Migranci dopływający do Włoch będą odsyłani do Albanii. Umowa ma wejść w życie wiosną 2024 roku

W poniedziałek 29 stycznia Sąd Konstytucyjny w Albanii zdecydował, że umowa, na mocy której Włochy będą mogły przekazywać Albanii tysiące migrantów na czas rozpatrywania ich wniosków azylowych, może zostać zawarta. Porozumienie podpisane w listopadzie zeszłego roku przez premiera Albanii Ediego Ramę i premierkę Włoch Georgię Meloni będzie teraz poddane pod głosowanie w albańskim parlamencie.

Włosko-albańska umowa dotyczy „outsourcingu” procedur azylowych, który od kilku lat jest pomysłem coraz częściej dyskutowanym w krajach Unii Europejskiej. Włochy są pierwszym krajem, który wdraża go w praktyce. Na mocy porozumienia, w Albanii powstaną dwa ośrodki dla migrantów, którzy dotarli przez Morze Śródziemne do Włoch i chcą ubiegać się tam o ochronę międzynarodową. Ośrodki mają zostać otwarte wiosną 2024 roku. W pierwszym, ulokowanym w porcie Shëngjin na północy kraju, migranci będą weryfikowani i poddawani procesom weryfikacji i kontroli bezpieczeństwa; a w drugim, w miejscowości Gjadër, rozpatrywane będą ich wnioski azylowe.

Rozpatrywanie wniosków będzie odbywało się w trybie przyspieszonym, a za cały proces odpowiedzialne będą Włochy. W przypadku pozytywnej decyzji, migranci wrócą do Włoch ze statusem uchodźców, a jeśli dostaną odmowę – będą deportowani do krajów pochodzenia. Koszty utrzymania ośrodków i wszystkich procedur również poniosą Włochy, które oddelegują do Albanii swoich urzędników imigracyjnych i służby graniczne.

Komisja Europejska popiera outsourcing azylowy do Albanii

Porozumienie ma obowiązywać przez pięć lat z opcją przedłużenia na kolejnych pięć. Włochy planują przeznaczyć na cały projekt ok. 700 milionów euro. Zgodnie z umową, Albania może przyjąć do trzech tysięcy migrantów jednocześnie. Rozpatrywanie wniosków w trybie przyspieszonym ma zająć średnio około miesiąca, więc całkowita liczba osób przyjmowanych przez Albanię może sięgnąć 36 tysięcy rocznie.

Pozwoli to nieco odciążyć włoski system azylowy – w 2023 roku do Włoch przybyło ponad 150 tysięcy migrantów, a rok wcześniej – ok. 107 tysięcy. Do albańskich ośrodków trafią jednak tylko migranci docierający do Włoch drogą morską. Ci, którzy poproszą o azyl na lotniskach lub na granicach lądowych, będą czekali na decyzje o ochronie międzynarodowej we Włoszech.

Porozumienie potwierdzone teraz przez Sąd Konstytucyjny zostało podpisane 6 listopada w Rzymie przez Georgię Meloni i Ediego Ramę. Większość albańskich polityków odnosi się do niej raczej z entuzjazmem, bo będzie wiązało się z korzyściami finansowymi dla ich kraju. Trzydziestu posłów wyraziło jednak wątpliwości, czy tak skonstruowana umowa nie narusza suwerenności Albanii i skierowało ją do rozpatrzenia przez Sąd Konstytucyjny. Sąd orzekł jednak, że „integralność terytorialna” nie jest zagrożona, bo choć za procedury będzie odpowiadał rząd włoski, to nie będzie mógł ingerować w prawo Albanii. Do tej kwestii odniósł się także minister spraw wewnętrznych Albanii, Taulant Balla, który w wywiadzie dla agencji AFP powiedział: „Nie sprzedajemy Włochom kawałka albańskiej ziemi. Po prostu ją oferujemy, tak samo, jak w przypadku ambasad”.

Kilka dni przed wyrokiem albańskiego sądu, umowa została ratyfikowana przez włoski parlament, którzy poparł ją 155 głosami do 115. Zdaniem Meloni, po pełnej akceptacji ze strony albańskiej, porozumienie może wejść w życie. Włoska opozycja domaga się jednak oficjalnej procedury, argumentując, że nie wszystkie szczegóły porozumienia zostały ujawnione. Minister spraw zagranicznych Antonio Tajani obiecał przedstawić je wszystkim posłom w drugim tygodniu lutego.

Do umowy przychylnie odniosła się także Komisja Europejska. „Wstępnie oceniamy, że umowa między Włochami i Albanią nie narusza prawa wspólnotowego, bo go nie dotyczy – Albania nie jest członkiem Unii Europejskiej” – powiedziała komisarz ds. wewnętrznych Ylva Johansson.

Amnesty International: outsourcing azylowy jest “nielegalny i niewykonalny”

Porozumienie spotkało się z potępieniem ze strony organizacji praw człowieka i niektórych europejskich instytucji. Organizacja International Rescue Commitee nazwała je „dehumanizującym”, a Amnesty International – „nielegalnym i niewykonalnym”. Krytykę wyraziła też komisarz Rady Europy ds. praw człowieka, Dunja Mijatović, która powiedziała, że umowa „tworzy eksterytorialny system azylowy, niejasny pod wieloma względami prawnymi”.

W komentarzu dla portalu InfoMigrants, analityk ds. migracji i azylu z Amnesty International, Matteo de Bellis powiedział, że umowa jest „próbą obejścia przez Włochy prawa unijnego i międzynarodowego, z poważnymi konsekwencjami dla ludzi poszukujących ochrony”. De Bellis argumentował, że Włochy powinny doinwestować własne ośrodki recepcyjne i zapewnić „skuteczne procedury azylowe i bezpieczne, legalne ścieżki migracji”.

Zdaniem Amnesty International, „outsourcing azylowy” do Albanii może de facto pozbawić migrantów gwarancji proceduralnych i prawnych, które wynikają z prawa unijnego. „Chociaż zastosowanie włoskiej jurysdykcji obiecuje trwałość tych gwarancji, to w rzeczywistości mogą być poważnie utrudnione”, powiedział de Bellis. Jako jeden z przykładów podał prawo, zgodnie z którym migranci przekazywani do Albanii mieliby być automatycznie umieszczani w detencji. Organizacje praw człowieka od dawna krytykują automatyczną detencję, powtarzając, że jest ona „arbitralna i nielegalna”. Amnesty zwróciło też uwagę, że przeniesienie procedur do Albanii może utrudnić migrantom dostęp do pomocy prawnej.

„To nie jest Rwanda ani Guantanamo”

Organizacje praw człowieka niepokoi więcej kwestii: czy do albańskich ośrodków będą trafiały dzieci, osoby z grup szczególnie wrażliwych lub migranci z doświadczeniem traumy? Czy rodziny nie będą rozdzielane? Włochy zapewniają, że będą weryfikować sytuacje migrantów indywidualnie i osoby wymagające specjalnej pomocy nie będą automatycznie odsyłane do Albanii. De Bellis jednak w to powątpiewa – jak włoskie służby będą to oceniać podczas akcji ratunkowych na morzu? Kto i w jaki sposób będzie oceniał, czy migrant wymaga „specjalnej pomocy?”

Human Rights Watch (HRW) oceniło, że umowa z Albanią to „kolejny gambit Włoch, mający na celu zmniejszenie ich odpowiedzialności i gwarantujący, że prawa człowieka będą naruszane”. Zdaniem organizacji, to kolejny, po szeroko krytykowanym porozumieniu z Libią, krok w stronę odchodzenia od międzynarodowego i unijnego prawa azylowego. „Jest mało prawdopodobne, by umowa zniechęciła ludzi do podejmowania niebezpiecznych przepraw łodzią. Niepokoimy się też, że outsourcing azylowy do Albanii negatywnie wpłynie na włoskie operacje poszukiwawczo-ratownicze” napisało HRW w swoim oświadczeniu.

Antonio Tajani z włoskiego MSZ podkreślił, że „dzieci, kobiety i osoby o szczególnych potrzebach nie trafią do detencji". Wyjaśnił, że do ośrodków w Albanii trafią głównie migranci pochodzący z krajów bezpiecznych, albo ci, których wnioski zostały już odrzucone i czeka ich deportacja.

Tajani zaprzeczył też, jakoby porozumienie z Albanią miało być „outsourcingiem” czy kopią kontrowersyjnego pomysłu Wielkiej Brytanii, która chce odsyłać wszystkich migrantów ubiegających się o azyl do obozów w Afryce. „Ośrodki będą obsadzone przez włoski personel, zarządzane zgodnie z włoskim prawem i będą podlegać jurysdykcji włoskich sądów”, powiedział, dodając „To nie jest żadna »druga Rwanda« ani tym bardziej »włoskie Guantanamo«”.

Czy „outsourcing azylowy” jest zgodny z międzynarodowym prawem?

Umowa włosko-albańska to pierwszy przypadek wdrożenia pomysłu „outsourcingu azylowego” w życie. O takich rozwiązaniach mówi dziś coraz więcej polityków europejskich i bynajmniej nie tylko ze skrajnej prawicy – wspominali o nich np. posłowie niemieckiej, liberalnej FDP. W wywiadzie dla „Krytyki Politycznej” w listopadzie 2023 roku o eksternalizacji procedur azylowych do krajów trzecich mówił także wiceminister ds. migracji, prof. Maciej Duszczyk.

Wydawałoby się, że najbliżej realizacji tego planu jest Wielka Brytania, która od dwóch lat próbuje uruchomić program deportacji wszystkich osób ubiegających się o azyl do Rwandy. Choć projekt został oprotestowany przez wiele organizacji, a w czerwcu 2022 zablokowany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, to brytyjscy politycy są zdeterminowani, by go wprowadzić.

Kolejne wyroki krajowych sądów nie są wcale jednoznaczne w ocenie „planu rwandyjskiego”. W grudniu 2022 roku dwóch sędziów brytyjskiego Sądu Najwyższego uznały, że deportacje do Rwandy nie naruszają ani Konwencji Genewskiej o uchodźcach, ani Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ani prawa brytyjskiego. W czerwcu 2023 trzech sędziów sądu apelacyjnego zgodziło się co do faktu, że „jeśli osoba ubiegająca się o azyl nie będzie narażona na prześladowania lub arbitralne wydalenie z kraju, do którego zostanie odesłana, to można uznać, że otrzymała ochronę, którą Konwencja ma obowiązek jej zapewnić”.

Jednocześnie brytyjskie sądy uznawały też w kolejnych wyrokach, że Rwandy nie można uznać jeszcze za kraj bezpieczny, bo ani system azylowy, ani sytuacja polityczna w kraju nie są wystarczająco stabilne. Według tego orzecznictwa, sama eksternalizacja procedur azylowych nie jest niezgodna z prawem międzynarodowym, pod warunkiem, że migranci będą mieli w „kraju trzecim” gwarancję dostępu do sprawiedliwych procedur.

Co może oznaczać to dla planu włosko-albańskiego? Jego krytycy są zdania, że Albanii nie można uznać za „kraj bezpieczny”, poza tym nie należy do Unii Europejskiej, więc nie obowiązuje w niej wspólne prawo azylowe. Włochy odpowiadają argumentami, że procedury będą przeprowadzane zgodnie z prawem włoskim i unijnym; wnioski będą rozpatrywane przez włoskich urzędników migracyjnych, a migranci weryfikowani i identyfikowani przez włoskie służby graniczne. Przyspieszony tryb na pewno doprowadzi do pewnego automatyzmu; z drugiej strony – jest zgodny z nowym paktem azylowym UE. W teorii, sam fakt przeniesienia procesów do Albanii nie musi oznaczać obniżenia standardów procedur i przestrzegania praw migrantów. Trudno też jednoznacznie mówić o „nielegalności” rozwiązania, bo samo przeniesienie migrantów do innego kraju nie łamie międzynarodowych konwencji, pod warunkiem, że mają tam zapewnione bezpieczeństwo.

– w zeszłym roku przez Morze Śródziemne dotarło ponad 150 tysięcy ludzi, a Albania przyjmie maksymalnie 36 tysięcy rocznie. Ponadto, NGOsy argumentują, że wizja umieszczenia w ośrodku w Albanii skłoni migrantów do wybierania trudniejszych i bardziej niebezpiecznych szlaków podróży. Oba argumenty są zapewne prawdziwe. Tylko że na pierwsze wyzwanie Włochy od dawna odpowiadają już innym rozwiązaniem – umowami z Libią i Tunezją, których służby przechwycają łodzie, uniemożliwiając im wypłynięcie. A fakt, że perspektywa detencji w innym kraju skłoni migrantów do wybierania alternatywnego szlaku do Europy nie jest przecież dla Włoch problemem, tylko pożądanym skutkiem umowy. Dobrze wpisuje się w model, który, na wzór australijski, chcą przyjmować kolejne kraje. W skrócie określa się go jako „politykę azylową 3D – deter, detain, deny”, czyli „odstraszenie, detencja i odmowa azylu”.

Na zdjęciu u góry — afgańskie dzieci bawiące się w Shëngjin w 2021 r.