Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE, dotyczący zarobków portugalskich sędziów, może być przełomowy dla reform PiS. Trybunał uznał, że sądy krajowe muszą spełniać unijny standard niezawisłości. I że Trybunałowi wolno to oceniać. Komisja Europejska może postawić Polsce zasadnicze zarzuty łamania praworządności

Krytycy reform sądowniczych PiS z nadzieją przyjęli decyzję irlandzkiej sędzi Aileen Donnelly, która 12 marca odmówiła zgody na deportację obywatela polskiego, powołując się na naruszenie polskiej praworządności. Tymczasem niezauważony przeszedł wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE, który może mieć jeszcze większe konsekwencje dla Polski – pisze dla OKO.press dr Taborowski.

To może być zaskakujące, bo wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 27 lutego 2018 dotyczy obniżenia zarobków portugalskich sędziów. Kluczowa jest jednak argumentacja:

Trybunał potwierdził, że ma kompetencje do oceny, czy prawo krajowe nie podważa niezawisłości sędziów.

W wyroku z 27 lutego (w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses) Trybunał uznał, że UE ma kompetencje do oceny działania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, wynikającą z traktatów.

To oznacza, że wbrew opiniom m.in. polskich władz, Trybunał może oceniać ustawy sądownicze. Nie jest to wewnętrzna sprawa krajów członkowskich.

Nawet ustawy – jak prawo o ustroju sądów powszechnych, które w zakresie dotyczącym powoływania i odwoływania prezesów sądów co do zasady nie mają tła unijnego i wchodzą w zakres kompetencji wyłącznych państwa członkowskiego – mogą zostać zbadane z wymogami wynikającymi z prawa UE – podkreśla dr Taborowski.

Trybunał Sprawiedliwości uznał też, że sądy państw członkowskich muszą być przygotowane na to, że będą rozstrzygać także sprawy dotyczące prawa unijnego. To „przygotowanie” oznacza, że

sądy krajowe spełniają unijny standard niezawisłości, czyli przede wszystkim, są poza wszelkimi wątpliwościami niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Uderzające jest stwierdzenie, że

„Sądy te [krajowe] pełnią więc we współpracy z Trybunałem wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów unijnych.

  • Zobacz fragmenty uzasadnienia wyroku

    Zgodnie z art. 2 Traktatu o UE Unia opiera się na wartościach – takich jak państwo prawne, które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości. W tej kwestii należy wskazać, że wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi oraz w szczególności między ich sądami opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, a sprecyzowanych w art. 2 TUE Unia jest Unią prawa, w której jednostki mają prawo zakwestionować przed sądem zgodność z prawem każdej decyzji lub każdego innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu Unii.

    Artykuł 19 Traktatu, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art. 2 Traktatu wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym z dnia 8 marca 2011 r.

    Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.

    Państwa członkowskie są zatem zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy Traktatu – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii

    Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawa (…) Wynika stąd, że każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej.

Portugalski wyrok Trybunału może okazać się nawet ważniejszy niż decyzja sędzi irlandzkiej Aileen Donnelly, która zapytała Trybunał Sprawiedliwości UE, czy może wydać Polsce oskarżonego ściganego Europejskim Nakazem Aresztowania,  jeśli w Polsce niszczona jest praworządność, a w związku z czym oskarżony nie ma gwarantowanego prawa do sprawiedliwego procesu. OKO.press dogłębnie analizowało tę decyzję w kilku tekstach (zobacz tutaj,  tutaj i tutaj; zobacz też sylwetkę sędzi).

Skutki dla Polski

To orzeczenie może mieć daleko idące skutki dla całego systemu prawa unijnego, w tym dla sprawiającej kłopot Polski.  Może być „zielonym światłem” dla Komisji Europejskiej, by zwróciła się do Trybunału o sprawdzenie, czy podstawowe zasady unijne, w tym praworządność, nie zostały w Polsce naruszone.

Komisja Europejska może teraz rozważyć wniesienie nowej skargi z art. 258 Traktatu wobec reform sądownictwa, a w szczególności nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, która wejdzie w życie 3 kwietnia 2018 roku. Art. 258 pozwala Komisji wydawać opinię o naruszeniu zobowiązań traktatowych, a jeśli dany kraj (np. Polska) nie zastosuje się do niej, wnosić sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

  • Zobacz art. 258

    Jeśli Komisja uznaje, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag.

    Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Komisja może postawić m.in. zarzut naruszenia zasady nieusuwalności sędziów, którym w trakcie pełnienia funkcji obniżono wiek stanu spoczynku i będą musieli odejść z SN.

Poniżej publikujemy skrót analizy wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses autorstwa dr. Macieja Taborowskiego z Wydziału Prawa i Administracji na Uniwersytecie Warszawskim i Instytutu Nauka Prawnych PAN, członka Rady Programowej Archiwum Osiatyńskiego.

  • Sylwetka dr Taborowskiego

    Dr Maciej Taborowski – doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz adiunkt w Zakładzie Prawa Europejskiego w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk; współpracuje z Centrum Europejskim UW; wieloletni wykładowca z zakresu instytucjonalnego oraz gospodarczego prawa Unii Europejskiej, w tym na studiach podyplomowych (UW, INP PAN), a także na szkoleniach dla sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych, aplikantów zawodów prawniczych oraz urzędników państwowych; prowadził wykłady, szkolenia oraz seminaria m.in. dla UKIE, MSZ, KSAP, Ministerstwa Sprawiedliwości, pod patronatem Europejskiej Akademii Prawa (ERA) w Trewirze; stypendysta Fundacji im. Stefana Batorego w Oksfordzie, stypendysta m.in. na Uniwersytecie w Ratyzbonie, Uniwersytecie w Leuven, Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law w Heidelbergu oraz Max Planck Institute for Comparative and Private International Law w Hamburgu. Autor ok. 100 publikacji z zakresu prawa europejskiego, w tym monografii „Konsekwencje naruszenia prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe” (Warszawa, 2012), nagrodzonej w ogólnopolskim konkursie prestiżowego czasopisma „Państwo i Prawo”; autor opracowań w renomowanych czasopismach krajowych i międzynarodowych.


Po tym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Komisja Europejska ma prawo oceniać działanie wymiaru sprawiedliwość w państwach członkowskich. Światło ze strony Trybunału nie mogło być już bardziej zielone.


27 lutego 2017 roku Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu (TS) wydał wyrok w portugalskiej sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Ten wyrok ma precedensowy charakter w kontekście określenia zakresu kompetencji Trybunału Sprawiedliwości dotyczących oceny gwarancji niezawisłości sądów krajowych.

Trybunał orzekł, że jeżeli sądy krajowe mogą mieć styczność z wykładnią lub stosowaniem prawa unijnego, to ustawodawstwo krajowe powinno gwarantować tym sądom niezawisłość zgodną ze standardem zasady skutecznej ochrony sądowej, co wynika z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. Wbrew pojawiającym się w dyskursie publicznym argumentom, Trybunał uznał więc, że UE ma wyraźną kompetencję traktatową do oceny działania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE.

W świetle tego wyroku Komisja Europejska powinna ponownie rozważyć zakres zarzutów postawionych Polsce w postępowaniu z art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej  w związku z ustawą – prawo o ustroju sądów powszechnych odniesieniu do kwestii powoływania i odwoływania prezesów sądów. Komisja może rozważyć również wniesienie nowej skargi z art. 258 Traktatu w odniesieniu do regulacji, które są przedmiotem zainicjowanej wobec Polski procedury z art. 7 ust. 1 Traktatu, a w szczególności w odniesieniu do nowej ustawy o Sądzie Najwyższym, która wejdzie w życie 3 kwietnia 2018 r.

Przełomowy wyrok dla systemu prawa Unii Europejskiej

Przełomowym dla systemu prawa UE elementem tego wyroku jest przeprowadzenie przez Trybunał oceny standardu niezawisłości sędziowskiej na podstawie unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 Traktatu) w sytuacji, w której – istotne dla sprawy – regulacje krajowe (dotyczące wynagrodzenia sędziów) nie miały wyraźnego tła unijnego. Z omawianego wyroku Trybunał wynika, że przepisy państwa członkowskiego odnoszące się do wynagrodzenia sędziów mogą wchodzić w zakres prawa unijnego jako element gwarancji niezawisłości w ramach zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 Traktatu). Trybunał może te regulacje oceniać w sytuacji, w której sąd krajowy (w rozumieniu art. 267 Traktatu) może rozstrzygać sprawy z elementem unijnym (tj. takie, w których może dojść do stosowania i interpretowania prawa unijnego). W sprawie, w której ocenia się niezawisłość sądu krajowego, nie jest wówczas konieczne wykazanie elementu unijnego wynikającego z innych źródeł (aktu prawa UE albo jednej ze swobód rynku wewnętrznego UE), niż tylko z zasady skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 Traktatu).

Trybunał Sprawiedliwości uznał więc, że struktura sądowa państw członkowskich powinna być niejako „z góry” przygotowana na to, że sądy mogą rozstrzygać sprawy dotyczące prawa unijnego.

W związku tym należy założyć, że sądy spełniają unijny standard niezawisłości. W tym zakresie wyrok C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses ma walor precedensu. Dla porządku należy dodać, że wyrok ten rodzi też wiele wątpliwości i trudności aplikacyjnych.

Sąd krajowy musi spełniać wymogi unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej i niezawisłości

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że sąd krajowy musi spełniać wymogi unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej i niezawisłości tylko i wyłącznie dlatego, że może rozstrzygać kwestie bezpośrednio związane z prawem unijnym – niepotrzebne są żadne dodatkowe warunki.

W sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses sąd krajowy, z którego pochodzili sędziowie, którzy wnieśli skargę (tj. Tribunal de Contas – trybunał obrachunkowy), rozstrzyga zarówno kwestie bez elementu unijnego, jak też sprawy, które taki element zawierają, jak m.in. kwestie dotyczące środków finansowych pochodzących z UE oraz kwestie związane z wydatkami publicznymi albo długu publicznego, w szczególności w ramach procedur udzielania zamówień publicznych (pkt 39 wyroku).

W świetle analizowanego wyroku wystarczy by sąd krajowy potencjalnie miał kompetencję do stosowania lub wykładni prawa unijnego, aby uznać, że gwarancje dotyczące jego niezawisłości są objęte prawem UE na potrzeby stosowania standardu skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 Traktatu o UE).

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości, a sprawa polska (sądy powszechne)

Z perspektywy polskiej najważniejszym wnioskiem ze sprawy C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses jest to, że wyrok ten może skłonić Komisję Europejską do ponownego rozważania zakresu zarzutów, które KE zamierza postawić Polsce w tzw. postępowaniu dyscyplinującym związanym z nowelizacją ustawy o ustroju sądów powszechnych.

Jak pisałem wcześniej, również w raporcie dla Archiwum Osiatyńskiego, z lakonicznego komunikatu prasowego Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2017 roku wynikało, że w kontekście prawa o ustroju sądów powszechnych Komisja zamierza postawić Polsce w tzw. postępowaniu dyscyplinującym (art. 258 Traktatu) zarzuty dotyczące:

  • naruszenia zakazu dyskryminacji na płeć przy przejściu sędziów w stan spoczynku;
  • naruszenia niezależności sądów krajowych w związku ze zgodą, którą Minister Sprawiedliwości wyraża (wedle uznaniowych kryteriów) na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który osiągnął wiek stanu spoczynku.

 

W odniesieniu do tych zarzutów element unijny (i możliwość oceny wedle standardów unijnych) znajduje się przede wszystkim w dyrektywie 2006/54/WE w sprawie równości płci w dziedzinie zatrudnienia i pracy.

W świetle wcześniejszych komunikatów prasowych, na etapie przedsądowym Komisja (wskazując na naruszenie art. 19 ust. 1 Traktatu w związku z art. 47 KPP) zgłaszała również zastrzeżenia dotyczące przepisów prawa o ustroju sądów powszechnych, które upoważniają które Ministra Sprawiedliwości do uznaniowego powoływania i odwoływania prezesów (wiceprezesów) sądów.

W komunikacie z 12 września 2017 r., w związku z wydaniem uzasadnionej opinii, KE stwierdziła, że „Uznaniowe uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do powoływania i odwoływania prezesów sądów pozwalają mu ponadto wywierać na nich wpływ, gdy rozstrzygają w sprawach dotyczących stosowania prawa UE”. Jednak już w komunikacie wydanym w związku z wszczęciem postępowania przed TS (20 grudnia .2017 r.) nie odniesiono się do regulacji odwoływania i powoływania prezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości. W komunikacie prasowym z 20 grudnia 2017 r. KE nie wskazała też przyczyn rezygnacji z zarzutu. Zarzut ten mógłby jednak zostać nieuwzględniony przez TS z uwagi na wcześniejszą linię orzeczniczą dotyczącą elementu unijnego.

Wyrok w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portuguese znacząco zmniejsza takie ryzyko. Trybunał uznał bowiem, że rola sądów krajowych w systemie prawa UE, związana ze stosowaniem i wykładnią prawa unijnego stanowi wystarczające uzasadnienie dla oceny sprawy krajowej pod kątem spełnienia wymogu niezawisłości wynikającego z prawa unijnego.

W konsekwencji przepisy ustawy – prawa o ustroju sądów powszechnych, które w zakresie dotyczącym powoływania i odwoływania prezesów sądów co do zasady nie mają tła unijnego i wchodzą w zakres kompetencji wyłącznych państwa członkowskiego, będą mogły zostać zbadane z wymogami wynikającymi z prawa UE.

Biorąc pod uwagę nowe okoliczności, Komisja mogłaby również zastosować w procedurze dyscyplinującej podejście bardziej kompleksowe, zbliżone do stanowiska Komisji Weneckiej, ukazujące uprawnienie Ministra Sprawiedliwości wobec kierownictwa sądów w szerszym kontekście wpływu władzy wykonawczej na władzę sądowniczą.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości, a sprawa polska (Sąd Najwyższy)

Wyrok C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portuguese może pozwolić Komisji także prowadzenie postępowania z art. 258 TFUE i podniesienie większej liczby zarzutów, opartych na zaleceniach KE w sprawie praworządności i wnioskach KE złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 Traktatu o UE (dotyczących m.in. Sądu Najwyższego, Krajowej Rady Sądownictwa itp.).

Wyrok ten otwiera Komisji drzwi do wszczęcia postępowania przeciwko Polsce w związku z ustawą o Sądzie Najwyższym. Zgodnie z tą ustawą obniżono m.in. wiek emerytalny sędziów SN z 70 do 65 lat, co dotknie ok. 40 proc. obecnego składu Sądu Najwyższego. Zdaniem Komisji jest to niezgodne z zasadą nieusuwalności sędziów. Co więcej, dalsza możliwość pełnienia funkcji przez sędziego SN uzależniona będzie od uznaniowej decyzji Prezydenta RP. Może on dwukrotnie wyrazić zgodę na dalsze pełnienie funkcji, każdorazowo na trzy lata.

Rodzi to podobny problem dotyczący niezależności sądów w świetle art. 19 Traktatu i art. 47 KPP, jak w wypadku sędziów sądów powszechnych, którą to kwestię KE objęła już postępowaniem dyscyplinującym.

W odniesieniu do sędziów SN nie było jednak do tej pory możliwości wprowadzenia elementu unijnego wynikającego z dyrektywy 2004/56, analogicznie do sytuacji sędziów sądów powszechnych. Pod kątem przejścia w stan spoczynku, ustawa o SN nie dyskryminuje ze względu na płeć. Kobiety, zajmujące stanowiska sędziów SN, mogą w wieku 60 lat przejść w stan spoczynku dobrowolnie. Sformułowanie przez Komisję Europejską w odniesieniu do ustawy o SN zarzutu dyskryminacji ze względu na wiek, w sposób podobny do zarzutu w sprawie C-288/12 Komisja v. Węgry, mogłoby okazać się niezwykle trudne. Węgry usunęły, stwierdzone przez TS, uchybienie dotyczące obniżenia wieku emerytalnego sędziów (z 70 do 62 roku życia), obniżając ten wiek właśnie do 65 lat, czego KE już nie kwestionowała.

Wyrok C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portuguese otwiera Komisji w tym względzie

nowe możliwości oceny pod kątem zasad skutecznej ochrony sądowej, niezawisłości sędziów i ich nieusuwalności z urzędu, w oderwaniu od dyskryminacji ze względu na płeć, czy wiek.

Skuteczność wyroków Trybunału Sprawiedliwości

Doświadczenie z węgierskimi sprawami pokazało, że zmuszenie sędziów do odejścia z zawodu i pełnionych funkcji z uwagi na wiek emerytalny rodzi praktycznie nieodwracalne skutki. W przypadku polskiego SN w ten sposób funkcję straci m.in. Pierwsza Prezes SN [Małgorzata Gersdorf – red.], a także wielu doświadczonych sędziów. Wyciągając wnioski ze sprawy węgierskiej, dla skuteczności ewentualnej interwencji KE w kontekście ustawy o SN (ale także ustawy – prawa o ustroju sądów powszechnych) istotne znaczenie będzie miało to, czy KE podejmie próbę wniesienia wniosku o wydanie tzw. środków tymczasowych przez zawieszenie stosowania regulacji ustawowych do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TS.

W odniesieniu do Węgier skuteczność wyroku TS stwierdzającego uchybienie, nawet wydanego w trybie przyśpieszonym, ale bez zabezpieczenia tymczasowego, okazała się bowiem znikoma. Biorąc pod uwagę potencjalnie niską skuteczność politycznej procedury z art. 7 Traktatu o UE (kontroli praworządności), należałoby się spodziewać, że Komisja chętniej sięgnie po postępowanie z art. 258 Traktatu, gdzie nie ma miejsca na polityczne uznanie w kontekście zarzutów dotyczących państwa prawa.

W tym zakresie wyrok Associação Sindical dos Juízes Portuguese można odczytać jako zachętę ze strony Trybunału Sprawiedliwości do tego, aby Komisja poszła tą drogą. Teraz tylko od Komisji zależy, czy podejmie próbę przekonania TS, że wartości z art. 2 TUE zostały w przypadku Polski naruszone. Światło ze strony TS nie mogło być już bardziej zielone.

 

****

Tytuły i śródtytuły pochodzą od redakcji.

 


Powiązane:

Lubisz nas?

Powiedz o tym innym