Rząd powinien przywrócić Europejskiej Konwencji Praw Człowieka należne miejsce

Rząd PiS nie wypowiedział Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ale dążył do jej zmarginalizowania i chciał pozbawić skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skuteczności. Nowy rząd ma szansę naprawić tę sytuację.

Powinien przemyśleć, co w ciągu trzydziestu lat obowiązywania Konwencji w Polsce zrobiliśmy dobrze – a co zaniedbaliśmy. Powinien też w konkursie wyłonić nowych kandydatów na sędziego ETPCz – listy kandydatów przedstawiane przez rząd PiS zostały trzykrotnie odrzucone przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy. Zagrożeniem dla Konwencji pozostają rozstrzygnięcia Trybunału Przyłębskiej

– pisze Magdalena Krzyżanowska-Mierzewska, radca prawna, emerytowana prawniczka w Kancelarii Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (1993-2018), członkini Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji Batorego.

Polska w systemie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

W 1993 roku Polska ratyfikowała Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Od trzydziestu lat osoby podlegające jurysdykcji państwa polskiego mają prawo do wnoszenia do organów Konwencji – obecnie jest nim Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu – skarg na to, że polskie władze publiczne naruszyły ich prawa.

Skarżąca/y może liczyć na to, że postępowanie władz krajowych podlega zewnętrznej niezależnej ocenie o charakterze sądowym. Pomyślnym dla skarżącego/-cej rezultatem postępowania strasburskiego może być wyrok Trybunału, stwierdzający naruszenie praw gwarantowanych przez Konwencję (które są, mówiąc w znacznym skrócie, prawie tożsame z prawami gwarantowanymi przez polską Konstytucję) oraz nakładający na państwo obowiązek wypłacenia zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

Od czasu ratyfikacji Konwencji osoby podlegające jurysdykcji państwa polskiego (niekoniecznie będące jego obywatel/kami) chętnie i licznie składały skargi do Trybunału. Przez długie lata ten instrument prawny był normalnym elementem polskiego krajobrazu prawnego i dość skutecznym narzędziem ochrony prawnej.

Stosowny departament Ministerstwa Spraw Zagranicznych profesjonalnie i energicznie reprezentował państwo w postępowaniu przed Trybunałem.Zadośćuczynienia, zasądzane na rzecz skarżących, były punktualnie wypłacane. Organy państwa prowadziły – czasami wieloletnie – działania, których celem było dostosowanie treści prawa lub praktyki jego stosowania do standardu strasburskiego.

Chodzi o to, aby sposób postępowania państwa zgodny był z wymogami, wynikającymi z wyroków Trybunału – zarówno w sprawach polskich, jak i skierowanych przeciwko innym państwom. Te ostatnie orzeczenia wprawdzie formalnie Polski nie wiążą, ale kształtują wspólny europejski standard rzetelnego i przyzwoitego postępowania władz publicznych wobec jednostek i grup.

Zapomniany jubileusz

Po pierwsze, okrągły jubileusz czyli wspomniana już rocznica wejścia Konwencji w życie wobec Polski, została skwitowana przez władze publiczne milczeniem. Te trzydzieści lat to okazja do bilansu:

• Czego się nauczyliśmy przez te lata jako państwo i społeczeństwo o ochronie praw człowieka i wymiarze sprawiedliwości?
• Jakie wnioski na przyszłość powinniśmy z tego bilansu wyciągnąć?
• Co zrobiliśmy dobrze – a co zaniedbaliśmy?
• Co możemy i powinniśmy robić w przyszłości jako zawodowi pełnomocnicy – radcy prawni i adwokaci; jako sędziowie, prokuratorzy, urzędnicy, policjanci, funkcjonariusze służb więziennych – dla wzmocnienia ochrony praw człowieka w Polsce?

Taka okolicznościowa refleksja dokonywała się przy poprzednich okrągłych rocznicach z udziałem zarówno aparatu państwa polskiego, jak i aktywistów praw człowieka i akademików.

(Nota bene niepokojące jest także to, że jubileusz trzydziestolecia obowiązywania Konwencji w Polsce nie zasłużył – jeszcze? – na stosowną uwagę Rzecznika Praw Obywatelskich).

Trybunał Przyłębskiej

Po drugie, zagrożeniem dla Konwencji są przede wszystkim dwa rozstrzygnięcia Trybunału Przyłębskiej z roku 2022 w sprawach K 6/21 i K 7/21. Wydano je w odpowiedzi na wnioski ówczesnego prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobry. Oba te wnioski należy widzieć jako nieudolną próbę legitymizowania tzw. reformy sądownictwa.

Dla osiągnięcia tego celu Ziobro podniósł zarzut rzekomej „niezgodności z Konstytucją” interpretacji dokonanej w wyrokach strasburskiego Trybunału, w których ten nie zostawił suchej nitki na systemie powoływania neo-sędziów Sądu Najwyższego przez neo-KRS oraz na sędziach-dublerach zasiadających obecnie w budynku Trybunału Konstytucyjnego na Alei Szucha. Chodzi o wyroki wydane w polskich sprawach tzw. praworządnościowych (Xero Flor Sp. Z o.o, Broda i Bojara, Reczkowicz, Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma sp. z o.o.).

Trybunał Przyłębskiej orzekł – w największym skrócie – że udział sędziów dublerów w składzie trybunału Przyłębskiej oraz udział neo-sędziów w Sądzie Najwyższym, a także zwolnienie sędziów funkcyjnych przez Ziobrę w ramach jednorazowej, tzw. faksowej, wymiany prezesów i wiceprezesów – stanowiło naruszenie skarżących prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Wnioski złożone przez Ziobrę do trybunału nadmiernie zaprzyjaźnionego z byłą większością sejmową i partią rządzącą były niedopuszczalne z formalnego punktu widzenia. Zakres rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniesionych doń spraw wyznacza art. 188 Konstytucji. Wynika z niego, że jedynym możliwym przedmiotem kontroli w postępowaniu przed TK jest akt normatywny: ustawa, umowa międzynarodowa lub przepis prawa wydany przez centralny organ państwowy.

To oznacza, że poza kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego pozostaje kontrola stosowania prawa: orzeczeń sądowych i interpretacja przepisów, dokonywana przez sądy. Taka też była, niekwestionowana przez nikogo, bowiem wydawała się w świetle tekstu Konstytucji oczywista,praktyka od jej wejścia w życie w 1997 roku.

Prawo międzynarodowe nie pozwala państwom na powoływanie się na przepisy prawa krajowego – nawet rangi konstytucyjnej – w celu uchylenia się od zobowiązań prawnomiędzynarodowych. Tym bardziej zaś nie jest to możliwe wtedy, kiedy próba uchylenia się od wykonania zobowiązania prawnomiędzynarodowego przybiera postać wypowiedzi orzeczniczych podjętych „bez żadnego trybu”, czyli w nieistniejącej procedurze – tak jak to miało miejsce w sprawach K 6/21 i K 7/21.

Należy z całą mocą podkreślić, że wnioski Ziobry były bezprecedensowe. Podczas trzydziestu lat obowiązywania Konwencji w Polsce nigdy się nie zdarzyło, że jakikolwiek podmiot mający prawo do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym próbował podważać ostateczny i wiążący charakter wyroków strasburskich.

Kandydaci na sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

Po trzecie, papierkiem lakmusowym postawy wobec Europejskiego Trybunału jest także wstydliwa i ciągnąca się już od ponad dwóch lat sprawa obsadzenia stanowiska sędziego z Polski w Trybunale w Strasburgu.

Zgodnie z przepisami Konwencji sędziów z każdego państwa wybiera Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy z listy trojga kandydatów przedstawionej przez to państwo.

Lista kandydatów z Polski na stanowisko sędziowskie została złożona przez rząd w terminie, jednakże następnie ta lista – a po niej także dwie następne – zostały odrzucone przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy.

Nie doszło nawet do przesłuchania zgłaszanych kandydatów przez stosowną komisję Zgromadzenia.

Za pierwszym razem powodem odrzucenia listy było względy proceduralne. Zgromadzenie uznało, że krajowa procedura wyłaniania kandydatów (której nie towarzyszyło żadne publiczne ich wysłuchanie) nie była zgodna ze standardami stosowanymi przez Zgromadzenie.

Za drugim i trzecim razem – kiedy już MSZ umożliwił obserwatorom z organizacji zajmujących się prawami człowieka przysłuchiwanie się rozmowom kwalifikacyjnym – listy odrzucono z powodów jeszcze bardziej ambarasujących: stosowny Komitet Zgromadzenia dwukrotnie rekomendował, aby listy te odrzucić z uwagi na to, że „nie wszyscy kandydaci odpowiadają wymogom artykułu 21 Konwencji”. Przepis ten przewiduje, że sędziowie „powinni być ludźmi o najwyższym poziomie moralnym i muszą albo posiadać kwalifikacje do sprawowania wysokiego urzędu sędziowskiego, albo być prawnikami o uznanej kompetencji”.

Listy kandydatów zgłoszonych przez państwa są zawsze jawne. Jawne były także wszystkie trzy listy kandydatów z Polski. Na dwóch pierwszych listach figurowali ci sami kandydaci: Aleksander Stępkowski, Elżbieta Karska, Agnieszka Szklanna, zaś na trzeciej: Elżbieta Karska, Kamil Strzępek i Agnieszka Szklanna. Pozostaje nam się głowić, których to z wymogów sformułowanych przez art. 21 Konwencji nie spełniali zgłoszeni przez Polskę kandydaci i kandydatki. Zostali oni postawieni, czy też kandydując sami się postawili w zaiste kłopotliwej sytuacji.

Szczególnego rodzaju pikanterii dodaje sytuacji fakt, że Elżbieta Karska wdziała biret neo-sędziego SN w marcu 2022 – kiedy procedura dotycząca wyboru sędziego strasburskiego toczyła się już po raz trzeci! Można pozwolić sobie na spekulację, że niewykluczone jest, że to właśnie ten wątpliwy awans ostatecznie zaprzepaścił jej szansę na to, żeby zostać sędzią Trybunału Praw Człowieka. W sferach prawniczych słychać było bowiem opinie, że spośród wszystkich kandydatów umieszczonych na kolejnych listach to właśnie jej kwalifikacje merytoryczne do sprawowania urzędu w Strasburgu trudno byłoby kwestionować.

Wielokrotne odrzucenie list przedłożonych przez polski rząd świadczy o powstaniu w Radzie Europy i na forum jej Zgromadzenia Parlamentarnego bardzo poważnych wątpliwości co do tego, czy Polska jest nadal lojalnym uczestnikiem systemu Konwencji – skoro nie potrafi nawet wyłonić w rzetelnej procedurze listy trzech osób, których kwalifikacje nie budziłyby wątpliwości.

Trzecia lista kandydatów została definitywnie odrzucona przez Zgromadzenie 27 stycznia 2023. Od tej pory minął prawie rok.

Odchodzący rząd Zjednoczonej Prawicy rzutem na taśmę próbował umieścić swoich kandydatów w trybunałach unijnych. Już po październikowych wyborach, 3 listopada, ogłosił listę kandydatów na urząd sędziego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na kadencję 2021-2027 oraz na urzędy sędziów Sądu Unii Europejskiej na kadencję 2022-2028.

Kandydatką do TSUE została Dobrochna Bach-Golecka, profesor Uniwersytetu Warszawskiego.

Kandydatami do Sądu Unii Europejskiej zostali Aleksandra Rutkowska, neo-sędzia awansowana do Sądu Okręgowego w Warszawie, przez kilka lat za czasów urzędowania Ziobry na delegacji w Ministerstwie Sprawiedliwości, oraz Arkadiusz Radwan, który bez powodzenia kandydował na urząd neo-sędziego Sądu Najwyższego.

Konkurs na stanowisko sędziego jest jawny: informację o jego ogłoszeniu zamieszcza na swojej stronie internetowej Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Specjalnie powołana przez Ministerstwo komisja (przy czym trudno byłoby powiedzieć, że w składzie trzech kolejnych komisji powołanych w procedurach, które zakończyły się niepowodzeniem, zasiadali wyłącznie wybitni znawcy praw człowieka) ten konkurs prowadzi, przesłuchując kandydatów. Czekamy zatem na ogłoszenie nowego konkursu.

Zgodnie z Konwencją sędziowie zasiadający w Strasburgu sprawują swój urząd do czasu ich zastąpienia.

Co chciał osiągnąć rząd PiS

Po skargę do Strasburga może sięgnąć – po wyczerpaniu krajowych środków odwoławczych – każda osoba, która uważa, że stała się ofiarą naruszenia jej praw na skutek działania lub zaniechania polskich władz publicznych.

Konwencja bez wątpienia pozostaje częścią polskiego porządku prawnego. Nie została wypowiedziana przez Polskę. Jednakże w świetle zrelacjonowanych powyżej faktów – osobliwych posunięć rządu Zjednoczonej Prawicy oraz wspomnianych „ekscesów orzeczniczych” trybunału pani Przyłębskiej – a tak ocenili omawiane powyżej dwa rozstrzygnięcia dotyczące wykonywania wyroków ETPCz sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku – powstaje pytanie, które dotyczy nas wszystkich: jak daleko władza Zjednoczonej Prawicy zamierzała się posunąć w próbach pozbawiania skargi do Strasburga wszelkiej skuteczności?

To nie jest tylko teoretyczna kwestia pełzającego polexitu, o którego przeprowadzenie obawialiśmy się przez ostatnie lata.

Na najbardziej praktycznym poziomie zmierzała także do tego, żeby nie wypłacać odszkodowań zasądzonych przez Trybunał w Strasburgu poszkodowanym i pokrzywdzonym przez państwo obywatelom; zarówno tych już zasądzonych, jak i tych, które mogłyby jeszcze zostać zasądzone w przyszłości.

A przed Trybunałem zawisło obecnie około trzystu spraw dotyczących dewastacji niezawisłych sądów za rządów PiS. Stawka w tej grze była zatem naprawdę poważna. I taka nadal pozostaje, zważywszy na zakwestionowanie mocy obowiązującej wyroków strasburskich dokonane w nieistniejącej procedurze przed niepoważnym trybunałem konstytucyjnym.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.