Czy rozszerzanie głosowania większościowego w UE prowadzi do superpaństwa? [BIELECKI SPRAWDZA]

Jak powinny być podejmowane decyzję w Unii Europejskiej - większościowo, czy jednomyślnie? Ten spór nie jest akademicki. Najnowszy przykład, to groźba Viktora Orbána zawetowania pomocy dla Ukrainy. Chce on w ten sposób wymusić na Komisji odstąpienie od blokowania funduszy dla Węgier ze względu na naruszenia praworządności. Przypadki takich szantaży (m.in. ze strony rządu PiS) ożywiły debatę czy UE nie powinna szerzej stosować głosowania większościowego.

Cykl „SOBOTA PRAWDĘ CI POWIE” to propozycja OKO.press na pierwszy dzień weekendu. Znajdziecie tu fact-checkingi (z OKO-wym fałszometrem) zarówno z polityki polskiej, jak i ze świata, bo nie tylko u nas politycy i polityczki kłamią, kręcą, konfabulują. Cofniemy się też w przeszłość, bo kłamstwo towarzyszyło całym dziejom. Będziemy rozbrajać mity i popularne złudzenia krążące po sieci i ludzkich umysłach. I pisać o błędach poznawczych, które sprawiają, że jesteśmy bezbronni wobec kłamstw. Tylko czy naprawdę jesteśmy? Nad tym też się zastanowimy.

Jak decyzje są podejmowane w Radzie UE?

Państwa UE nierzadko szukają jednomyślności nawet przy tych decyzjach, które teoretycznie można by głosować większościowo. Czy zatem debaty o znoszeniu prawa weta w Unii są tylko polityczną sztuką dla sztuki?

Przypomnijmy. Traktat lizboński, który wszedł w życie w 2009 r., był kolejnym dużym krokiem UE w ograniczaniu zasady jednomyślności przy decyzjach podejmowanych przez unijne rządy (a konkretnie ich ministrów) w Radzie UE.

Do zatwierdzenia przeważającej części decyzji Rady UE – zgodnie z traktatami – wystarczy większość kwalifikowana, czyli głosy co najmniej 15 z 27 krajów Unii (czasem ten próg jest podniesiony do 20 krajów), które jednocześnie obejmują co najmniej 65 proc. ludności UE.

Decyzje zatwierdzane w ten sposób przez Radę UE zazwyczaj wymagają ich uzgodnienia z Parlamentem Europejskim głosującym również większościowo. W pewnych wypadkach europosłowie nie mogą negocjować z Radą UE ostatecznego kształtu decyzji, lecz mają wyłącznie prawo zagłosować „tak” albo „nie” dla propozycji Rady UE.

Kto ma jaki potencjał wetujący

Polska w aktualnym kalkulatorze głosowań to 8,45 proc. ludności UE, Węgry 2,17 proc., a najwięcej ważą Niemcy z 18,57 proc., potem Francja z 15,07 proc. oraz Włochy z 13,38 proc. ludności Unii.

Niemcy czy Francja ze względu na swą ludność mają bowiem duży potencjał wetujący również w warunkach większości kwalifikowanej, w której do zablokowania decyzji wystarczy o włos przekroczyć próg 35 proc. ludności Unii. Ewentualna niemiecko-francuska koalicja w Radzie UE daje już łącznie 33,64 proc. ludności Unii. Dla pewnego złagodzenia tego efektu traktat zastrzega, że „mniejszość blokująca” musi składać się z co najmniej czterech krajów, więc w powyższym przykładzie Berlinowi i Paryżowi nie wystarczyłoby pozyskanie wyłącznie np. Holandii (Niemcy, Francja, Holandia to łącznie 37,58 proc. ludności Unii), lecz musiałyby znaleźć jeszcze jednego dodatkowego sojusznika.

Jednomyślność zastrzeżona dla...

Jednak Rada UE w kwestiach szczególnie wrażliwych, czyli m.in. dotykających suwerenności lub bezpieczeństwa musi – zgodnie z traktatami – głosować jednomyślnie.

Chodzi przede wszystkim o:

• politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (z wyjątkiem jasno określonych spraw wymagających tylko większości kwalifikowanej, np. mianowanie specjalnych przedstawicieli),
• politykę podatkową,
• finanse unijne (budżet wieloletni, umowa co do źródeł finansowania tego budżetu),
• niektóre przepisy w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (prokurator europejski, prawo rodzinne, operacyjna współpraca policyjna),
• a także o harmonizację krajowych przepisów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, ochrony socjalnej, przepisów prawa rodzinnego.

Co to są passarelle?

Do zniesienia prawa weta w Radzie UE w zasadzie nie trzeba zmiany traktatowej w UE, bo dostępne są „klauzule pomostowe” (nazywane z francuska passarellami), które – o ile zgodzą się na to parlamenty krajowe i Parlament Europejski – pozwalają w określonych przypadkach lub w całych dziedzinach (poza polityką obronną i wojskową) na przejście Rady UE na większość kwalifikowaną.

Tyle, że uprzednio jednomyślnie musieliby zgodzić się na to przywódcy (premierzy bądź prezydenci) wszystkich krajów UE. W tej kwestii różnicą między passarellą i zmianą traktatów jest zatem głównie tempo (nawet tylko kilka tygodni przy passarelli wobec kilku lat przy reformie traktatów). Natomiast w obu kwestiach potrzeba by uprzedniej zgody wszystkich krajów UE.

Apele o odejście od wymogu jednomyślności najczęściej dotyczą polityki zagranicznej, która – ze względu na obecny kształt eurointegracji – polega w istocie na próbach koordynowania polityk zagranicznych 27 państw Unii. W efekcie głównymi narzędziami wspólnej unijnej polityki zagranicznej są sankcje oraz – od czasu wojny w Ukrainie – dotowanie dostaw broni ze wspólnego unijnego Europejskiego Funduszu Pokoju.

Wprowadzenie w tej dziedzinie głosowań większościowych pozwoliłoby ominąć m.in. Węgry, które spowalniają przyjmowanie kolejnych pakietów sankcji przeciw Rosji oraz pozwalają paru innym rządom, by kryły się za plecami Budapesztu przy żądaniach łagodzenia projektów sankcyjnych.

Jednak z drugiej strony Zachód ceni sobie swą zdolność do osiągnięcia sankcyjnej jedności wobec Putina nawet wspólnie z opornymi Węgrami. Część restrykcji wobec Rosjan dałoby się wprowadzić poza unijnymi mechanizmami przez międzyrządowe porozumienie 26 krajów, a ze względu na mały rozmiar węgierskiej gospodarki nie uczyniłoby to restrykcji znacznie mniej bolesnymi.

Jednak Unia stanowczo woli żmudne ucieranie kompromisów z Orbánem (zwłaszcza, że dotychczas za każdym razem to się udawało) od politycznych wyłomów w jedności, które mogłoby prowadzić do wykruszania się kolejnych państw.

Dlaczego Polska blokuje karanie za mowę nienawiści?

Bez wymogu jednomyślności przy części decyzji z dziedziny sprawiedliwości Polska nie mogłaby blokować – co robi od kilkunastu miesięcy – prac nad wprowadzeniem mowy nienawiści do „katalogu europrzestępstw” pozwalającego na harmonizowanie zasad ścigania i karania przez wszystkie państwa UE.

Resort Zbigniewa Ziobry tłumaczy, że wspólna unijna definicja mowy nienawiści mogłaby służyć cenzurze.

Bez prawa weta w kwestiach prawa rodzinnego Rada UE zapewne bez kłopotu uzyskałaby większość kwalifikowaną dla – przedłożonego przed kilku dniami – projektu wzajemnego uznawania praw rodzicielskich, w tym rodzicielstwa obu matek lub ojców z par LGBT np. w Polsce na podstawie belgijskich akt USC.

Prawo weta wobec Bułgarii (ze strony Austrii i Holandii) oraz Rumunii (ze strony Holandii) również w ostatnich dniach zablokowało wejście tych obu krajów do strefy Schengen pomimo pozytywnej rekomendacji ze strony Komisji Europejskiej.

Gdzie są naprawdę podejmowane decyzje

Jednak dyskusje o „jednomyślność a większość kwalifikowana” w Radzie UE często przesłaniają fakt, że Unia na tym forum nie rozstrzyga o strategicznych kierunkach swego rozwoju i odpowiedziach na swe kluczowe wyzwania. To bowiem domena – obradującej na szczytach UE – Rady Europejskiej (przywódcy 27 krajów oraz szefowie Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej). To ona na drodze konsensusu 27 państw – jak mówi traktat – „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”.

W Brukseli nie ma precyzyjnych rozgraniczeń, co może być po prostu decydowane w standardowych procedurach legislacyjnych (Rada UE plus Parlament Europejski), a co wymaga politycznego zielonego światła od szczytu UE. W praktyce dominuje jednak interpretacja rozszerzająca na korzyść Rady Europejskiej (i to coraz bardziej rozszerzająca od około dekady).

To przecież na szczytach UE dobijano się od Polski zgody na kolejne pakiety klimatyczno-energetyczne (potem uszczegółowiane w standardowym prawodawstwie unijnym), w tym przyzwolenia na wejście Unii na drogę do neutralności klimatycznej w 2050 roku poprzez zgodę szczytu UE, a zatem i Polski na pośredni cel redukcyjny 55 proc. w 2030 roku - pomimo że z czysto prawnego punktu widzenia mogłaby wystarczyć większość kwalifikowana w Radzie UE.

Także dla gorącego teraz projektu górnego limitu hurtowej ceny gazu w UE potrzebna jest zaledwie większość kwalifikowana w Radzie UE, ale jednak sama zgoda na kontynuację prac nad tak bezprecedensową – i nadal nierozstrzygniętą – ewentualną ingerencją w wolny rynek była poprzedzona w październiku całonocnym sporem o zielone światło od szczytu UE.

Niefederalny wymiar UE

Wprawdzie w 2015 roku Rada UE poprzez większość kwalifikowaną uzgodniła tymczasową relokację uchodźców, ale w obecnie powszechnej opinii w Brukseli to był polityczny, choć nie legislacyjny błąd, więc decyzje o ewentualnych przyszłych relokacjach uchodzą teraz – na mocy politycznej i niezapisanej wprost umowy – za zastrzeżone dla szczytów UE działających poprzez konsensus 27 krajów.

Czy debaty o dalszym ograniczaniu dziedzin zastrzeżonych dla jednomyślności jest zatem tylko biciem piany? Niekoniecznie, bo jednak w Unii trwa nieustanne przeciąganie liny w sprawie tego, co kluczowe i strategiczne (szczyt UE), a co należy do zwykłej prawodawczej roboty Unii (Rada UE i europarlament).

I zachodzą w tej sprawie pewne stopniowe zmiany. Z jednej strony wielcy rzecznicy zielonej transformacji zgadzają się na żądania m.in. Polski, by przyspieszenie redukcji CO2 rozstrzygać na szczytach UE. Ale z drugiej strony Polska godzi się, by wiele szczegółowych przepisów dotyczących polityki klimatycznej rozstrzygać w Radzie UE, gdzie Warszawa bywa – również w ostatnich miesiącach – na przegranej pozycji.

A jeszcze parę lat temu Polska usiłowała z góry przekonywać, że to kwestie dotykające miksu energetycznego (traktat daje krajom samodzielność w tej kwestii), więc potrzebny jest konsensus wszystkich państw członkowskich UE.