Powódź jak wojna. Jak chronić ludność przed kataklizmami w czasie pokoju

Nie ulega wątpliwości, że wysiłek podejmowany na terenach powodziowych przez mieszkańców i służby mundurowe jest ponadprzeciętny i każda jego część – od spontanicznego oddolnego wolontariatu widocznego przy układaniu worków, przez pracę osób obsługujących urządzenia hydrotechniczne, urzędników i samorządowców, po załogi lotnicze łatające wyrwy w wałach i zdejmujące ludzi z dachów – zasługuje na swoją odrębną historię. Ten tekst ma inny cel: chcę poszukać odpowiedzi na pytanie, jak zorganizować wysiłki służb i obywateli na rzecz ochrony ludności oraz jak przygotować struktury państwa na kryzys.

Na zdjęciu: Śmigłowiec podczas akcji w Lewinie Brzeskim, 18 września 2024 r.

Trzy poziomy reagowania na kryzysy

Zgodnie z obecnym stanem prawnym, reagowanie na wszystkie zagrożenia, czy to wynikające ze zjawisk naturalnych, awarii technicznych, czy intencjonalnego działania człowieka obecnie w Polsce zamyka się w trzech poziomach.

Pierwszym jest ten najbardziej znany, czyli rutynowe działania poszczególnych służb i instytucji na podstawie właściwych dla ich przepisów.

Takim działaniem może być np. wypompowanie wody z zalanej po ulewie piwnicy. Nawet jeśli na miejscu obecnych jest kilka służb – co jest typowe choćby przy wypadkach drogowych – to wykonują one działania według swoich przepisów i zadań, a więc strażacy gaszą ogień i uwalniają uwięzione w samochodach osoby poszkodowane, zespoły ratownictwa medycznego udzielają pomocy medycznej i transportują do je szpitali, a policja kieruje ruchem i ustala, czy miało miejsce złamanie przepisów prawa oraz prowadzi późniejsze czynności procesowe.

Wyższym poziomem są działania prowadzone wtedy, gdy występuje sytuacja kryzysowa definiowana jako „sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”. Są to sytuacje poważne, zagrażające życiu ludzkiemu, środowisku, mogące prowadzić do znacznych strat i wymuszające skoordynowane użycie zasobów różnych podmiotów. Dlatego też przepisy o zarządzaniu kryzysowym wprowadziły zespoły zarządzania kryzysowego na każdym poziomie – od rządu po gminę, i organy wspierające te zespoły – od Rządowego Centrum Bezpieczeństwa po powiatowe czy miejskie centra zarządzania kryzysowego.

Wreszcie, w sytuacjach szczególnie poważnych, gdy zwykłe środki nie są już wystarczające, możliwe jest wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych. I tak się stało, gdyż decyzją rządu wprowadzono stan klęski żywiołowej, co warto podkreślić – pierwszy raz od wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 roku.

Ochrona ludności – kto nas ratuje?

Same jednak przepisy nie zapobiegają, ani nie pozwalają zwalczać skutków powodzi – niezbędne są do tego zasoby, zarówno personel jak i wyposażenie. Te zaś znajdują się w strukturach wyspecjalizowanych instytucji, służb czy inspekcji. Spośród nich, największymi liczebnie i posiadającymi najszerszy zakres zadań są trzy struktury.

Pierwszą jest Policja czyli paramilitarna, uzbrojona i umundurowana formacja przeznaczona do ochrony porządku publicznego, zwalczania i zapobiegania przestępstwom. Ta formacja według oficjalnych danych z 1 września posiada 108 909 tysięcy etatów policyjnych. Po odliczeniu wakatów, policjantów w służbie czynnej w Polsce jest 94 070, pełniących służbę zarówno w komendach różnych szczebli, komisariatach i posterunkach czy specjalistycznych strukturach, jak wydzielone oddziały prewencji, kontrterrorystyczne czy Centralne Biuro Śledcze Policji.

Co ważne, ponieważ Policja jest formacją scentralizowaną, łatwe jest przerzucenie z jednego miejsca w drugie potrzebnych funkcjonariuszy i sprzętu. Widać to podczas imprez masowych, manifestacji, ale także teraz podczas powodzi, gdzie np. na Dolny Śląsk skierowano funkcjonariuszy ze szczecińskiego oddziału prewencji czy z policji wodnej z kujawsko – pomorskiego.

Bardziej skomplikowana jest sytuacja straży pożarnych – liczba mnoga nie jest tu przypadkowa. Państwowa Straż Pożarna, kolejna scentralizowana państwowa formacja, działająca na terytorium całego państwa, uzupełniana jest przez ochotnicze straże pożarne oraz mniej znane formacje pożarnicze należące do niektórych zakładów przemysłowych, portów lotniczych, morskich oraz Wojskowe Straże Pożarne. Rdzeniem tego systemu jest Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy – jednak nie należą do niego wszystkie z tych formacji. Przykładowo, na 15 973 wszystkich straży ochotniczych, tylko jedna trzecia należy do KSRG.

Wejście do tego systemu jest uzależnione od spełnienia wymagań w zakresie wyposażenia, wyszkolenia i gotowości do działań. W przypadku straży pożarnych zarówno możliwość przemieszczenia sił straży państwowej w ramach odwodów operacyjnych oraz obecność licznych formacji ochotniczych – ta część systemu może koncentrować swoje wysiłki w najbardziej zagrożonych obszarach.

Tego komfortu nie ma natomiast trzecia część systemu, jakim jest ratownictwo medyczne. System Państwowego Ratownictwa Medycznego to po prostu szpitalne oddziały ratunkowe i zespoły ratownictwa medycznego, działające na podstawie przygotowanych na poziomie poszczególnych województw planów – nie jest to odrębna służba. Uzupełniają je wyspecjalizowane zawodowe i ochotnicze formacje ratownicze, w tym Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa, organizacje ratownictwa wodnego, górskiego (GOPR i TOPR) oraz inne organizacje pozarządowe.

Wreszcie, w zależności od charakteru zagrożenia, istotna może stać się rola innych służb czy podmiotów – w razie zagrożenia terrorystycznego szczególna rolę odgrywa ABW, podczas powodzi widoczna jest rola Wód Polskich, podczas pandemii jedną z kluczowych instytucji była Państwowa Inspekcja Sanitarna.

Cała nadzieja w armii

Reasumując, system zarządzania kryzysowego istnieje po to, aby zarządzać dostępnymi siłami i środkami – i tutaj pojawia się problem. Dostępne zasoby mogą okazać się niewystarczające. Czasami może pomóc wezwanie osób do ochotniczej akcji – jak napełnianie i układanie worków, czasem jednak potrzebny jest specjalistyczny sprzęt lub wyszkolenie.

W chwili obecnej, takiej pomocy może udzielić jeden podmiot – Siły Zbrojne. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym oraz przepisami o stanie klęski żywiołowej, żołnierze mogą wykonywać takie zadania, jak monitorowanie zagrożeń, działania poszukiwawczo-ratownicze, pomoc w ewakuacji osób, ochronę mienia na ewakuowanym terenie czy wykonywanie specjalistycznych prac – w tym inżynieryjnych, ale też odkażania terenu czy udzielania pomocy medycznej.

Faktem jest, że armia przeznaczona jest do prowadzenia obronnej wojny. Z tego powodu jest to formacja liczna – obecnie w czasie pokoju to dwieście tysięcy żołnierzy, nie licząc rezerwistów i pracowników cywilnych, Jest też wyposażona w rozmaity sprzęt, który może być wykorzystany do pomocy.

Wspomniane już pływające transportery powstały, by przewozić żołnierzy i sprzęt przez forsowane rzeki. W czasie pokoju można ich użyć, by dostarczyć do zalanych miejsc pomoc. Podobnie mosty składane powstawały, by zastąpić przeprawy zniszczone bombami. W czasie klęski żywiołowej można z ich pomocą zbudować tymczasowe przeprawy przez rzeki, jak w Głuchołazach. Wreszcie inne elementy – choćby wojskowa logistyka czy formacje medyczne – mogą był łatwo użyte, by pomóc poszkodowanym.

Oczywiście, wszystko to ma swoją cenę: siły skierowane do pomocy powodzianom nie będą wykonywać innych zadań, na przykład szkoleń. Szkolenie, rzecz jasna, można przenieść na inny termin. Sytuacja staje się bardziej skomplikowana, gdy mowa o siłach bardziej wyspecjalizowanych, którymi władze cywilne nie dysponują lub ich tworzenie od nowa, poza wojskiem, byłoby kosztowne.

Brakuje śmigłowców do zadań specjalnych

Ten problem ilustruje sprawa użycia śmigłowców, które okazały się niezbędne do ewakuacji osób z zalanych obszarów, dostarczania pomocy w sytuacji zniszczenia dróg i łatania wyrw w wałach przeciwpowodziowych. Policja posiada zaledwie jedenaście śmigłowców, z czego dziewięć to maszyny lekkie (Bell 206 i 407) nadające się głównie do zadań patrolowych – zabrać mogą poza załogą trzech lub czterech pasażerów. Cięższych Black Hawków policja posiada tylko cztery (docelowo ma ich być pięć). Lotnictwo Straży Granicznej czy Lotnicze Pogotowie Ratunkowe to także przede wszystkim lekkie maszyny.

Przez całe dekady wytworzył się w Polsce podział zadań pomiędzy lotnictwem wojskowym a innymi resortami: wojsko, jako lepiej finansowane i lepiej wyposażone, zapewnia cięższy sprzęt latający o szerszych możliwościach. Stąd też to właśnie wojsko zapewnia zarówno morskie, jak i działające nad lądem, śmigłowce poszukiwawczo-ratownicze, wspierając i uzupełniając formacje cywilne. Posiada maszyny cięższe, o większym udźwigu i możliwości przewozu osób (w tym rannych czy chorych).

Nie zaskakuje więc, że podczas tegorocznej powodzi podjęto decyzję o użyciu śmigłowców wojskowych, podobnie jak w 1997 czy 2010 roku. I tu pojawił się problem. Na skutek anulowania kontraktu na Caracale, w Siłach Zbrojnych, dramatycznie brakuje śmigłowców. Maszyny Mi-8 i Mi-17 produkcji radzieckiej, używane w brygadzie kawalerii powietrznej, sprawdzone podczas poprzednich powodzi, obecnie się wykruszają z powodu wieku i braku części zamiennych. Stąd też sięgnięto po dostępne maszyny tego typu z wojsk specjalnych – zarówno polskiej Powietrznej Jednostki Operacji Specjalnych oraz obecnego w Polsce pododdziału czeskiego. Na pomoc przybyły też Black Hawki z jednostki GROM.

Działania, prowadzone w trudnych warunkach – w tym w nocy – przyniosły konkretne efekty: dostarczono pomoc do zniszczonych miejscowości, łatano wyrwy w wałach. Jednak odbyło się to kosztem innych zadań. Czeskie śmigłowce stacjonują w Polsce, ponieważ nasz kraj, jako tzw. państwo ramowe, wystawia obecnie rdzeń sojuszniczego komponentu, dyżurującego w ramach Sił Odpowiedzi NATO. Podobnie Black Hawki policji i jednostki GROM przeznaczone są do wspierania zadań kontrterrorystycznych.

Siły podwójnego przeznaczenia

Mając na uwadze aktualną sytuację, zwłaszcza zagrożenie działaniami dywersyjnymi i hybrydowymi ze strony Rosji, pojawia się pytanie, jakie decyzje musiałyby zapaść, gdyby równocześnie z powodzią doszło do innego kryzysu – na przykład ataków dywersyjnych w innej części Polski i niezbędne byłoby użycie śmigłowców wojsk specjalnych?

Gdyby stan polskiego lotnictwa śmigłowcowego był lepszy – czyli albo zrealizowano by kontrakt na Caracale lub kupiono taką samą liczbę podobnych maszyn innego typu – wówczas wojska specjalne miałyby osiem swoich śmigłowców, zaś kawaleria powietrzna posiadałaby szesnaście śmigłowców transportowych. Wówczas nawet dwa kryzysy nie byłyby straszne: do pomocy powodzianom poleciałyby maszyny transportowe, a wojska specjalne zwalczałyby dywersantów.

Niestety – prawię dekadę temu śmigłowce wielozadaniowe nazwano „potrzebą dziesięciorzędną”, zaś decyzja o nabyciu partii śmigłowców AW149 zapadła w roku 2022 – o wiele za późno, by efektywnie wypełnić lukę. Nie podjęto też, poza wspomnianym zakupem kilku śmigłowców dla policji, starań, by taki sprzęt pojawił się poza wojskiem. Wiązałoby się to z kosztami, na przykład w przypadku Państwowej Straży Pożarnej oznaczałoby to budowę od podstaw całej formacji lotniczej.

Można oczywiście rozważać taki scenariusz lub uznać, że pewne zdolności wojsko dalej będzie zapewniać – ale wówczas wszelkie plany rozwoju armii muszą uwzględniać, że będą istnieć w niej siły „podwójnego przeznaczenia” używane w razie potrzeby do działań w czasie innych, niż wojna, sytuacji albo wręcz tworzyć wydzielone siły o takim przeznaczeniu.

W przeszłości istniały już takie siły – na przykład po roku 1997 utworzono kilka batalionów ratownictwa inżynieryjnego, przeznaczonych właśnie do działań w czasie powodzi. Zostały one rozformowane do roku 2011. W obecnej strukturze sił zbrojnych taką role mogą pełnić wydzielone siły Wojsk Obrony Terytorialnej. Jednak cały czas mowa o wybranych zdolnościach do wsparcia władz cywilnych.

Czym ma być Obrona Cywilna?

O obronie cywilnej czy szerzej – ochronie ludności – można z kolei napisać krótko – formalnie nie istnieje, gdyż ostatnie przepisy mówiące o niej zniknęły wraz z wejściem w życie ustawy o obronie ojczyzny, regulującej sprawy militarnego bezpieczeństwa.

Kwestie obrony cywilnej miała uregulować inna ustawa – ustawa o ochronie ludności i stanie klęski żywiołowej. Ten projekt z roku 2022 regulował także kwestie obrony cywilnej ale jego treścią było przede wszystkim umocnienie pozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych i zawierał zapisy jawnie groźne dla demokratycznego państwa. Projekt ten na szczęście nie został nawet skierowany do Sejmu. Dopiero w roku 2024 pojawił się nowy projekt dotyczący ochrony ludności i obrony cywilnej (rząd przyjął go 16 września). Nie bez powodu występuje dualizm nazw, gdyż ochrona ludności ma być prowadzona w czasie pokoju i kryzysu, zaś obrona cywilna to działania w czasie wojny. Jednak zanim te pojęcia przybiorą postać definicji ustawowych należy pochylić się nad jednym fundamentalnym zagadnieniem : czym obrona cywilna powinna być?

W czasach PRL jej rola była ściśle określona i wynikała z charakteru spodziewanej wojny pomiędzy Układem Warszawskim a NATO. Zakładano, że terytorium Polski będzie celem ataków rakietowych i bombardowań, także z użyciem broni atomowej i takie działania jak rozśrodkowanie ludności, budowa schronów i ukryć oraz przygotowanie do udzielenia pomocy poszkodowanym i odbudowy infrastruktury miały dać szansę na przetrwanie tego konfliktu. Dość iluzoryczną, gdyby do masowego użycia broni atomowej doszło.

Obecnie wachlarz zagrożeń, jakie należy brać pod uwagę, jest znacznie szerszy i konwencjonalna wojna jest tylko jednym z nich. Groźne mogą być skutki działań hybrydowych (np. ataków dywersyjnych), klęsk żywiołowych – nie tylko powodzi, ale innych zjawisk spowodowanych przez zmiany klimatyczne. Nieustającym problemem będą tez katastrofy i awarie techniczne. Wspólnym mianownikiem tych zagrożeń jest to, że ich skutki będą trudne do opanowania siłami tylko aparatu państwowego.

Skoordynowana pomoc zamiast pospolitego ruszenia

W chwili obecnej można porównywać skalę strat i zniszczeń, jakie wywołały powodzie z 1997 czy 2024 roku, ze skutkami małej wojny. Różnica polega na lokalizacji zagrożonych miejsc. W czasie powodzi woda zalewała obszary, do których mogła dotrzeć, podczas wojny atakowane byłyby na przykład lotniska czy elektrownie. Pojawiają się takie wspólne mianowniki, jak konieczność ewakuacji, udzielania pomocy medycznej w warunkach braku lub ograniczonego dostępu do zwykłych szpitali, dostarczenia pomocy – choćby żywności – czy odbudowy infrastruktury.

Jak pokazuje doświadczenie z kilku już dużych powodzi oraz innych sytuacji kryzysowych, na przykład blackoutu w Szczecinie w 2008 roku, burz w roku 2017 roku, nie mówiąc o pandemii czy pomocy uchodźcom z Ukrainy w 2022 roku – te zasoby w społeczeństwie są. Typowym już zjawiskiem podczas powodzi czy innych sytuacji kryzysowych jest oddolna mobilizacja: udział ochotników w usuwaniu szkód, udostępnianie prywatnych pojazdów czy sprzętu itp.

Podstawą – i to zostało trafnie uchwycone w skierowanym do Sejmu projekcie – jest przede wszystkim zagospodarowanie tego potencjału. Stąd też jako podmioty ochrony ludności wskazano zarówno instytucje państwowe, jak Państwowa Straż Pożarna, ale też ochotnicze czy zakładowe straże pożarne, instytucje samorządowe (w tym zakłady opieki społecznej, czy pomocy rodzinie), podmioty lecznicze, organizacje ratownicze czy harcerskie. Ponadto podmiotami mogą być przedsiębiorstwa i komórki organizacyjne należące do samorządów, ale też organizacja pozarządowe i przedsiębiorcy.

To oznacza szansę na formalizację opisanego powyżej mechanizmu – zamiast „koleżeńskiej pomocy” może mieć miejsce sformalizowana współpraca np. władz gminnych ze stowarzyszeniem czy przedsiębiorstwem. Ponadto uznanie w drodze porozumienia jakiejś organizacji czy instytucji za podmiot ochrony ludności może zawierać zapis o rozszerzeniu zakresu właściwości podmiotu, otwarta jest także kwestia finansowania tej współpracy. To daje szereg możliwości, choćby gdy mowa o transporcie. W okresie PRL-u praktycznym monopolistą w zakresie transportu kolejowego był państwowy moloch PKP, państwowy był także transport autobusowy i można było te zasoby łatwo mobilizować w razie kryzysu. Obecnie nie tylko przewozy autobusowych, ale i kolejowe realizuje wiele podmiotów, co jest wyzwaniem w przypadku kryzysowej mobilizacji.

O ile duże miasta posiadające własne przedsiębiorstwa komunikacyjne mogą w razie potrzeby zapewnić autobusy do ewakuacji, o tyle mniejsze miasta mogą mieć z tym problem. Zapisy ustawy dają szansę na uregulowania tej sfery działań kryzysowych.

Podobnie sytuacja wyglądać może w przypadku zapewnienia miejsc dla osób ewakuowanych. Samorządy z zasady posiadają takie miejsca, jak np. szkoły, gdzie można ulokować takie osoby. Wyzwaniem pozostaje zapewnienie im żywności i innej pomocy. Wówczas pomoc organizacji pozarządowych także będzie niezbędna. Co ważne, proponowane przepisy nie są sztywne i zapewniają sporą elastyczność.

Wykorzystać społeczeństwo obywatelskie

Wracając do tegorocznej powodzi – same przepisy nie rozwiążą wszystkich problemów. Ale kierunek, jaki został przyjęty w projekcie ustawy, daje szansę na poprawienie ochrony ludności i usprawnienie funkcjonowania systemu bezpieczeństwa państwa. Ważne są także propozycje budowy systemu bezpiecznej łączności państwowej – co jest realizacją podnoszonych od dawna postulatów – czy też wspólnego systemu wykrywania i ostrzegania o zagrożeniach, integrującego różne podmioty, w tym monitoringu środowiska.

Nie trzeba budować zupełnie nowej, odrębnej formacji ochrony ludności przed kataklizmami. Powinniśmy w ramach ochrony ludności i obrony cywilnej wzmocnić już istniejące zasoby i wykorzystać szanse, jakie daje społeczeństwo obywatelskie. Oczywiście, można i należy dokonać analiz dotyczących przyszłych potrzeb, struktur, sprzętu i procedur administracji państwowej czy poszczególnych formacji. Wymagać to będzie zmian ewolucyjnych, a nie rewolucyjnych, uwzględniających doświadczenia z obecnego kryzysu.