W Strasburgu ponad 300 spraw w związku z kryzysem praworządności [Analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Można się spodziewać, że liczba spraw przed ETPCz będzie stale rosła, skoro obecne polskie władze nie wykazują woli wykonania orzeczeń ETPCz i wyeliminowania podstawowego źródła naruszenia Konwencji, jakim jest obecny kształt Krajowej Rady Sądownictwa.

Wiele problemów dotyczących kryzysu w polskim sądownictwie wciąż pozostaje nierozstrzygniętych. Na jakie pytania w najbliższych miesiącach odpowie Europejski Trybunał Praw Człowieka? W specjalnej analizie dla Archiwum Osiatyńskiego wyjaśnia dr Marcin Szwed, prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

W poniedziałek 22 maja o godz. 15:00 dr Marcin Szwed będzie panelistą debaty o europejskich mechanizmach ochrony praworządności i reakcjach na nie w Polsce, organizowanej przez Archiwum Osiatyńskiego.

Głos zabiorą też Jakub Jaraczewski z Democracy Reporting International, Paulina Kieszkowska-Knapik z Wolnych Sądów i Anna Södersten ze Swedish Institute for European Policy Studies. Spotkanie poprowadzi Anna Wójcik. Debata odbędzie się po angielsku, bez tłumaczenia, a jej tekst zostanie opublikowany później po polsku w Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press. Zapisz się, żeby dołączyć do debaty online.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawach dotyczących praworządności

W maju 2021 Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał wyrok w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. przeciwko Polsce. Było to pierwsze rozstrzygnięcie ETPCz dotyczące kryzysu praworządności w Polsce. W kolejnych miesiącach Trybunał rozstrzygał kolejne sprawy dotyczące innych aspektów tego kryzysu.

Obecnie przed Trybunałem toczy się kilkaset innych postępowań ze skarg osób dotkniętych, w różny sposób, skutkami naruszania przez polskie władze europejskich standardów praworządności.

Warto przybliżyć przynajmniej niektóre z nich, a także rozważyć, jakie praktyczne znaczenie może mieć fakt rosnącej liczby wyroków ETPCz dotyczących kryzysu w polskim sądownictwie zważywszy na fakt, że obecne polskie władze nie tylko wyroków tych nie wykonują, ale wręcz wprost je kwestionują.

Dotychczasowe orzecznictwo ETPCz – co wiemy

Dotychczas ETPC wydał 8 wyroków w sprawach związanych z kryzysem praworządności w Polsce.

Sprawy te dotyczyły:

• obecności wadliwie wybranej osoby w składzie orzekającym Trybunału Konstytucyjnego (Xero Flor),
• orzekania przez Sąd Najwyższy w składzie z udziałem osób powołanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa po reformie z 2017 r., a więc tzw. neo-KRS (Reczkowicz przeciwko Polsce, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce, Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce, Juszczyszyn przeciwko Polsce),
• odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów przez Ministra Sprawiedliwości (Broda i Bojara przeciwko Polsce),
• wygaszenia kadencji sędziów-członków KRS (Grzęda przeciwko Polsce, Żurek przeciwko Polsce)
• oraz szykan stosowanych wobec niezawisłych sędziów (Żurek przeciwko Polsce, Juszczyszyn przeciwko Polsce).

Wyroki te pozwalają na postawienie wielu istotnych wniosków.

Po pierwsze, jasne jest, że udział wadliwie wybranej osoby w rozpoznawaniu skarg konstytucyjnych przez Trybunał Konstytucyjny może prowadzić do naruszenia „prawa do sądu ustanowionego ustawą”, gwarantowanego z mocy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Po drugie, nie można mieć również wątpliwości co do tego, że udział sędziów Sądu Najwyższego powołanych na wniosek neo-KRS w rozpoznawaniu spraw indywidualnych, niezależnie od tego, w której izbie orzekają, może prowadzić do naruszenia „prawa do sądu ustanowionego ustawą”.

Po trzecie, niedopuszczalne jest szykanowanie sędziów z powodu podejmowanych przez nich czynności orzeczniczych nakierowanych na ochronę prawa jednostki do rozpoznania sprawy przez niezależny i bezstronny sąd ustanowiony ustawą.

Po czwarte, w sprawie Grzęda oraz późniejszej Żurek Trybunał przesądził, że wygaszenie kadencji sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa w 2018 roku naruszało ich prawo do sądu chronione z mocy art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Czego jeszcze nie wiemy

Wiele problemów dotyczących kryzysu w polskim sądownictwie wciąż pozostaje jednak nierozstrzygniętych.

Być może odpowiedzi na niektóre z nurtujących nas pytań dostarczy w nadchodzących miesiącach orzecznictwo ETPCz, gdyż przed organem tym toczy się cały szereg postępowań o potencjalnie istotnym znaczeniu – i to nie tylko z perspektywy Polski.

Wadliwe powołania do sądów powszechnych

Dla obywateli i obywatelek Polski z pewnością największe znaczenie praktyczne będzie miało rozstrzygnięcie przez ETPCz skutków orzekania przez sędziów powołanych na wniosek tzw. neo-KRS w sądach powszechnych.

Okaże się, czy podejście zaprezentowane przez ETPCz w sprawach dotyczących wadliwych powołań do Sądu Najwyższego może być w sposób automatyczny przeniesione na ocenę statusu sędziów sądów powszechnych.

Sprawy dotyczące wadliwych powołań sędziowskich są rozpatrywane z uwzględnieniem tzw. testu Astradsson – bez wątpienia znajdzie on zastosowanie także w sprawach dotyczących powołań do sądów powszechnych.

Test ten zakłada, że w celu ustalenia, czy wady w powołaniu doprowadziły do naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą, należy ustalić trzy kwestie.

• Po pierwsze, czy doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego.
• Po drugie, czy naruszenie to dotyczyło norm mających podstawowe znaczenie dla przebiegu powołań.
• Po trzecie, czy sądy krajowe w należyty sposób zbadały i naprawiły skutki naruszeń w procedurze powołania sędziego.

We wszystkich dotychczas rozstrzygniętych przez Trybunał sprawach największe znaczenie, przy ocenie dwóch pierwszych elementów testu, ETPCz przywiązywał do faktu powołania sędziego na wniosek neo-KRS.

Wprawdzie w sprawach Dolińska-Ficek i Ozimek oraz Advance Pharma Trybunał wziął pod uwagę także inne naruszenia, ale nie ulega wątpliwości, że to właśnie wadliwość składu KRS w największym stopniu zaważyła na rozstrzygnięciu.

Sędziowie sądów powszechnych także są powoływani przez Prezydenta na wniosek neo-KRS, w związku z czym można argumentować, że także w ich przypadku doszło do rażącego naruszenia norm prawa krajowego mających podstawowe znaczenie dla całej procedury powołań.

Powołania asesorów do sądów

W polskiej literaturze prawniczej wskazuje się jednak niekiedy, że inaczej należałoby potraktować asesorów oraz osoby powołane na pierwsze stanowiska sędziowskie po okresie asesury. Argumentem uzasadniającym taką tezę ma być to, że w przypadku obu tych grup kształt procedury powołań znacząco ogranicza dyskrecjonalność KRS, w związku z czym można argumentować, że fakt upolitycznienia tego organu nie ma aż tak istotnego znaczenia.

W tej sytuacji należałoby przyjąć, że w przypadku asesorów i byłych asesorów naruszenia art. 6 EKPC można by uniknąć już na drugim etapie testu Astradsson (naruszenie prawa krajowego niedotyczące norm o podstawowym znaczeniu dla całej procedury powołań). Uważam, że argumentacja ta może być trafna, ale nie można jej zastosować w odniesieniu do innych kategorii sędziów sądów powszechnych, których sytuacja będzie bardziej zbliżona do nowo powoływanych sędziów SN.

Okoliczności powołania sędziego

Nie musi to jednak wcale oznaczać, że zawsze udział tak powołanych osób w składach orzekających sądów powszechnych musi prowadzić do naruszenia EKPC.

Test Astradsson ma bowiem także i trzeci etap, zakładający, że do pogwałcenia art. 6 EKPC nie dojdzie, jeśli skutki wadliwości powołania zostaną należycie zbadane i naprawione przez sądy krajowe.

Dotychczasowe orzecznictwo nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak pojęcie to powinno być rozumiane – w żadnej z dotychczas rozpoznanych spraw polskich nie doszło bowiem do jakiegokolwiek zbadania okoliczności powołania sędziego, w związku z czym trzeci etap testu Astradsson nie miał w tych przypadkach większego znaczenia.

Można jednak zakładać, że jego istotą jest zapewnienie stronie możliwości podniesienia w toku postępowania zarzutu dotyczącego wadliwości powołania, a następnie rozpatrzenie tego zarzutu przez sąd krajowy z uwzględnieniem kryteriów wypracowanych w orzecznictwie ETPC.

Jak się wydaje, niekoniecznie musi to oznaczać, że sąd krajowy powinien uchylić orzeczenie wydane przez sędziego powołanego z naruszeniem prawa, ale musi dostatecznie zbadać wszystkie okoliczności i zbadać swoją decyzję.

Skarga nadzwyczajna

Istotne znaczenie z punktu widzenia sytuacji w Polsce może mieć także m.in. toczące się przed ETPCz postępowanie w sprawie skargi prezydenta Lecha Wałęsy.

Dotyczy ono nie tylko kwestii wadliwych powołań sędziów Sądu Najwyższego, ale i problemów związanych z konstrukcją i funkcjonowaniem skargi nadzwyczajnej.

Trybunał będzie miał okazję ocenić, czy środek ten, umożliwiający podważanie prawomocnych orzeczeń wydanych nawet przed wieloma laty, nie stanowi nadmiernego zagrożenia dla pewności prawa Polsce. O znaczeniu tej sprawy świadczy fakt, że, jak wynika z pytań, które ETPC zadał stronom postępowania, Trybunał rozważa nawet zastosowanie w tym przypadku procedury pilotażowej.

Zadaniem Trybunału w wyroku pilotażowym jest nie tylko stwierdzenie naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w konkretnej sprawie, lecz również zidentyfikowanie problemu systemowego i przekazanie Rządowi wskazówek w zakresie rodzaju środków zaradczych niezbędnych do jego rozwiązania.

Prawo sędziów do ochrony i poszanowania ich niezawisłości

Patrząc zaś z perspektywy międzynarodowej, niezwykle istotny problem, który przewija się w niektórych polskich sprawach przed ETPC, dotyczy możliwości wywiedzenia z art. 6 Konwencji prawa sędziów do ochrony i poszanowania ich niezawisłości.

W dotychczasowym orzecznictwie ETPC kwestie związane z ochroną niezawisłości sądownictwa poruszane były bezpośrednio w ramach skarg podnoszonych przez obywateli lub pośrednio w skargach sędziów.

W tym pierwszym przypadku skarżący opierają się na zarzucie naruszenia prawa do sądu niezawisłego, gwarantowanego w art. 6 EKPC. Naruszenie takie może wynikać np. z braku adekwatnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej jak np. ochrona sędziego przed arbitralnym usunięciem z urzędu. W takim ujęciu art. 6 chroni jednak przede wszystkim stronę postępowania – to ona jest tu podmiotem prawa do niezawisłego sądu.

Konwencja chroni jednak do pewnego stopnia także samych sędziów. Z mocy art. 6 EKPC im także, co do zasady, przysługuje prawo do sądu np. w sprawach dyscyplinarnych czy zawodowych. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem ETPC kary dyscyplinarne nakładane na sędziów lub inne podobne środki mogą stanowić ingerencję w prywatność w rozumieniu art. 8 Konwencji, co oznacza, że będą musiały spełnić wymogi legalności czy proporcjonalności. W ten sposób Trybunał zakwalifikował choćby zawieszenie sędziego Juszczyszyna przez Izbę Dyscyplinarną.

Niekiedy jednak związek między określoną formą ingerencji w prywatność sędziego a jego prywatnością może być trudny do wykazania. Z tego względu, pojawia się pytanie o dopuszczalność wywiedzenia z art. 6 EKPC samoistnego prawa sędziego do poszanowania i ochrony jednak niezawisłości, które byłoby niezależne od np. prawa do prywatności czy wolności słowa sędziego.

Przyjęcie takiej wykładni z pewnością wzmocniłoby konwencyjną ochronę niezawisłości sądownictwa. Sędziowie poddawani różnego rodzaju naciskom czy szykanom mogliby bowiem zwrócić się ze skargą do ETPC opierając się bezpośrednio na art. 6 EKPC, i to nie tylko po to, by kwestionować ewentualny brak drogi sądowej lub nierzetelność procedury, lecz także, by podnieść zarzuty odnoszące się do merytorycznej niedopuszczalności nałożonych na nich sankcji, bez potrzeby wykazywania, że doszło do ingerencji np. w ich życie prywatne.

Bowiem także sędziowie w innych państwach europejskich zyskają łatwiejszą możliwość ubiegania się o ochronę konwencyjną w związku z różnego rodzaju zagrożeniami dla ich niezawisłości.

Jak ETPC poradzi sobie z rosnącą liczbą spraw z Polski?

Z informacji podanych przez Trybunał wynika, że obecnie toczy się przed nim ponad 300 spraw dotyczących różnego rodzaju problemów związanych z sądownictwem w Polsce.

Można się spodziewać, że liczba ta będzie stale rosła, skoro obecne polskie władze nie wykazują woli wykonania orzeczeń ETPCz i wyeliminowania podstawowego źródła naruszenia Konwencji, jakim jest obecny kształt KRS.

Wzrost liczby skarg będzie tym bardziej prawdopodobny, jeśli ETPCz zakwestionuje udział nowopowoływanych sędziów w składach sądów powszechnych. Będzie to bowiem oznaczało, że strony niezadowolone z wyroków sądów wydanych z udziałem sędziów powołanych na wniosek zreorganizowanej KRS będą mogły składać do ETPC oparte na zarzutach odwołujących się nieprawidłowości postępowań krajowych.

Przyjęta w 2021 roku zmiana polityki kolejności rozpoznawania spraw, zakładająca wyodrębnienie i priorytetowe traktowanie kategorii tzw. impact cases, czyli spraw o szczególnie istotnym, systemowym znaczeniu, przełożyła się także na dość szybkie, przynajmniej jak na standardy ETPCz, rozpatrywanie polskich spraw odnoszących się do kryzysu praworządności.

Przykładowo, sprawa Advance Pharma została rozstrzygnięta nieco ponad dwa lata po wniesieniu skargi, tyle samo czasu trwało też rozpatrywanie skargi sędziego Pawła Juszczyszyna.

Dla porównania, postępowania w sprawie braku związków partnerskich w Polsce toczą się już ponad 10 lat, a sprawy dotyczące funkcjonowania Krajowego Ośrodka Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym w Gostyninie – 5,5 roku.

Ponadto, nowe „sprawy sędziowskie” są często bardzo szybko komunikowane rządowi – w sprawie Leszczyńska-Furtak i inni przeciwko Polsce, w której skargi wniosły sędzie przeniesione z Wydziału Karnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie do Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych tego sądu, do komunikacji doszło już po niecałych 4 miesiącach od wniesienia skargi.

Wreszcie, w sprawach związanych z kryzysem wokół sądownictwa w Polsce ETPCz wydaje także środki tymczasowe zobowiązujące polskie władze np. do wstrzymania określonych decyzji czy niedopuszczenia do wydania orzeczeń w sprawie skarżących przez wadliwie powołane osoby.

Nie wydaje się, by ETPCz miał w najbliższym czasie zmienić swoje podejście do polskich spraw związanych z kryzysem praworządności i zacząć traktować je jako drugorzędne.

Niekiedy, w sytuacji masowego napływu spraw, w których naruszenie praw człowieka wynika z tego samego problemu, Trybunał decyduje się na wdrożenie tzw. procedury pilotażowej.

Polega ona na wydaniu wyroku, w którego sentencji znajduje się jednoznaczne stwierdzenie, że naruszenie Konwencji jest spowodowane określonym mankamentem systemowym oraz zobowiązanie państwa do wyeliminowania danego problemu.

Jednocześnie, wraz z wydaniem wyroku pilotażowego Trybunał zawiesza rozpoznawanie analogicznych spraw na wyznaczony okres, dając stronom postępowania czas na polubowne rozwiązanie sporu.

Procedura taka została zastosowana m.in. w sprawie Rutkowski przeciwko Polsce, w której naruszenie art. 6 EKPC było spowodowane nieprawidłowościami w funkcjonowaniu skargi na przewlekłość.

Wydając orzeczenie ETPCz odroczył rozpoznawanie już zakomunikowanych spraw dotyczących przewlekłości na dwa lata oraz spraw przyszłych na rok. W tym czasie rząd zaproponował rozwiązanie problemu w aspekcie generalnym oraz złożył w zawieszonych postępowaniach tzw. jednostronne deklaracje, w których uznawał fakt naruszenia EKPC wobec skarżących dotkniętych przewlekłością i zobowiązał się do wypłaty na ich rzecz słusznego zadośćuczynienia i dokonania reform systemowych.

W postanowieniu w sprawie Załuska, Rogalska i inni przeciwko Polsce, dotyczącej grupy 400 spraw, których rozpoznawanie odroczono, ETPC uznał takie działania za wystarczające i zatwierdził jednostronne deklaracje rządu, co oznaczało skreślenie spraw z listy.

W ten sposób Trybunał doprowadził do rozwiązania problemu oraz rozstrzygnięcia zawisłych przed nim spraw, unikając jednocześnie trudności wynikających z konieczności odrębnego rozpatrywania kilkuset podobnych spraw. Niewykluczone, że Trybunał zastosuje podobne podejście w sprawach dotyczących kryzysu praworządności – jak już wskazałem, sam to zresztą zasugerował w komunikacie w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce w zakresie dotyczącym skargi nadzwyczajnej do SN.

Skuteczność procedury pilotażowej zależy jednak od nastawienia państwa. Skoro rząd polski nie tylko nie zamierza dokonać żadnych reform systemowych, ale i nie przyjmuje do wiadomości, że w sprawach dotyczących sądownictwa w ogóle doszło do naruszenia Konwencji, wdrożenie tej procedury może tak naprawdę niewiele zmienić, gdyż i tak ostatecznie Trybunał będzie musiał rozstrzygnąć sprawy merytoryczne.

Pewnym ułatwieniem może być natomiast możliwość rozpatrywania tego typu powtarzalnych spraw w składzie trzech sędziów (zamiast standardowego składu 7-osobowego).

Wykonywanie wyroków

Żaden z dotychczas wydanych przez ETPCz wyroków dotyczących kryzysu praworządności w Polsce nie został jak dotąd wykonany w aspekcie generalnym, to znaczy poprzez wyeliminowanie problemu systemowego, który leżał u podstaw naruszenia Konwencji.

Niezależność KRS nie została przywrócona, status wadliwie powołanych sędziów nie został zweryfikowany, a osoby wybrane na stanowiska sędziów TK z naruszeniem prawa nadal uczestniczą w rozpoznawaniu spraw.

Co więcej, jak informowały media, w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek rząd nie wypłacił skarżącym zasądzonego przez Trybunał zadośćuczynienia. Polskie władze nie tylko nie wykonują wyroków Trybunału, ale też wprost kwestionują ich ważność, o czym świadczą wnioski Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego, które doprowadziły do stwierdzenia zakresowej niekonstytucyjności art. 6 EKPCz.

Powołując się na te orzeczenia TK, Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie odmówił niedawno wykonania środka tymczasowego wydanego przez ETPCz we wspomnianej wyżej sprawie Leszczyńska-Furtak i inni.

Nadzór nad wykonywaniem wyroków sprawuje Komitet Ministrów, ale nie ma on kompetencji do nakładania sankcji na państwa. Komitet może wprawdzie zwrócić się do ETPCz na podstawie art. 46 EKPCz o wydanie wyroku stwierdzającego niewywiązywanie się przez państwo z obowiązku wykonania orzeczenia, ale po pierwsze, bardzo rzadko korzysta z tej kompetencji, a po drugie raczej wątpliwe jest, by państwo, które kwestionuje ważność orzeczeń ETPCz wzięło sobie do serca inne orzeczenie ETPCz zobowiązujące je do wykonywania wyroków.

Wiele interesujących propozycji w tym zakresie przedłożyła organizacja European Implementation Network zrzeszająca wiele europejskich organizacji pozarządowych, w tym Helsińską Fundację Praw Człowieka.

Przedstawiła ona m.in. postulat wprowadzenia nowej sankcji, którą można byłoby nałożyć na państwo niewykonujące wyroków ETPCz. Środek taki powinien być skuteczny, będąc przy tym bardziej dolegliwym niż obecne uchwały Komitetu Ministrów, lecz łagodniejszym od wydalenia z Rady Europy.

Wszak nawet dolegliwe sankcje finansowe nałożone na Polskę przez organy unijne doprowadziły jak na razie jedynie do podjęcia przez polskie władze pozornych reform, które nie eliminują podstawowych zagrożeń dla realizacji prawa do sądu.

Odbudowa państwa prawa

Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że jesienią 2023 r. w Polsce odbędą się wybory parlamentarne, które mogą doprowadzić do przetasowań na polskiej scenie politycznej. Nowe władze, dążąc do normalizacji stosunków z Unią Europejską i Radą Europy, mogą uznać odbudowę praworządności w Polsce za jeden ze swoich priorytetów.

Pewne wskazówki co do kroków, jakie należy w tym zakresie podjąć, sformułował w grudniu 2021 roku Komitet Ministrów w postanowieniach w sprawie wykonania wyroków Xero Flor oraz Reczkowicz i Broda i Bojara.

W odniesieniu do tego pierwszego Komitet zwrócił uwagę na konieczność zapewnienia legalności składów TK, uregulowania statusu orzeczeń wydanych przez TK w składach z udziałem wadliwie wybranych osób, rozważenia wdrożenia środków, które chroniłyby przed naciskami politycznymi w procesie wyboru sędziów TK.

Z kolei w odniesieniu do wykonania wyroku w sprawie Reczkowicz Komitet zalecił m.in. przywrócenie niezależności KRS poprzez przyznanie sędziom możliwości wyboru członków sędziowskich tego organu oraz uregulowanie statusu osób powołanych na wniosek zreorganizowanej KRS, oraz wydawanych przez nich orzeczeń.

Oczywiście, rekomendacje Komitetu są sformułowane w dość ogólnikowy sposób i pozostawiają państwu pewną przestrzeń na wybór najbardziej adekwatnych środków. W tym zakresie szczególną trudność z pewnością może sprawić rozwiązanie kwestii wadliwych powołań sędziowskich oraz skutków prawnych orzeczeń wydawanych przez tak powołane osoby.

Z pewnością wszelkie próby naprawy tych problemów muszą być poprzedzone gruntownymi analizami w celu ustalenia skutków proponowanych regulacji oraz oceny ich zgodności z międzynarodowymi standardami.

***

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.