„Są rzeczy, które sami możemy zrobić, by poprawić przebieg następnych wyborów” [WYWIAD]

„Organizacja wyborów w dużym stopniu zależy od inicjatywy własnej urzędników za to odpowiedzialnych. Ale są też środki, po które mogą sięgnąć wyborcy, by w kolejnych wyborach nie stać 6 godzin do lokalu wyborczego” – mówi OKO.press dr Anna Frydrych-Depka z Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

Rozmawiamy o tym, co i jak warto poprawić w organizacji wyborów, czy jako wyborcy mamy jakieś narzędzia wpływu i co wyniknęło ze społecznej obserwacji wyborów Fundacji Odpowiedzialna Polityka.

Mimo wszystko się udało

Paulina Pacuła, OKO.press: Jak Pani ocenia przebieg tych wyborów?

Dr Anna Frydrych-Depka, Fundacja Odpowiedzialna Polityka, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu: Sam przebieg głosowania, biorąc pod uwagę skalę tego wydarzenia – to, że mieliśmy do czynienia z wyborami do Sejmu i Senatu oraz referendum, oceniam dobrze. Wybory się odbyły, frekwencja była bardzo wysoka, co oznacza, że wyborców udało się obsłużyć, a ich głosy zliczyć.

To, co miało miejsce w niektórych lokalach wyborczych – zatłoczenie, kilometrowe kolejki i konieczność oczekiwania wyborców w niesprzyjających warunkach atmosferycznych, żeby oddać głos, to sytuacja oczywiście niepożądana.

Ale pamiętajmy, że ci ludzie chcieli poczekać, żeby oddać głos, więc chwała im za to. Wdzięczność należy się też członkom tych komisji, że wytrzymali.

Co do tego, czy chcieli czekać, to mam poważne wątpliwości. Nie mieli innego wyjścia, jeśli chcieli zagłosować. Podobnie członkowie komisji.

Tak, oczywiście należy się przyjrzeć się temu, czym były spowodowane te problemy i zastanowić się, co zrobić, żeby następnym razem uniknąć takich sytuacji. Chyba wszystkim nam zależy na tym, żeby jak największa liczba wyborców brała udział w głosowaniu, a takie kolejki odstraszają wielu wyborców.

Duży ruch w niektórych obwodowych komisjach wyborczych był spowodowany tym, że na ostatnią chwilę do spisu dopisywała się duża liczba wyborców.

Poza tym były też osoby, które na ostatnią chwilę dopisywały się do spisu wyborców. Np. te, których miejsce zamieszkania nie pokrywa się z meldunkiem.

Osoby głosujące są przypisane do obwodów zgodnie z adresem zameldowania. A my bardzo lekko podchodzimy do kwestii meldunku. Wiele osób mieszka już gdzieś na stałe, a mimo to meldunek ma np. w miejscu urodzenia i tam są przypisani do spisu wyborców.

Najpóźniej w czwartek przed wyborczą niedzielą można się było dopisać do spisu wyborców. Taka zwiększona liczba głosujących w danym obwodzie bardzo utrudnia urzędnikom przygotowanie się do wyborów. Gminy nie mają możliwości przygotować się wcześniej na ten zwiększony ruch.

Turystyka wyborcza? Wyraz świadomości wyborców

Ta turystyka wyborcza, czyli głosowanie poza swoim miejscem zamieszkania, była w tych wyborach jakoś wyraźnie nasilona?

To bierze się częściowo z tego, że nie znowelizowano kodeksu wyborczego pod kątem wskazania dostosowanej demograficznie liczby mandatów do obsadzenia w poszczególnych okręgach wyborczych.

Nie doszło do tej korekty, o którą upominała się Państwowa Komisja Wyborcza. Ostatni raz taką korektę zrobiono w 2011 roku.

Ludzie zmieniają okręgi głosowania, bo wiedzą, że gdzieś w innym okręgu, ich głos znaczy więcej. Albo chcą wesprzeć swoją partię tam, gdzie jest większe ryzyko, że ona przegra. Moim zdaniem to jest dość pozytywne zjawisko, bo świadczy o dużej świadomości przynajmniej części społeczeństwa i rozumieniu systemu wyborczego. Jednocześnie jednak powoduje problemy logistyczne.

Były też miejsca, gdzie lokale wyborcze były zwyczajnie za małe. Taka sytuacja miała miejsce np. na dziś już słynnym wrocławskim Jagodnie, gdzie głosowanie trwało do trzeciej w nocy.

Tak, tam faktycznie rozmiar lokalu nie pozwalał na szybszą obsługę głosujących. Dwie komisje wyborcze były umieszczone w lokalach, które miały może po 20 metrów kwadratowych. Do tego braki wyraźnych oznaczeń powodowały, że niemal wszyscy stali w jednej kolejce.

Pewnie zadziałała rutyna. Od zawsze był tam lokal wyborczy, więc postanowiono, że będzie i w tych wyborach.

Kto ponosi odpowiedzialność za tego rodzaju przypadki, czyli kiepską organizację wyborów?

Jeśli chodzi o to, gdzie głosujemy, w jakim miejscu i w jakim lokalu, odpowiedzialne są dwa podmioty: gmina i Krajowe Biuro Wyborcze.

Po pierwsze na obwody głosowania daną gminę dzieli komisarz wyborczy. On wydaje postanowienie, w którym określone jest, jaki obwód obejmuje jakie ulice, a więc ilu w obwodzie mamy wyborców. W tym postanowieniu określona jest też siedziba komisji.

Ale na te decyzje wpływ ma też gmina. To wójt, burmistrz, czy prezydent ma możliwość wpływu na decyzję komisarza, bo przedkłada informacje do komisarza, zanim ten wyda swoje postanowienie.

I jeżeli mamy taką sytuację, że dany lokal, w którym już wcześniej odbywały się wybory, jest za ciasny, to powinno dojść do zmiany siedziby obwodowej komisji wyborczej.

Dlatego ważne jest, by urzędnicy zaangażowani w kwestie organizacji wyborów, na długo przed wyborami robili sobie taki przegląd: czy na pewno mają odpowiedni zasób lokalowy i sprzętowy, czy potrzeba dokonać jakichś zmian, bo np. gdzieś wybudowało się wielkie osiedle i można się spodziewać, że liczba wyborców wzrosła.

Wtedy trzeba podjąć decyzję albo o utworzeniu dodatkowego obwodu, albo wybraniu większego lokalu dla danej komisji. Plus, jeśli wprowadzi się takie zmiany, należy przeprowadzić kampanię informacyjną dla wyborców, żeby wiedzieli, gdzie będą głosować. W przypadku Jagodna coś musiało zawieść.

Brak wyobraźni i sensownych szkoleń

Fundacja Odpowiedzialna Polityka prowadziła projekt społecznej obserwacji wyborów. Mieliście niemal 150 obserwatorów w całym kraju, którzy obserwowali różne etapy procesu głosowania w kilku obwodowych komisjach wyborczych. Na jakie problemy obserwatorzy zwracali uwagę najczęściej?

Nasi obserwatorzy mieli okazję obserwować wiele bardzo niekorzystnych sytuacji, ale w dużej mierze obserwowali też dobrą pracę obwodowych komisji wyborczych. Bardzo dobrze ocenili to, jak komisje były przygotowane do otwarcia lokali wyborczych i do przeprowadzenia głosowania. Najgorzej ocenili pracę komisji w trakcie zamykania i liczenia głosów.

Natomiast jeśli chodzi o problemy w trakcie głosowania, to rzeczywiście kwestia kolejek i zatłoczenia lokali wyborczych była jedną z najczęściej wskazywanych.

Czasami komisje nie dość, że nie podejmowały żadnych prób zarządzania ruchem w trakcie głosowania, to jeszcze dodatkowo utrudniały sobie pracę, bo np. nie dzieliły spisu wyborców pomiędzy członków komisji.

Spis wyborców przychodzi jako taki wielki plik kartek. Wyborcy są uporządkowani adresami. W części komisji członkowie dzielili się spisem tak, że jedna osoba odpowiadała za obsługę wyborców z kilku ulic. Tym samym możliwa jest obsługa kilku wyborców jednocześnie.

Ale nie wszystkie komisje tak robiły. Jeżeli tylko jeden członek komisji zajmował się wydawaniem kart, to w momencie tak dużej frekwencji wyborczej, bardzo spowalniało to obsługę wyborców.

Ale to nie wszystko. W niektórych komisjach, gdzie spis był rozdzielony między członków, nikt nie zarządzał ruchem przy wejściu, gdzie tworzyła się kolejka. Dochodziło do tego, że do stołu i tak podchodziła jednocześnie tylko jedna osoba.

Tak więc były sytuacje, gdzie członkom komisji zabrakło przygotowania i wyobraźni.

Tajność wyborów to wymóg konstytucyjny

Druga rzecz to problemy z tajnością głosowania.

I tu są różne przyczyny. Zdarza się, że wyborcom wydawane są karty do głosowania i wyborca wypełnia je na oczach innych w pierwszym lepszym miejscu, pomimo że w lokalu są warunki, by zrobić to dyskretnie.

My jako społeczeństwo dosyć swobodnie podchodzimy do kwestii tajności, a tajność głosowania ma ogromne znaczenie. Są na przykład sytuacje, że do jednej kabiny wchodzi kilka osób, np. mąż i żona, czy rodzice z dzieckiem. I w takiej sytuacji nie ma gwarancji, że te osoby zagłosują tak, jak chcą, gdy druga patrzy przez ramię. Takie sytuacje nie powinny mieć miejsca. Członkowie komisji są zobowiązani reagować na takie sytuacje, ale często tego nie robią.

Niestety jednak w wielu przypadkach było też tak, że to komisja nie miała warunków lokalowych, żeby zapewnić tajność. Jeśli nie było odpowiedniej liczby parawanów i przestrzeni, by gdzieś odejść na bok i dyskretnie oddać głos, a do tego lokal był zatłoczony, bo nikt nie sterował kolejką i nie pilnował, by wyborcy nie zaglądali sobie przez ramię, to ludzie oddawali głos jakkolwiek.

Takie sytuacje nie powinny mieć miejsca. Tajność głosowania to konstytucyjny wymóg. Organizator wyborów ma obowiązek, by o to zadbać.

Poważnym złamaniem zasady tajności głosowania była też konieczność głośnej deklaracji, czy bierze się udział w referendum, czy nie. Nawet OBWE w swoim wstępnym raporcie z obserwacji wyborów w Polsce wskazała to jako złamanie konstytucyjnej zasady tajności wyborów. Co może zrobić wyborca, który czuje, że pogwałcono jego prawo do tajności głosowania?

Taki wyborca może złożyć protest wyborczy. Trzeba to zrobić w ciągu 7 dni od momentu opublikowania w Dzienniku Ustaw obwieszczenia PKW o wynikach wyborów. Obwieszczenie zostało opublikowane 18 października w środę. Termin na składanie protestów mija więc w środę 25 października.

Protest można sformułować jako protest wyborczo-referendalny, a jako jego przyczynę należy wskazać złamanie zasady tajności głosowania.

Wyborca może też poskarżyć się na pracę Obwodowej Komisji Wyborczej do właściwej Okręgowej Komisji Wyborczej, wskazując, że obwodowa komisja wyborcza nie zagwarantowała mu warunków, dzięki którym mógłby oddać głos w sposób tajny.

Praca w komisji wyborczej? Nigdy więcej

„30 godzin pracy w stresie za 600 zł. Nigdy więcej tego nie powtórzę” – takie refleksje po pracy w obwodowych komisjach wyborczych miało też wielu członków tych komisji. W poniedziałek po wyborczej niedzieli przez cały dzień jeszcze oglądaliśmy takie zdjęcia: wymęczeni członkowie komisji czatują gdzieś po urzędach miejskich, śpią w korytarzach oparci o worki z głosami, w oczekiwaniu na zatwierdzenie protokołów przez PKW. Co tutaj nie zadziałało? Bo chyba nie tak powinna wyglądać organizacja święta demokracji.

Tu niestety problem wynika z piramidalnej struktury systemu. Mamy ponad 30 tysięcy obwodowych komisji wyborczych w całym kraju, a okręgów do Sejmu jest 41. W związku z tym tyle jest powoływanych okręgowych komisji wyborczych. Do tego mamy jedną Państwową Komisję Wyborczą.

W niektórych okręgach to jest niwelowane, bo protokoły od obwodowych komisji wyborczych może odbierać pełnomocnik okręgowej komisji wyborczej. Okręgowe komisje wyborcze powołują więc pełnomocników.

Mimo to sytuacja jest taka, że obwodowe komisje wyborcze kończą pracę mniej więcej w podobnym czasie i wszyscy jadą z głosami do jednego punktu. I tam długo oczekują na zatwierdzenie protokołu.

Jak to rozwiązać? Różne są pomysły. Niektórzy proponują, żeby np. zwalniać już wtedy członków komisji do domu i ewentualnie wzywać ich, jeśli okaże się, że są jakieś nieprawidłowości. Ale to może być problematyczne, bo potem taką osobę może być ciężko ściągnąć z powrotem, co opóźni podanie wyników przez PKW.

Może jakimś rozwiązaniem jest powoływanie większej liczby pełnomocników okręgowych komisji wyborczych. To wielogodzinne oczekiwanie na zatwierdzenie protokołu to problem obserwowany przy każdych kolejnych wyborach.

Należy zmniejszyć obwody wyborcze

Problematyczne jest coś jeszcze. Członkowie obwodowych komisji wyborczych zaczęli pracę w niedzielę o 05:00 czy 06:00 rano, a kończyli czasem i po południu dnia następnego. Wielu skarżyło się na to, że podczas dnia głosowania nie mieli możliwości nawet zjeść kanapki. Czy organizacja wyborów musi przebiegać kosztem osób w nią zaangażowanych?

Komisja może liczyć maksymalnie 13 członków. Praktyka pokazuje jednak, że w bardzo licznych obwodach, liczących nawet 4 tysiące wyborców, obciążenie komisji jest bardzo duże. Tak duże, że ostatecznie członkowie komisji pracują znacznie dłużej, niż pozwala na to ustawowy limit dnia pracy.

I tu kłania jeden z naszych istotnych postulatów. Od lat postulujemy konieczność obniżenia górnej granicy liczebności obwodów z obowiązujących obecnie 4 tysięcy wyborców do 3 tysięcy. Proszę zauważyć, że ostatnia nowelizacja kodeksu wyborczego ze stycznia 2023 roku obniżyła dolną granicę liczebności obwodu – z 500 do 200 osób. Dzięki temu utworzono około 3,5 tysiąca nowych komisji wyborczych w najmniejszych miejscowościach.

Jeśli dało się to zrobić tam, to może wreszcie ktoś się zdecyduje rozwiązać istotny problem dużych miejscowości? Obniżenie górnego pułapu liczebności obwodów rozwiązywałoby kilka z problemów, o których tu rozmawiamy: zmniejszyłoby kolejki, skróciło czas oczekiwania do oddania głosu, odciążyło nieco komisje pracujące w tych obwodach.

Ale jest jeszcze inna sprawa, o której chcę powiedzieć. Zwracamy na to uwagę w naszym raporcie z obserwacji wyborów: jak przygotowani są do pracy członkowie komisji, jakie przeszli szkolenie, czy na tym szkoleniu nauczono jak sobie radzić z różnymi sytuacjami.

Szkolenia dla członków obwodowych komisji wyborczych są nie do końca obowiązkowe. Wielu członków komisji nie bierze w nich w ogóle udziału.

Podstawowym materiałem do szkolenia jest prezentacja z wycinków z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Pełno tam urzędniczej nowomowy, trudnej do przyswojenia, brakuje praktycznych wskazówek. Członkowie komisji w konsekwencji sami nie do końca rozumieją, co mogą, a czego nie.

Z relacji z przebiegu głosowania na Jagodnie wynika, że członkowie komisji byli proszeni o pokierowanie kolejką, bo tam nie było informacji, że są dwa lokale i że w związku z tym mogą się ustawiać dwie kolejki. Ale członkowie komisji nie wiedzieli, czy mogą coś takiego zrobić.

Więc jeżeli taki człowiek pracuje w komisji po raz pierwszy i a) nie musi uczestniczyć w szkoleniu, b) a nawet jeśli uczestniczy, nie dostaje praktycznych wskazówek, to on będzie mocno zagubiony.

Dlatego bardzo rekomendujemy, żeby wprowadzić zmiany do tego, w jaki sposób przygotowywani do pracy są członkowie obwodowych komisji wyborczych.

Wyciąganie wniosków na przyszłość? Niekonieczne

Czy istnieje jakiś system wyciągania wniosków na temat organizacji wyborów, by co wybory nie pojawiały się te same problemy? O tym, jakie wystąpiły problemy, najlepiej wiedzą wyborcy i członkowie obwodowych komisji wyborczych.

Nie ma takiego mechanizmu zapisanego w kodeksie wyborczym. Członkowie obwodowych komisji wyborczych na pewno nie są w żaden sposób ankietowani czy przepytywani co do tego, jak przebiegało głosowanie, czy coś należy zmienić, usprawnić.

Jeżeli jakaś forma ewaluacji przebiegu wyborów występuje, to są to indywidualne przypadki z inicjatywy jakiejś konkretnej jednostki, np. członka komisji, który decyduje się napisać pismo do urzędu gminy albo Delegatury Krajowego Biura Wyborczego.

Może zdarza się, że urzędnicy gminy wychodzą z taką inicjatywą. Tutaj wiele możliwości mają po prostu urzędnicy gminy odpowiedzialni za organizacje wyborów.

Natomiast jest coś, co mogą zrobić wyborcy takich komisji jak ta na Jagodnie, gdzie w kolejce do głosowania stało się 6 godzin. Mogą zwrócić się z wnioskiem do komisarza wyborczego o utworzenie dodatkowego obwodu do głosowania, czyli dokonanie podziału obecnego obwodu na dwa. Taki wniosek musi poprzeć 5 procent wyborców z danego obwodu — trzeba więc zebrać podpisy. Jeśli zostanie złożony, musi zostać rozpatrzony. Może warto zadziałać jeszcze przed nadchodzącymi wyborami samorządowymi.

Nowelizacja kodeksu wyborczego ze stycznia 2023 roku obejmowała też nowy wymóg w kwestii sposobu liczenia głosów. Każdy głos miał być obejrzany przez każdego członka komisji, tzn. chodziło o wykluczenie sytuacji, w której każdy członek komisji liczy np. swoją kupkę głosów. Czy to zadziałało?

Z obserwacji naszych obserwatorów wynika, że niekoniecznie. Nasi obserwatorzy prowadzili obserwacje w sumie w kilkuset komisjach i w jednej faktycznie w ten sposób liczono głosy, za to w wielu innych komisje dzieliły się na grupy, chociaż jest wyraźnie napisane, że tego robić nie wolno.

Co ciekawe, wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej były dość niejasne w odniesieniu do okazywania kart. W punkcie 80 dla zagranicy i w punkcie 106 dla kraju, bo to są dwa różne dokumenty, stwierdzono, że to oznacza wyłącznie to, że komisja nie może pracować w podgrupach.

Więc pojawia się pewien dysonans poznawczy. Bo z jednej strony coś zostało zmienione w kodeksie i w kodeksie jest jasno napisane, że każda z kart do głosowania jest okazywana wszystkim obecnym członkom obwodowej komisji wyborczej i, a z drugiej strony wytyczne PKW stanowią jednak coś innego.

Poza tym pamiętajmy, że wprowadzony do kodeksu sposób liczenia jest bardzo czasochłonny. Jednocześnie ustawodawca nie zniósł ograniczenia czasowego dla przesłania wyników zza granicy.

Jedna z organizacji polonijnych jeszcze przed kampanią wyborczą robiła próbę liczenia głosów zgodnie z nowymi zasadami i wyszło im, że w ciągu 24 godzin będą w stanie przeliczyć 2 tysiące kart. Na szczęście wszystkie komisje za granicą przesłały wyniki na czas.

Lepiej głosować w lokalu wyborczym

Wiele z problemów, o których rozmawiamy, wynika z tego, że wyborca musi stawić się osobiście do lokalu wyborczego, by zagłosować. A co z głosowaniem elektronicznym i korespondencyjnym? Może to jakieś wyjście z sytuacji?

Głosowanie elektroniczne wcale nie jest aż tak dobrym rozwiązaniem, jakby się mogło wydawać. Po pierwsze, jest kwestia bezpieczeństwa. System do elektronicznego głosowania musi być bardzo bezpieczny, a jednocześnie sprawny. Nawet takie kraje jak Estonia, które zdigitalizowały wiele usług administracji publicznej, mają doświadczenie ataków na te systemy i prób obcej ingerencji.

Poza tym przy głosowaniu elektronicznym – podobnie jak przy głosowaniu korespondencyjnym – mamy wyprowadzenie procesu głosowania z lokalu wyborczego. A to sprawia, że proces głosowania jest narażony na różnego rodzaju ingerencje: zwiększamy ryzyko odkupowania i odsprzedaży głosów, głosowanie odbywa się w zupełnie niekontrolowanych warunkach.

Tak więc z głosowaniem w lokalu wyborczym jest trochę, jak z samą demokracją: ma wady, ale na razie nikt nie wymyślił nic lepszego.

Trochę się gdzieś w tej naszej rozmowie gubi rola i odpowiedzialność Państwowej Komisji Wyborczej, bo co chwila okazuje się, że za wszystko odpowiedzialna jest gmina. Czy to nie PKW ponosi odpowiedzialność za całkowitą organizację i przebieg wyborów i powinna analizować nieprawidłowości, by im zapobiegać?

Tak, oczywiście, całość organizacji wyborów jest odpowiedzialnością PKW. To wynika z tej hierarchicznej struktury. To, że wiele zadań wyborczych kodeks powierza do wykonania, w ramach zadań zleconych, gminom, nie zmienia tego, że za całość procesu odpowiada PKW, jako stały, najwyższy organ wyborczy właściwy w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów.

Państwowa Komisja Wyborcza ma środki, by wyegzekwować pewne rzeczy od niższych organów wyborczych, czyli od okręgowych i obwodowych komisji wyborczych. Jeśli więc np. widzimy gdzieś złą pracę obwodowej komisji wyborczej, zawiadamiamy o tym okręgową komisję wyborczą i ta nie podejmuje żadnych działań, może wkroczyć Państwowa Komisja Wyborcza. Od tego jest ta struktura hierarchiczna.

Krajowe Biuro Wyborcze ma też bardzo istotny wpływ na techniczną organizację wyborów, bo określa budżet na wybory. Te środki są następnie przekazywane przez delegatury Krajowego Biura Wyborczego gminom na realizację tzw. zadań zleconych, czyli na organizację wyborów.

I być może wniosek z tych wyborów jest taki, że trzeba przeznaczyć większe środki na organizację wyborów, co pozwoli tworzyć więcej obwodów do głosowania, zatrudnić większą liczbę członków komisji, by wyeliminować, choć częściowo te trudności, o których mówiłyśmy.

PKW ma też obowiązek reagowania na nieprawidłowości w trakcie wyborów. Wielu wyborców zastanawia się, dlaczego PKW, która może np. zawiesić członka komisji, nie zareagowała w związku z łamaniem ciszy wyborczej przez Oskara Szafarowicza, działacza młodzieżówki Prawa i Sprawiedliwości, który w niedzielę 15 października będąc członkiem jednej z komisji wyborczych, opublikował w mediach społecznościowych zdjęcie swojej wypełnionej karty referendalnej z komentarzem „niech żyje Polska”. Szybko zorientował się, że mógł popełnić przestępstwo złamania ciszy referendalnej i swój wpis usunął. PKW nie zadziałała.

To oczywiste złamanie przez członka obwodowej komisji wyborczej prawa, ponieważ członków komisji wyborczych obowiązuje zakaz agitacji wyborczej. To, co zrobił Szafarowicz, było agitacją referendalną.

Jeżeli członek komisji wyborczej narusza zasady, można go przede wszystkim natychmiast, nawet w trakcie głosowania, odwołać. To konkretne zachowanie, moim zdaniem, naruszyło ciszę referendalną, a to wykroczenie, które można zgłosić na policję czy do prokuratury. Takie zgłoszenie może złożyć każdy.