Europejskie mechanizmy ochrony praworządności i krajowe odpowiedzi [Raport Archiwum Osiatyńskiego]

W ramach Archiwum Osiatyńskiego opracowaliśmy specjalny raport o europejskich mechanizmach, które mają pomóc w przywracaniu praworządności w Polsce, a także o tym, jak odpowiadają na nie polskie władze.

Skupiliśmy się na politycznych i prawnych działaniach Unii Europejskiej, w tym Trybunału Sprawiedliwości UE, oraz na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Kryzys praworządności w Polsce trwa ósmy rok, rozszerzając się i pogłębiając, co ostatnio dobitnie pokazało uchwalenie przez PiS i podpisanie przez prezydenta Andrzeja Dudę ustawy o komisji do spraw rosyjskich wpływów, która ma być narzędziem politycznego gnębienia opozycji. Komisja Europejska rozpoczęła postępowanie przeciwko naruszeniom prawa unijnego przeciw Polsce w związku z lex Tusk.

Prezydent w trybie kontroli następczej skierował lex Tusk do Trybunału Konstytucyjnego — organu podporządkowanego partii rządzącej, choć ostatnio zacinającego się jako maszynka do potwierdzania polityki większości rządzącej. Pokazuje to niemożność zebrania jedenastoosobowego składu rozstrzygającego wniosek prezydenta o kontrolę konstytucyjności nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym, która według rządu i prezesa PiS ma „odblokować” 34 miliardy euro z Krajowego Planu Odbudowy.

Wielowątkowy kryzys praworządności w Polsce w połowie 2023 roku obejmuje:

• skład i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego;
• powoływanie 15 sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa przez Sejm, co Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w licznych wyrokach uznały za prowadzące do upolitycznienia procedury powoływania sędziów w Polsce, co z kolei powoduje, że składy Sądu Najwyższego i sądów powszechnych z takimi sędziami nie spełniają wymogów niezależnego sądu w rozumieniu prawa unijnego i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
• szykanowanie sędziów, którzy krytykują negatywne zmiany w sądownictwie wprowadzone przez władze;
• upolitycznienie prokuratury i szykany wobec prokuratorów krytykujących zmiany w wymiarze sprawiedliwości,
• połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego; funkcje te pełni Zbigniew Ziobro;
• nieszanowanie polskiej konstytucji, prawa unijnego i prawa międzynarodowego w stanowieniu i stosowaniu prawa;
• niewykonywanie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach dotyczących „dobrej zmiany” w sądach i prokuraturze.

Dodać do tego należy systemowe ataki na wolność i pluralizm mediów poprzez upartyjnienie mediów publicznych, utrudnianie funkcjonowania niezależnym mediom prywatnym, a także pompowania publicznych pieniędzy do prorządowych mediów prywatnych, co prowadzi do zaburzenia konkurencji na rynku medialnym i daje pole do propagandowej „obrony” negatywnych zmian w sądach i prokuraturze.

Unia Europejska, oparta na zasadzie praworządności, o czym mówi Artykuł 2 Traktatu o UE, przez swoje instytucje i rządy państw członkowskich na różne sposoby próbowała skłonić rząd Zjednoczonej Prawicy do przywrócenia standardów praworządności w Polsce. Wysiłki te przyniosły jednak umiarkowane rezultaty.

Co jest w raporcie Archiwum Osiatyńskiego?

Anna Södersten z Instytutu Badań nad Polityką Europejską (SIEPS) w Sztokholmie analizuje priorytety prezydencji Szwecji w Radzie Unii Europejskiej i jej działania w zakresie praworządności.

Sukcesem prezydencji jest doprowadzenie do organizacji wysłuchania Polski 30 maja 2023 roku w ramach procedury Artykułu 7 Traktatu o UE. Jednak ten mechanizm „politycznego dialogu” od 2017 roku nie przyniósł spodziewanych rezultatów: nie doprowadził do ustania ryzyka poważnego naruszenia praworządności w Polsce. Procedura dotyczy braku niezależnej kontroli konstytucyjności prawa w ze względu na skład i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego, a także osłabienie strukturalnych gwarancji niezależności sądownictwa. Słabość mechanizmu wynika z czynnika polityczno-personalnego: rząd Polski (a także Węgier) nie był zainteresowany prowadzeniem uczciwego dialogu. Problematyczna jest także konstrukcja mechanizmu: żeby przejść do jego części zawierającej sankcje, wymagana jest jednomyślność rządów państw UE, a tą skutecznie rozbijał pragmatyczny sojusz rządów w Warszawie i Budapeszcie.

Jakub Jaraczewski, prawnik, koordynator do spraw badań w Democracy Reporting International, wskazuje, że Komisja Europejska w ostatnim czasie śmielej korzysta z dostępnych jej prawnych mechanizmów ochrony traktatowych wartości.

Widać to po sprawach wniesionych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przeciwko Węgrom i Polsce. Sprawa przeciwko Węgrom dotyczy homofobicznej i transfobicznej ustawy z 2021 roku. Po raz pierwszy Komisja Europejska zarzuca naruszenie Artykułu 2 Traktatu o UE jako taki. Wcześniej Komisja powoływała się na jego naruszenie jedynie pomocniczo. Jeśli TSUE w wyroku podzieli argumentację Komisji, otworzy to drogę do skarg na inne naruszenia wartości wymienionych w tym przepisie. Sprawa przeciwko Polsce dotyczy Trybunału Konstytucyjnego i też jest przełomowa: nigdy wcześniej Komisja nie wytoczyła takiej sprawy w związku ze składem i funkcjonowaniem sądu konstytucyjnego państwa członkowskiego UE.

Paulina Pacuła, dziennikarka OKO.press wyjaśnia, jak w ostatnich latach Unia Europejska rozwinęła mechanizmy chroniące unijny budżet, opierając się na zasadzie warunkowości, czyli uzależniając unijne środki od przestrzegania praworządności w państwach członkowskich.

Pod koniec 2020 roku wprowadzono regulację ustanawiającą specjalny mechanizm warunkowości. Uruchomiono go wobec Węgier w 2022 roku, po wygranej przez partię Fidesz Viktora Orbána trzeciej kadencji. UE uzależniła też wypłatę środków z unijnego budżetu na lata 2021-2027 od przestrzegania Karty Praw Podstawowych UE, co jest zawarte w umowach partnerstwa między Unią a władzami krajowymi i regionalnymi państw członkowskich.

Do europejskich mechanizmów ochrony praworządności zaliczane jest też orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Marcin Szwed, doktor nauk prawnych i prawnik z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pokazuje, co ETPCz już orzekł w ośmiu wyrokach dotyczących różnych elementów kryzysu praworządności i jakie główne problemy pozostają do rozwiązania w czekających na rozstrzygnięcie co najmniej 300 skargach.

Należą do nich wadliwe powołania do sądów powszechnych, powołania asesorów do sądów, wpływ okoliczności powołania sędziego na naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, instytucja skargi nadzwyczajnej oraz prawo sędziów do ochrony i poszanowania ich niezawisłości.

Problemem pozostaje niewykonywanie wyroków.

Mariusz Jałoszewski, dziennikarz OKO.press wyjaśnia, w jaki sposób władza dalej szykanuje niezależnych, krytykujących złe zmiany w sądownictwie, sędziów i w jaki sposób narusza to wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz demonstracyjnie narusza środki zapobiegawcze wydawane przez europejskie trybunały.

Partia rządząca na sztandarze niesie „prawo i sprawiedliwość”, rozumiane, jak wyjaśnił prezes PiS Jarosław Kaczyński, jako przyświecające budowie „państwa sprawiedliwego, uczciwego dla zwykłych ludzi, a nie dla elit”, a nie przestrzeganie konstytucji i reguł prawa międzynarodowego.

Dominika Sitnicka, dziennikarka OKO.press, analizuje dyskurs władzy, dotyczący zmian w sądownictwie, w okresie toczącej się w Polsce w pierwszej połowie roku pre-kampanii wyborczej.

Wybory parlamentarne mają się odbyć w październiku. W oficjalnych wypowiedziach rządzący przyznawali, że zmiany w wymiarze sprawiedliwości nie udały się tak, jak planowano. Sądowe procesy dotyczące obszarów będących elementem polityki tożsamościowej PiS były przywoływane jako przykład sądowej degrengolady. Reforma się nie udała, niech żyje nowa reforma (po wyborach).

Innym wątkiem nieoficjalnej kampanii są próby zdyskredytowania przez PiS opozycji, zwłaszcza Donalda Tuska i Platformy Obywatelskiej, poprzez zarzucanie im pracy na rzecz nie-polskich interesów, a konkretnie: niemieckich i rosyjskich jednocześnie. Między innymi w tym celu podsycana jest antyniemiecka histeria. Maria Skóra, ekspertka w Instytucie Polityki Europejskiej (Institut für Europäische Politik) w Berlinie, wyjaśnia, co niemiecki rząd naprawdę robi, jeśli chodzi o kryzys praworządności w Polsce i dlaczego z ulgą przyjmuje, że rozwiązanie tego kryzysu leży na linii Bruksela-Warszawa.

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego tutaj.

Dotyczy on wydarzeń do czerwca 2023 roku. Pomysł i redakcja merytoryczna: Anna Wójcik

Działania organizacji w latach 2022-24 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Aktywni Obywatele – Program Krajowy.