co ma dla odbiorcy znaczenie, to łączny koszt tej energii.

Inny mało efektywny sposób wsparcia to rynek mocy. W Europie funkcjonują podobne mechanizmy. Tylko że w Polsce jest on kilkukrotnie droższy, niż na Zachodzie, bo płacimy tyle samo, ale mamy kilkukrotnie mniejszy system energetyczny.

No i ten mechanizm jak do tej pory nie doprowadził do powstania zbyt wielu nowych źródeł w systemie. To jest raczej taki łatwy pieniądz dla istniejących już bloków węglowych. Na papierze, w ustawie jest kilka przepisów, które premiują źródła nisko- czy mniej emisyjne. Np. jednostki gazowe mogą dostać o dwa lata dłuższe kontrakty niż bloki węglowe. Zobaczymy, co się stanie w tym roku, bo wchodzą w życie nowe przepisy zakazujące subsydiowania elektrowni węglowych w ramach tego typu mechanizmów.

Od tego roku unijna polityka klimatyczna przyspiesza. Będą nowe cele na 2030 rok. Zaczęła się długoterminowa dyskusja na temat neutralności klimatycznej. Co zmieni się w systemie subsydiów dla elektroenergetyki po 2020 roku?

Nie mamy jeszcze jasnej sytuacji, bo dopuszczalność pomocy publicznej dla energetyki w Unii - czy to dla energetyki konwencjonalnej, czy odnawialnej - jest regulowana wytycznymi Komisji Europejskiej z 2014 roku, które obowiązują formalnie do tego roku, ale najpewniej ich obowiązywanie w obecnym kształcie zostanie wydłużone o dwa lata.

W związku z tym w takiej krótkiej perspektywie nie będzie jakichś wielkich zmian poza przepisami zakazującymi od 2025 roku subsydiowania elektrowni węglowych w ramach rynku mocy. W efekcie, w drugiej połowie dekady rentowność elektrowni węglowych będzie zależna od uwarunkowań rynkowych.

Czy to będzie ten moment, w którym wreszcie szybciej ruszą inwestycje w źródła niskoemisyjne?

Nie mamy innego wyjścia. Każda kolejna regulacja jest dużo bardziej progresywna i dużo „gorsza” dla emisyjnych elektrowni. Już teraz na gruncie obecnych przepisów Polsce nie było łatwo argumentować spełnienia unijnych kryteriów, żeby uzyskać zgodę na rynek mocy. Kolejnym krokiem będzie brak możliwości dopłacania do eksploatacji takich źródeł w kolejnej dekadzie.

Jak wygląda przewidywalna przyszłość subsydiów dla energetyki gazowej? Jest ona mniej emisyjna, ale w dalszym ciągu jest to mniej więcej połowa emisji z węgla. Jest ogromny spór czy gaz ma być paliwem przejściowym, tak jak w Niemczech, gdzie rozwija się energetyka odnawialna z gazem w podstawie. Zmniejsza to emisje, ale - według tzw. atomistów, do których i ja się zaliczam - zmniejsza je niewystarczająco szybko.

Myślę, że energetyka gazowa będzie miała coraz trudniej jeżeli chodzi o pomoc publiczną. Prawo energetyczne UE idzie w takim kierunku, żeby było coraz więcej rynku, a coraz mniej interwencji. Chodzi o to, żeby inwestycje spłacały się z rynku.

I tutaj energetyka gazowa ma ten atut, że jest z jednej strony najtańsza w budowie i choć jest droga w eksploatacji, to ma bardzo szybki czas reakcji. Blok gazowy może się szybko włączyć, kiedy tej energii zaczyna brakować ze zmiennych źródeł OZE i cena energii wzrasta. Więc jeżeli chodzi o subsydia z publicznych pieniędzy, to na pewno będzie coraz trudniej i to już za chwilę.

Ale nie jest wykluczone, że takie instalacje będą spłacalne z samego rynku energii, no i oczywiście bloki gazowe przy odpowiednich parametrach jakościowych mogą spalać mieszanki gazu ziemnego z innymi paliwami, czy to z wodorem, czy z jakimiś biogazem. W przyszłości należy się spodziewać, że rola gazu ziemnego będzie malała.

Mamy plany budowy elektrowni jądrowych. Czy w tej chwili w legislacji europejskiej kształtuje się jakaś wizja wsparcia dla takich inwestycji? Jednak Francja najefektywniej zdekarbonizowała swoją energetykę budując w bardzo szybkim tempie elektrownie jądrowe i teraz mają emisje na poziomie 50-60 gramów CO2 na kWh, czyli blisko pięć razy mniejszą niż Niemcy. Teraz ta dyskusja o energetyce jądrowej wraca w Polsce.

Można powiedzieć, że w ujęciu prawnym - podobnie jak gaz - energetyka jądrowa to jest trochę taka szara technologia. Jeżeli węgiel to jest technologia czarna, nieakceptowalna ze względu na swoją emisyjność, jeżeli źródła odnawialne są promowane, to tutaj jesteśmy gdzieś pomiędzy.

Nie ma jakichś szczególnych postanowień i wytycznych unijnych dotyczących podstawowych zasad konstrukcji systemów wsparcia dla energetyki jądrowej. Pomoc w postaci kontraktu różnicowego dla elektrowni jądrowej Hinkley Point C powstającej w Wielkiej Brytanii była akceptowana przez KE na podstawie ogólnego przepisu traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Koszty wytwarzania w energetyce jądrowej nie są nawet głównym problemem. Są nimi skala i ryzyko inwestycji.

Jeżeli mamy alternatywy o zbliżonych kosztach, ale o mniejszym poziomie ryzyka, jak chociażby morskie farmy wiatrowe, to jeżeli mamy firmę energetyczną, która w ramach swojej strategii może postawić na energetykę jądrową lub energetykę wiatrową na morzu, to chyba ten wybór się wydaje coraz jaśniejszy. Nie jest tak, że firma energetyczna będzie miała pieniądze, żeby zainwestować we wszystko. Musi się na coś zdecydować.

Czy można w ogóle wyeliminować subsydia z rynku energii elektrycznej?

Interwencjonizm to jedna kwestia. Drugą kwestią jest, czy wydajemy te pieniądze mądrze. Patrząc na to, co się ostatnio dzieje na poziomie polityki klimatycznej w Brukseli, to nie ma odwrotu od sytuacji, że głównym celem w polityce energetycznej będzie dekarbonizacja najpóźniej do 2050 roku. I jeżeli się decydujemy na interwencję, to ona powinna po prostu stymulować dekarbonizację.

Tak jak choćby dopuszczenie do systemu certyfikatów współspalania biomasy z węglem, gdzie wydaliśmy kilka miliardów bez żadnych efektów. Rynek działa i będzie działał coraz bardziej na korzyść OZE, bo po prostu na rynku wygrywają jednostki, które są tańsze, biorąc pod uwagę uśrednioną wartość kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych.

Nawet w Polsce narracja się zmienia. Jeszcze kilka lat temu unijny zimowy pakiet klimatyczny był wielkim zagrożeniem dla naszej gospodarki. W ubiegłym roku ministerstwa licytowały się już, kto da więcej prosumentom.