Miażdżący raport o systemowym ograniczaniu niezależności Najwyższej Izby Kontroli

IDI INTOSAI, organ międzynarodowej organizacji zrzeszającej instytucje i urzędy kontrolne z całego świata, przygotował raport o systemowych ograniczeniach niezależności Najwyższej Izby Kontroli.

Przedstawiciele IDI zaprezentowali jego wyniki 19 czerwca 2023 r. na konferencji w siedzibie NIK z udziałem prezesa NIK Mariana Banasia. To na jego wniosek z 2021 roku IDI zbadała sytuację NIK.

Raport dotyczył przede wszystkim trzech zagadnień:

• Opóźnień w powołaniu urzędników NIK (członków Kolegium NIK i dyrektora generalnego NIK).
• Zakłóceń napotykanych przez NIK i jej kontrolerów w prowadzeniu kontroli.
• Ograniczeń finansowych NIK.

Twórcy raportu doszli do wniosku, że działania polskich władz naruszyły trzy zasady Deklaracji z Meksyku o niezależności Najwyższych Organów Kontroli (NOK):

• Zasadę niezależności kierowników i członków instytucji kolegialnych NOK,
• zasadę wystarczająco szerokiego mandatu i pełnej dowolności w wykonywaniu swoich funkcji
• oraz zasadę nieograniczonego dostępu do informacji w celu prawidłowego wykonywania obowiązków ustawowych.

Obstrukcja marszałkini Witek

Raport krytykuje blokowanie przez Marszałka Sejmu powołań do Kolegium NIK. W skład Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wchodzą Prezes NIK, trzej wiceprezesi, dyrektor generalny oraz 14 członków Kolegium.

Siedmiu to przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych, pozostała siódemka to dyrektorzy lub radcowie prezesa NIK. Wszystkich czternastu, a także dyrektora generalnego powołuje Marszałek Sejmu na wniosek prezesa NIK.

Prezes NIK Marian Banaś między wrześniem 2019 r. a marcem 2022 r. 34 razy składał wniosek o powołanie członka Kolegium NIK. Elżbieta Witek, która pełniła funkcję Marszałka Sejmu przez cały ten okres, powołała do Kolegium tylko siedem osób. Niektórych wniosków nawet nie wysłała do zaopiniowania sejmowej komisji ds. kontroli państwowej. W rezultacie zamiast czternastu osób w Kolegium zasiadają obecnie jedynie cztery.

Witek nie powołała też wskazanego przez Banasia kandydata na stanowisko Dyrektora Generalnego NIK. Powód był absurdalny: gdy poprzedni dyrektor generalny złożył rezygnację ze stanowiska, Banaś przyjął ją bez wnioskowania do marszałkini Sejmu o jego odwołanie.

A skoro poprzedni dyrektor nie został odwołany, nie można powołać nowego — tłumaczył w lutym 2022 r. przedstawiciel Biura Analiz Sejmowych na posiedzeniu komisji ds. kontroli państwowej. Na podstawie negatywnej opinii komisji Elżbieta Witek odrzuciła wniosek o powołanie dyrektora generalnego, choć ustawa o NIK w ogóle nie przewiduje opiniowania takiego wniosku przez sejmową komisję.

Groźba paraliżu NIK

Niepowoływanie członków Kolegium NIK nie paraliżuje jego pracy, ale z pewnością ją spowalnia, co wpływa na pracę całej Izby. Do zadań Kolegium należy m.in. opiniowanie programów kontroli i informacji o ich wynikach oraz rozpatrywanie zastrzeżeń do wystąpień pokontrolnych.

Marian Banaś w swoim wystąpieniu do IDI ostrzegł, że niedługo zakończą się kadencje ostatnich członków Kolegium. Gdy wszyscy odejdą, “może to doprowadzić do podważania obiektywności NIK, a w konsekwencji sparaliżować funkcjonowanie NIK” – napisał prezes NIK.

Z kolei brak Dyrektora Generalnego sprawia, że większość obowiązków organizacyjnych, które do niego należą, spadają na prezesa NIK. A to dezorganizuje jego pracę.

“Jeśli wnioski Prezesa NIK o powołanie członków Kolegium NIK są systematycznie lekceważone, to uniemożliwia NIK funkcjonowanie i wykonywanie swoich uprawnień, które oparte są na poszanowaniu zasady niezależności. Ingerowanie w działalność NIK podważa praworządność w Polsce” – stwierdza raport IDI.

Co na to Elżbieta Witek?

“Pragnę podkreślić, że powołanie członka Kolegium NIK jest obowiązkiem Marszałka Sejmu, którego nie wiąże nominacja poczyniona przez prezesa NIK. W przypadku odmowy powołania kandydata wskazanego przez Prezesa NIK, Marszałek Sejmu zwróci się do Prezesa NIK z prośbą o zaprezentowanie innego kandydata” – odpisała marszałkini Sejmu w odpowiedzi na pytania IDI.

Zakaz wstępu do spółek Skarbu Państwa

IDI potępiło także kwestionowanie mandatu NIK do kontrolowania niektórych podmiotów, w tym spółek z udziałem Skarbu Państwa i ich fundacji. Pracownikom NIK uniemożliwiono wejście na ich teren, opóźniano lub odmawiano przekazania niezbędnych informacji. A w kilku przypadkach kontrolowane instytucje zawiadomiły policję o przekroczeniu uprawnień przez kontrolerów.

Chodzi przede wszystkim o dwie kontrole.

Pierwsza miała sprawdzić, w jaki sposób PKN Orlen zwiększa bezpieczeństwo paliwowe w sektorze naftowym. Kontrolerzy chcieli m.in. zbadać proces połączenia PKN Orlen z Lotosem oraz PGNiG.

Druga kontrola dotyczyła wydatków PKN Orlen i Fundacji Orlen na działalność sponsoringową, medialną, usługi prawne i konsultingowe oraz przyjętych zasad przyznawania darowizn na rzecz fundacji wspieranych przez koncern.

Wydatki spółki na usługi obce to 3 miliardy złotych rocznie. A oprócz Orlenu kontrola miała objąć też m.in. PGNiG, Link 4, Energę SA, Sigmę BiS i fundacje państwowych spółek. Wszystkie wymienione spółki zakwestionowały prawo NIK-u do kontrolowania ich finansów, stwierdzając, że nie są środkami publicznymi. A tylko takie może kontrolować NIK.

W odpowiedzi Marian Banaś złożył kilkanaście zawiadomień do prokuratury. Ta odmawiała wszczęcia śledztwa lub je umarzała. Po zażaleniu NIK w lutym 2023 r. w przypadku Fundacji Energa sąd potwierdził, że Izba miała prawo do jej kontroli. Prokuratura musiała więc wznowić śledztwo.

“Z naszej perspektywy, ograniczenia postawione NIK i jej kontrolerom (...) stanowią naruszenie zasady 3 i 4 Deklaracji z Meksyku o niezależności Najwyższych Organów Kontroli” – stwierdza raport IDI.

Obcięte fundusze

Marian Banaś poskarżył się IDI na zmniejszenie o około 51 mln zł budżetu NIK na wynagrodzenia w 2023 r. W tym samym czasie budżet Kancelarii Premiera wzrósł o 80 proc.

Ograniczenia finansowe uniemożliwiły NIK zatrudnienie nowych wykwalifikowanych pracowników. Przy wysokiej inflacji trudno Izbie konkurować z sektorem prywatnym i innymi podmiotami w sektorze finansów publicznych. W ubiegłym roku co najmniej 40 pracowników NIK odeszło z powodów finansowych. Jednocześnie 21 procedur rekrutacyjnych nie ukończono, także głównie z powodu zbyt niskiego wynagrodzenia oferowanego kandydatom.

“Cięcia budżetowe znacząco utrudniają zdolność NIK do utrzymania swojej siły roboczej oraz zatrudnienia dodatkowych pracowników, koniecznych do wykonania mandatu” – stwierdza raport IDI.

Redukcji budżetu NIK nie ocenił jednak jako naruszenia zasad Deklaracji z Meksyku. “Postępowanie, w ramach którego zmniejszono budżet NIK, odbyło się według normalnej procedury i nie wiązało się z ingerencją władzy wykonawczej” – wyjaśnia IDI.

Prześladowanie Banasia

W uzasadnieniu swojego wniosku do IDI Banaś pisał o atakach na niego i jego rodzinę ze strony Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Wiązał je z publikacją raportu kontroli NIK na temat wyborów kopertowych w 2020 r. W rezultacie tej kontroli NIK zawiadomił prokuraturę o popełnieniu przestępstwa przez premiera Mateusza Morawieckiego, ówczesnego szefa KPRM Michała Dworczyka, ministra aktywów Jacka Sasina i szefa MSWiA Mariusza Kamińskiego.

IDI w raporcie zastrzega, że zdecydowało, że nie będzie skupiać się na stwierdzeniach dotyczących osobistych ataków na Prezesa NIK i jego rodzinę. “Ponieważ nie można było powiązać tego bezpośrednio z naruszeniem konkretnej zasady na podstawie Deklaracji z Meksyku” – wyjaśniło IDI.

Jak ustaliła “Rzeczpospolita”, Banaś w swoim wniosku nie wspomniał, że jego problemy zaczęły się wcześniej i były związane z wątpliwościami co do składanych przez niego oświadczeń majątkowych. Na te wątpliwości już w 2018 r. wskazywali posłowie PO Izabela Leszczyna i Janusz Cichoń. Złożyli wtedy wniosek do CBA o kontrolę oświadczeń ówczesnego szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

O majątku Banasia zrobiło się jednak głośno dopiero po wybraniu go na prezesa NIK we wrześniu 2019 r. Reportaż “Superwizjera” TVN24 pokazał wtedy, że należąca do Mariana Banasia kamienica w Krakowie jest wykorzystywana jako hotel na godziny. A jego recepcję obsługuje były kryminalista.

W wyniku kontroli majątku Banasia CBA złożyło zawiadomienie do prokuratury. Zarzuciła mu m.in. zaniżenie dochodów nawet o 550 tys. zł, niewpisanie do oświadczenia kosztownej rzeźby i unikanie płacenia podatków.

W lipcu 2021 r. Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro złożył wniosek do Sejmu o uchylenie Banasiowi immunitetu. W tym samym czasie prokuratura postawiła synowi Banasia i jego żonie zarzut wyłudzenia dotacji na renowację kamienicy. Zarzuty usłyszał też dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, który przyznał się do udzielenia Marianowi Banasiowi informacji na temat kontroli podatkowej i czynności prowadzonych wobec niego przez Centralne Biuro Antykorupcyjne.