Komisja Europejska nie odpuściła jednak Orbánowi. Pozorowanie reform nie przeszło

Komisja Europejska zarekomenduje Radzie UE dalsze wstrzymywanie funduszy unijnych po ocenie wdrożenia 17 środków naprawczych uzgodnionych z Węgrami w ramach mechanizmu warunkowości. Z ewaluacji przeprowadzonej przez węgierski Komitet Helsiński wynika, że wszystkie środki zaradcze zostały wprowadzone z poważnymi uchybieniami, w związku z czym ich wpływ na ograniczanie korupcji na Węgrzech będzie znikomy.

Mechanizm warunkowości, zwany także procedurą „pieniądze za praworządność”, daje możliwość wstrzymania wypłat funduszy unijnych, jeśli ich wydatkowanie zagrożone jest korupcją lub innymi nadużyciami wynikającymi z niedostatków praworządności w danym kraju. Jak działa ten mechanizm tłumaczyliśmy w OKO.press nie raz.

Węgry mają obecnie wstrzymane 5,8 mld euro z KPO z Funduszu Odbudowy oraz 7,5 mld euro z Funduszu Spójności. Decyzja zapadła 18 września – Komisja Europejska wydała opinię o istnieniu uzasadnionego ryzyka dla unijnego budżetu na Węgrzech.

O komentarz poprosiliśmy Mártę Pardavi, współprzewodniczącą Węgierskiego Komitetu Helsińskiego, z którą pełny wywiad ukaże się wkrótce w OKO.press. Komitet Helsiński był zaangażowany w monitorowanie zupełnie nietransparentnego procesu negocjacji między Komisją a Węgrami w ostatnich miesiącach oraz wdrażania przez Węgry uzgodnionych w ramach mechanizmu warunkowości reform.

Cykl „SOBOTA PRAWDĘ CI POWIE” to propozycja OKO.press na pierwszy dzień weekendu. Znajdziecie tu fact-checkingi (z OKO-wym fałszometrem) zarówno z polityki polskiej, jak i ze świata, bo nie tylko u nas politycy i polityczki kłamią, kręcą, konfabulują. Cofniemy się też w przeszłość, bo kłamstwo towarzyszyło całym dziejom. Będziemy rozbrajać mity i popularne złudzenia krążące po sieci i ludzkich umysłach. I pisać o błędach poznawczych, które sprawiają, że jesteśmy bezbronni wobec kłamstw. Tylko czy naprawdę jesteśmy? Nad tym też się zastanowimy.

Pozorowane reformy, bezużyteczne narzędzia

Według węgierskiego ministra ds. europejskich Tibora Navracsicsa, który wystąpił w piątek 25 listopada na konferencji prasowej, KE oceniła, że środki naprawcze wdrożone przez Węgry do 19 listopada 2022 r. (to termin wynikający z mechanizmu warunkowości) są niewystarczające i niezbędne jest kontynuowanie reform.

Jak dowiedzieliśmy się nieoficjalnie, Komisja nie tylko zakwestionowała faktyczną realizację 17 ustalonych środków naprawczych, lecz – w ramach negocjacji węgierskiego KPO – dodała do nich jeszcze 10 nowych związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości.

Komisja zakwestionowała, m.in.:

• niezależność i uprawnienia nowego Urzędu ds. Etyki,
• dalece niewystarczające regulacje dotyczące nowowprowadzonej kontroli sądowej decyzji prokuratorskich,
• nowe regulacje dotyczące składania oraz weryfikacji deklaracji majątkowych przez polityków i wysokich urzędników państwowych
• nowe narzędzia dotyczące kontroli wydatkowania oraz raportowania o wydatkowaniu środków unijnych.

Celem nowego Urzędu ds. Etyki miało być prowadzenie postępowań w sprawach korupcji w przypadkach, w których zawiodły organa ścigania. Konstrukcja urzędu czyni z niego jednak bardziej instytucję rzecznika, który może alarmować o nadużyciach, ale w praktycznym prowadzeniu spraw musi polegać na współpracy z instytucjami, których monitorowaniem działalności ma się zajmować.

Sądowa kontrola decyzji prokuratorskich

KE zakwestionowała też jako dalece niewystarczające regulacje dotyczące możliwości kontroli sądowej decyzji prokuratorskich. Regulacja ta miała teoretycznie stwarzać możliwość kontroli decyzji prokuratury np. o niewszczynaniu postępowań w sprawie o korupcję na wysokich szczeblach władzy pomimo doniesień o możliwości popełnienia przestępstwa, lub zamykaniu spraw bez aktu oskarżenia. W praktyce – w ocenie Komisji – ta regulacja jest przygotowana jest w taki sposób, że jest bezużyteczna.

Prawo do wniesienia takiej sprawy do sądu zostało przyznane osobom prywatnym oraz prawnym (NGO'som, firmom, itp.) z powództwa prywatnego, co sprawia, że w praktyce na nich będzie spoczywał ciężar zgromadzenia materiału dowodowego, który umożliwi przeprowadzenie sprawy. Tymczasem sprawy o korupcję są często bardzo skomplikowane, wymagają wglądu w materiały, których nikt nie udostępnia na zasadzie dostępu do informacji publicznej, albo dotyczą ludzi zajmujących eksponowane stanowiska polityczne. Instytucja jest więc skonstruowana w taki sposób, że trudno będzie z niej naprawdę korzystać.

Wątpliwości Komisji budzą też nowe regulacje dotyczące konieczności składania deklaracji majątkowych przez polityków i wysokich urzędników państwowych, nowe narzędzia dotyczące kontroli wydatkowania oraz raportowania o wydatkowaniu środków unijnych oraz regulacje dotyczące konfliktu interesów.

„Sam mechanizm warunkowości jest bardzo wąsko skonstruowanym narzędziem. Adresuje tylko te problemy z praworządnością, które bezpośrednio dotykają kwestii prawidłowości wydatkowania funduszy unijnych. Problemy z łamaniem praworządności na Węgrzech są zaś znacznie szersze" – tłumaczy Márta Pardavi, współprzewodnicząca Węgierskiego Komitetu Helsińskiego.

"Ale nawet w tym wąskim zakresie, którego mechanizm warunkowości dotyczy, zalecone przez KE środki zaradcze nie są wystarczające do zwalczania systemowej korupcji na Węgrzech, a do tego ulegają dalszej erozji na poziomie implementacji” – dodaje.

Szczegóły zastrzeżeń Komisji nie są jeszcze dokładne znane, ponieważ formalnie decyzja ma zostać ogłoszona dopiero w przyszłym tygodniu po posiedzeniu Kolegium komisarzy.

Niezbędna reforma wymiaru sprawiedliwości

Decyzja i działania podjęte przez Komisję Europejską wobec Węgier na tym etapie dość pozytywnie zaskakują. Widać w nich myślenie strategiczne, którego celem jest wywieranie możliwie jak najszerszego wpływu na Węgry, by zmuszać je do przywracania praworządności. Wygląda na to, że Komisja Europejska wreszcie potraktowała swoje zadanie poważnie.

Poza decyzją o dalszym wstrzymywaniu środków z funduszy unijnych dla Węgier w ramach mechanizmu warunkowości, w ostatnim tygodniu listopada Komisja Europejska ogłosi też akceptację węgierskiego Krajowy Plan Odbudowy – pod warunkiem wprowadzania reform zawartych w tzw. kamieniach milowych.

W sprawie KPO z Komisją Europejską boksuje się od kilku miesięcy Polska, bowiem rządząca prawica chciałaby pieniędzy bez realnych zmian w wymiarze sprawiedliwości, o czym pisaliśmy w piątek 25 listopada.

Aby otrzymać środki z Funduszu Odbudowy, Węgry – podobnie jak Polska i wszystkie inne państwa członkowskie, które chcą skorzystać z tego finansowania – musiały uwzględnić w ramach swojego KPO reformy wymagane przez okresową ewaluację polityk gospodarczych, fiskalnych, zatrudnienia oraz stanu praworządności, realizowanych w ramach cyklicznej oceny zwanej Europejskim Semestrem.

Najnowszy raport Europejskiego Semestru wskazał, że Węgry – podobnie jak Polska – mają problem z erozją niezależności sądów.

Część zastrzeżeń dotyczy tego, że:

• Krajowa Rada Sądownicza boryka się z trudnościami w zapewnianiu przeciwwagi dla uprawnień mianowanego przez parlament Prezesa Krajowego Urzędu Sądownictwa;
• przepisy dotyczące wyboru Prezesa Sądu Najwyższego stwarzają ryzyko wywierania wpływu politycznego na sąd najwyższej instancji w kraju;
• brak przejrzystości systemu przydzielania spraw nie pozwala stronom sprawdzić, czy nie zastosowano nienależnej swobody uznania;
• są pytania dotyczące roli Trybunału Konstytucyjnego – składającego się z członków wybieranych przez Parlament bez udziału przedstawicieli sądownictwa – w przeglądzie wyroków sądów powszechnych.

Erozja niezależności sądów i ich upolitycznienie to efekt poważnej rekonstrukcji wymiaru sprawiedliwości, do którego doszło w 2012 roku. To wówczas wprowadzono zmiany w zakresie osłabienia uprawnień Krajowej Rady Sądowniczej (składającej się z sędziów) oraz zwiększenia uprawnień Prezesa Krajowego Urzędu Sądownictwa, wybieranego przez parlament. Prezes KUS otrzymał uprawnienia do częściowego zarządzania administracją wymiaru sprawiedliwości, co przełożyło się możliwość wywierania politycznego wpływu na sędziów.

Komisja Wenecka, która jest odpowiedzialna za badanie zgodności z przepisami konstytucyjnymi stwierdziła wówczas, że "stworzony został unikalny system, który nie ma odpowiednika w żadnym kraju europejskim".

W katalogu naruszeń praworządności na Węgrzech to pewne novum – do tej pory funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości znajdowało się poza obszarem reform wymaganych przez Komisję Europejską. Tymczasem Komitet Helsiński oraz inne organizacje zajmujące się badaniem praworządności na Węgrzech już od dawna alarmują o upolitycznieniu sądów. A jak wiadomo, bez niezależnych sądów nie ma mowy o skutecznych działaniach antykorupcyjnych, bo przecież każda sprawa o korupcję ostatecznie kończy się w sądzie.

Komisja Europejska pozytywnie zaskakuje

To bardzo pozytywny, choć w świetle ostatnich zapowiedzi samej Komisji dość niespodziewany ruch. Jeszcze 21 listopada, dwa dni po tym, jak Węgry złożyły pismo informujące Komisję o wdrożeniu wszystkich 17 środków zaradczych ustalonych w ramach mechanizmu warunkowości, urzędnicy unijni w nieoficjalnych rozmowach dawali znać, że Komisja przygotowuje się do ugody pakietowej z Węgrami.

KE miałaby zaakceptować węgierskie reformy niezbędne do uruchomienia funduszy unijnych, a Węgry wycofać groźby weta, którymi blokują dwie bardzo istotne decyzje w Radzie UE:

• o nowym pakiecie pomocowym dla Ukrainy w wysokości 18 mld euro
• oraz o wdrożeniu minimalnej stawki podatku CIT od dochodów przedsiębiorstw celem uniemożliwienia międzynarodowym korporacjom unikania opodatkowania w Europie.

Ogłoszenie tej „ugody pakietowej”, o której pisało OKO.press, wzbudziło obawy o to, że Komisja gotowa jest „przehandlować” kwestie praworządności po to, by móc ruszyć w innych ważnych obszarach – np. w kwestii pomocy Ukrainie, co ze względu na nadchodzącą zimę oraz kontynuowane przez Rosję barbarzyńskie ataki na infrastrukturę energetyczną i ciepłowniczą Ukrainy, jest niezmiernie ważne.

Takie stanowisko KE wysłałoby sygnał do innych państw członkowskich, że szantaż się opłaca, a praworządność może paść ofiarą innych bieżących potrzeb politycznych. Tymczasem KE zaskoczyła, i to bardzo pozytywnie.

Mechanizm warunkowości: Do czego zobowiązały się Węgry?

Pierwsza lista środków zaradczych niezbędnych do choć częściowego przywrócenia praworządności i ochrony interesu finansowego UE w ramach mechanizmu warunkowości została uzgodniona z Węgrami 18 września 2022 roku. Pisaliśmy o tym w OKO.press.

W ramach tych uzgodnień Budapeszt miał wprowadzić szereg zmian, które doprowadzą do zwiększenia przejrzystości i konkurencyjności zamówień publicznych (do tej pory w ponad połowie zamówień publicznych dotyczących wydatkowania środków unijnych pojawiał się tylko jeden oferent), wzmocnienia prawnych i instytucjonalnych ram zwalczania nadużyć finansowych i korupcji oraz wzmocnienia procesów audytu, kontroli oraz eliminacji konfliktu interesów przy zarządzaniu, wydatkowaniu i rozliczaniu środków unijnych.

Środki obejmowały, m.in.:

• Utworzenie Urzędu ds. Etyki, który ma interweniować w sprawach związanych z nadużyciami finansowymi, korupcji, konfliktu interesów czy innych nieprawidłowości związanych z wydatkowaniem środków publicznych (w tym pochodzących z funduszy UE), jeśli właściwe organy nie podjęły niezbędnych działań w celu zapobiegania, wykrywania i korygowania tych nadużyć.
• Utworzenie niezależnej, antykorupcyjnej grupy zadaniowej działającej pod przewodnictwem przewodniczącego Urzędu ds. Etyki, którą tworzą zarówno podmioty rządowe, jak i pozarządowe, a której celem będzie prowadzenie działań śledczych mających na celu zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nadużyć.
• Wzmocnienie prawa antykorupcyjnego.
• Zmiany w organizacji funduszy działających na rzecz pożytku publicznego – to specyficznie węgierski pomysł, który pozwala transferować środki publiczne do funduszy powierniczych, a te zarządzają nimi w sposób zupełnie nietransparentny, co stwarza ryzyko nadużyć. Zwłaszcza, że w zarządach funduszy często zasiadają ludzie bezpośrednio powiązani z wierchuszką Fideszu.
• Wzmocnienie kontroli sądowej dla decyzji prokuratury lub organu śledczego o odrzuceniu doniesienia o przestępstwie lub zakończeniu postępowania karnego bez postawienia zarzutów w sprawach dotyczących szczególnych przestępstw związanych z wykonywaniem władzy publicznej i zarządzaniem mieniem publicznym. Chodzi o zwiększenie skuteczności ścigania korupcji i nadużyć finansowych z udziałem polityków, urzędników państwowych itp. Na podstawie kontroli sędzia będzie mógł nakazać wszczęcie lub kontynuację postępowania karnego, a procedura umożliwi wniesienie aktu oskarżenia do sądu.
• Wzmocnienie kontroli i audytu wydatkowania środków z UE oraz reforma prawa o zamówieniach publicznych w celu ograniczenia liczby przetargów publicznych z udziałem jednego oferenta (zwiększenie dostępności do przetargów wszystkich przedsiębiorców, stworzenie narzędzia umożliwiającego kontrolę przetargów publicznych, w których udział bierze jeden oferent, wdrożenie systemu elektronicznego do monitorowania zamówień publicznych, umożliwiającego analizę danych, itp.).
• Rozszerzenie działania systemu Arachne wspierającego państwa członkowskie w działaniach na rzecz zwalczania nadużyć finansowych z wykorzystaniem środków unijnych.
• Wzmocnienie współpracy z unijnym Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).
• Zwiększenie przejrzystości wydatków publicznych.

W ciągu nieco ponad dwóch miesięcy Węgry zdążyły przeprowadzić szereg zmian legislacyjnych, które częściowo wypełniły te zobowiązania.

Rządzący Fidesz powołał Urząd ds. Etyki, wybrano jego zarząd, tymczasowa infrastruktura już działa. Powołano antykorupcyjną grupę zadaniową. Znowelizowano kodeks postępowania karnego w zakresie ustanowienia procedury kontroli sądowej dla decyzji prokuratury lub organu śledczego, itp. Teoretycznie podjęto działania we wszystkich 17 obszarach. Diabeł jednak tkwi w szczegółach.

Z ewaluacji przeprowadzonej przez Komitet Helsiński wynika, że wszystkie środki zaradcze zostały wprowadzone z poważnymi uchybieniami, w związku z czym ich wpływ na ograniczanie korupcji na Węgrzech będzie znikomy.

Więcej na ten temat w wywiadzie z Mártą Pardavi, współprzewodniczącą Węgierskiego Komitetu Helsińskiego, już niebawem na łamach OKO.press.