Łętowska o PKW: rozważna, choć niekonsekwentna. Jak interpretować prawo, żeby wyjść z tego impasu

16 grudnia 2024 Państwowa Komisja Wyborcza odroczyła decyzję w sprawie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego PiS za wybory parlamentarne w 2023 roku. Zgodnie z przewidywaniami OKO.press PKW nie uznała orzeczenia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, kwestionując orzeczenie Izby, która nie spełnia przymiotów niezależnego sądu.

PKW przegłosowała odroczenie decyzji do czasu „systemowego uregulowania przez konstytucyjne władze RP statusu prawnego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN i sędziów biorących udział w orzekaniu tej izby”

Ruch PKW spotkał się z wieloma głosami krytycznymi nie tylko ze strony polityków Prawa i Sprawiedliwości, ale także ekspertów. Do tej pory bowiem Komisja uznawała decyzje IKNiSP. Obecna sytuacja rodzi również pytania o wybory prezydenckie w 2025 roku, bo ta sama Izba ma rozpatrywać ewentualne odwołania od uchwał PKW w sprawie rejestracji komitetów, a także skargi wyborcze. Co więcej, zgodnie z prawem przyjętym za rządów PiS, Izba ma również wydać orzeczenie o ważności wyborów.

O problemach z IKNiSP, decyzji PKW oraz perspektywach na rozwiązanie tej sytuacji OKO.press rozmawia z prof. Ewą Łętowską, pierwszą Rzeczniczką Praw Obywatelskich, sędzią NSA i TK w stanie spoczynku, członkinią PAN.

„PKW zachowała się ostrożnie”

Dominika Sitnicka, OKO.press: Jak Pani ocenia decyzję PKW o wstrzymaniu się od przyjęcia sprawozdania komitetu PiS po decyzji wydanej przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN?

Prof. Ewa Łętowska: Moim zdaniem PKW postąpiła ostrożnie, uchylając się od decyzji.

Widzę to następująco. Jeszcze w grudniu 2023 Sejm podjął uchwałę, która mówi o tym, że obecna większość zamierza wejść na drogę praworządności i stosować się do rozstrzygnięć organów europejskich. Zarówno TSUE, jak i ETPCz kontynuowały swoją linię orzeczniczą, którą TSUE w grudniu 2024 roku doprowadził bardzo daleko, odmawiając odpowiedzi na pytanie zadane przez jednoosobowy skład Izby Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, argumentując, że nie ma ona cech sądu w rozumieniu traktatowym.

To była przecież ewolucja trwająca latami. TSUE stopniowo dochodził do wniosku, w którym jesteśmy obecnie, że izby nadzwyczajne i sędziowie powołani po 2018 roku nie odpowiadają kryterium niezależnego, niezawisłego sądu. Mowa tu oczywiście o Sądzie Najwyższym. Taka sama linia orzecznicza ukształtowała się w ETPCz.

Najszerzej Trybunał wypowiedział się przy okazji sprawy Lecha Wałęsy, która ma jednocześnie charakter wyroku pilotażowego, co zobowiązuje nie tylko do działania inter partes [dotyczącego stron sporu – red.], ale do systemowego „zrobienia porządku” z kwestionowanymi organami wymiaru sprawiedliwości.

Ponieważ tego nie spełniono ze względu na ograniczone obecnie możliwości legislacyjne, więc grzecznie przedłużono nam czas na te prace. W każdym razie mamy dwa organy międzynarodowe, zgodnie stwierdzające, że Izba Nadzwyczajna nie może orzekać w sposób nienaganny.

I tu wkracza Państwowa Komisja Wyborcza, która nie jest sądem, co im zresztą wyraźnie powiedział Trybunał Sprawiedliwości UE. Czyli nawet gdyby PKW chciała skierować pytania prejudycjalne do TSUE, to nie ma jak tego zrobić, co wynika z zajętego przez PKW stanowiska. A to stanowisko sprowadza się do tego: wątpliwości co do IKNiSP są na tyle duże, że nie wiemy, co należy z tą sytuacją zrobić. I wtedy wstrzymanie się od decyzji jest rozważne.

Ale w stosunku do innych partii PKW zajęła jednoznacznie odmienne stanowisko.

Tak, tu rzeczywiście zabrakło konsekwencji. I byłoby lepiej, gdyby PKW to jakoś umotywowała. Ale lepiej, gdy wreszcie dostrzeże się swój błąd, jednak go skorygować, niż trwać przy nim po wsze czasy w imię kontynuacji dotychczasowej praktyki.

PKW od lat bardzo formalistycznie podchodziła do swojej funkcji kontrolnej. I teraz za to płaci.

PKW w listopadzie przyjęła sprawozdanie Konfederacji, które też było kontrolowane w IKNiSP. I tego samego dnia wystosowała apel w sprawie IKNiSP. To stanowisko było przedsmakiem wstrzymania decyzji w sprawie PiS.

Ale każde ciało kolegialne napotyka moment, w którym dochodzi do wniosku, że dotychczasowa praktyka była niedobra. Mógł być to na przykład błąd, z którego do tej pory nie zdawano sobie sprawy, albo ktoś mógł dopiero wpaść na pomysł, jak właściwie rozwiązać dany trudny problem. Znam to z własnej praktyki orzeczniczej. Skład ma dylemat. Albo trwać w błędzie, orzec tak, jak orzekano dotychczas i udawać, że nic się nie stało. Wtedy nie ma szans na naprawę sytuacji i konserwuje się błędy. Albo orzec wbrew dotychczasowej linii. Wtedy jednak trzeba byłoby po ludzku wyjaśnić, co się właściwie wydarzyło. PKW nie zrobiła tego ostatniego – i to jej błąd.

Czy mnie się podoba, że jednego i tego samego dnia PKW zrobiło raz tak, raz tak? Nie, nie podoba mi się. To jest kontrproduktywna niekonsekwencja.

PKW wstrzymała się od decyzji, czyli wyszła poza procedurę przewidzianą kodeksem. Prawo i Sprawiedliwość złożyło już do prokuratury wnioski w sprawie przekroczenia uprawnień przez członków Komisji.

Nie ma przekroczenia uprawnień, skoro nie ma terminu na podjęcie decyzji.

Ale kodeks wyborczy nakazuje wprost „niezwłoczne przyjęcie sprawozdania”.

Ale dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu skargi przez SN. A przecież wątpliwość dotyczy właśnie tego, czy SN w ogóle tu orzekł, skoro orzeczenie pochodzi z komórki organizacyjnej (IKNiSP), co do której istnieją wątpliwości co do tego, czy ma ona cechy sądu. Zauważmy, że w kodeksie wyborczym nie ma informacji, która izba rozpatruje tę skargę. Jest mowa o SN.

Ale w ustawie o Sądzie Najwyższym już tak – ten katalog spraw jest wymieniony w przepisie określającym właściwość IKNiSP.

To prawda, ale w tej kwestii chodzi właśnie o zmiany, które zakwestionowano we wspomnianym na wstępie krytycznym orzecznictwie TSUE. To jedna z ustaw, które doprowadziły do kryzysu praworządności, z którego skutkami nie bardzo sobie radzimy.

„Państwowa Komisja Wyborcza nie może niczego oczekiwać od ustawodawcy ani niczego mu dyktować. Ma obowiązek wykonywać ustawy. Jeśli starają się odwlec swoją decyzję w czasie, to jest to niezgodne z prawem” – mówi prof. Ryszard Piotrowski.

Szanuję profesora Piotrowskiego. Naprawdę. To mądry człowiek. Ale jednocześnie uważam, że zbyt mało ceni dynamiczną wykładnię systemową. Mówi: trzeba działać na podstawie i w granicach prawa. Ja mówię to samo. Trzeba działać na podstawie prawa i w granicach prawa.

Tyle tylko, że wykładnia tego samego przepisu zrobiona systemowo jest inna niż wykładnia tego samego przepisu dokonana literalnie, co robi profesor Piotrowski. Te opinie są równorzędne. My, prawoznawcy, nie jesteśmy nie tylko nieomylni, ale i nie działamy władczo.

Moja wykładnia jest bardziej uwarunkowana historycznie i systemowo. Jego jest dosłowna językowo i statyczna. Niech Pani wybiera, proszę bardzo. Oczywiście, że każdy obóz partyjny, czy polityczny wybierze tę interpretację, która będzie dla niego dogodniejsza. To jest oczywiste. Oboje, i profesor Piotrowski, i ja, uczciwi w swych wyborach – cenimy różne rodzaje wykładni. Ale to już jest inny problem, komu to służy.

Spór o wehrhafte Demokratie [demokrację walczącą i zdolną do obrony – red.] to jest właśnie walka na wykładnie. Walka między moją wykładnią systemową, zmienną w czasie, dynamiczną a wykładnią językową, statyczną. Można sobie teraz wybierać.

Muszę też w jednej kwestii skorygować pogląd prof. Piotrowskiego, gdy twierdzi, że zachodzą podstawy do odwołania członków PKW przez prezydenta. Przecież prezydent może ewentualnie niesubordynowanych członków PKW odwołać na wniosek organu, który ich desygnował.

Czyli Sejmu.

Właśnie. Prezydent z urzędu działać tu nie może. Czyli to w gruncie rzeczy organ desygnujący musi najpierw być przekonany o przekroczeniu kompetencji przez członków PKW.

Co w takim razie z wyborami prezydenckimi? PKW znowu zapomni o konsekwencji i będzie uznawać decyzje IKNiSP, czy nie uzna ich i wkroczymy na nieznane do tej pory ścieżki?

Co zrobi w przyszłości PKW – nie mam pojęcia. Przecież tam ustawicznie coś się dzieje, choćby problemy z usiłowaniem reasumpcji już podjętego stanowiska w drodze głosowania obiegowego, albo spór między przewodniczącym i częścią gremium o to, czy to odroczenie zajęcia stanowiska (wymaganego przez art. 145 §6 zd. końcowe mówiące, że PKW „postanawia o przyjęciu sprawozdania”) to jest uchwała, czy wniosek formalny?

A co do wyborów prezydenckich.

Same wybory w sensie ich przeprowadzenia – zagrożone nie są. Ale każda zaskarżalna decyzja PKW trafia do Sądu Najwyższego. I jeżeli jest problem z IKNiSP, a PKW będzie konsekwentna – to rzeczywiście może być tak, że powtórzy się już nam znany scenariusz. Ale przecież ciągle można taką sprawę skierować do izby, która nie jest zdyskwalifikowana jako niezależny sąd. To jest decyzja pierwszej prezes, czy zamierza dostosować się do oczekiwań PKW. Jeżeli tego nie robi, to wobec niej można wysuwać pretensje.

Doszliśmy wreszcie do momentu, w którym role są uczytelnione. Widać, jaką rolę pełni w tym wszystkim PKW, jaką prezydent, jaką Sejm, jaką rolę pełni Pierwszy Prezes SN.

Co z tym fantem zrobić? Piłka jest w tej chwili na podwórku parlamentu, a w kolejnym kroku na podwórku prezydenta. Jeśli parlament rzeczywiście przygotuje częściową nowelizację dotyczącą składu SN i prezydent takiej ustawy nie podpisze, to kto w takim wypadku hamuje pieniądze dla Prawa i Sprawiedliwości?

Ale w tej chwili piłeczka jest po stronie ustawodawców. To oni muszą przedstawić ustawę zapewniającą klarowną ścieżkę odwoławczą. Nie zrobiono tego przez rok. PKW apelowała o to już w styczniu.

Przecież jesteśmy dokładnie w tym samym punkcie. Mamy identycznego pata legislacyjnego i usztywnienie stanowisk w sporze, wzmocnione stanowiskiem TSUE i ETPCz (przy okazji: to prawda, że wyroki tych sądów same w sobie nie są składnikami systemu prawa w Polsce, ale to nie jest równoznaczne z brakiem ich prawnej skuteczności w naszym kraju). A jeżeli zaskarżane decyzje PKW trafiłyby do innej Izby SN, brak byłoby podstaw do zarzutów obecnie podnoszonych przez PKW. W gruncie rzeczy politycy PiS mogą mieć pretensje do biura podawczego w SN, że posłało ich skargę do niewłaściwej izby.

To zresztą mogłoby być prawdziwym testem rzetelności ocen. Przecież podnoszono zastrzeżenia co do staranności uzasadnienia uchwały PKW o odrzuceniu sprawozdania komitetu wyborczego PiS. Ciekawe, jak tę staranność oceniliby inni sędziowie.

Czyli teoretycznie parlament ma silną pozycję negocjacyjną w rozmowach z prezydentem. Jak pani ocenia propozycję marszałka Hołowni, żeby sprawy bieżące dotyczące wyborów rozpatrywały losowane trójki sędziowskie, a ważność wyborów pełny skład SN? Sędzia Marciniak mówi w „Dzienniku Gazecie Prawnej”, że to nierealne, bo terminy kodeksowe są krótkie, a wnioski o wyłączanie tzw. neosędziów, które z całą pewnością się pojawią, doprowadzą do impasu.

Nie jestem specjalistką od oceny szans negocjacyjnych w kwestiach polityki. Co do sprawy pełnego składu – to chyba jednak nie mógłby być po prostu skład mieszany. A czy wnioski o wyłączenie z uwagi na terminarz mogłyby prowadzić do impasu? To zrozumiałe, że pan przewodniczący PKW będzie tu uwypuklał trudności, skoro ma inne zdanie, niż większość PKW. Ale chyba ta propozycja co do rozpatrywania spraw wyborczych przez pełny skład SN ma swój potencjał. Tylko nie mam pojęcia, czy będą szanse na jego ujawnienie, czy istnieje pole negocjacyjne i jak szerokie. Trochę za mało wiem.

Co w takim razie z Ministerstwem Finansów? Powołuje się na pierwszą decyzję PKW, która jest przecież skutecznie zaskarżona, choć nieskutecznie rozpatrzona. I przelewy dla PiS są wstrzymane w oczekiwaniu, na razie partia dostaje tylko niezakwestionowane części dotacji i subwencji. Dotychczas praktyka była taka, że partie dostawały pieniądze do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia. Tak było w przypadku Konfederacji.

To jest odrębny problem. Oczekiwałabym, że Ministerstwo Finansów przedstawi stanowisko dotyczące nie tylko wykładni przepisów, ale też z odniesieniem się do dotychczasowej praktyki. I że PKW również się wypowie, jak powinna wyglądać ta praktyka.

W tej chwili MF podaje, że “zgodnie z art. 29 ust.3 ustawy o partiach politycznych to PKW decyduje o uprawnieniu i określa wysokość subwencji dla partii politycznych” i dlatego będą się stosować do decyzji PKW z sierpnia 2024. Ale według Kodeksu wyborczego dotacja i subwencja partyjna ulegają wypłacie z odpowiednim potrąceniem w przypadku „odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego lub odrzucenia skargi” przez SN (art. 148). Rozumiem, że chodzi o niezaskarżoną decyzję PKW. A w tym momencie decyzja jest zaskarżona, a skarga nieodrzucona, bo wciąż czeka na rozpatrzenie przez prawidłowy skład.

Otóż to. Sprawa zażalenia jest ciągle zawisła – tak to wygląda ze strony PKW, bo w jej uchwale odraczającej mieści się taka właśnie teza: brak decyzji organu, w którego kompetencji leży skuteczne rozpatrzenie zażalenia.