SAFE pod lupą. Czy naprawdę to zły interes dla Polski?

Security Action for Europe (w skrócie SAFE) to unijny instrument dłużny, w ramach którego Unia Europejska planuje zaciągnąć zobowiązania w wysokości do 150 mld euro (ok. 630 mld zł). Środki te mają zostać rozdysponowane pomiędzy państwa członkowskie, które następnie będą spłacać tak powstałe zadłużenie. Pozyskany kapitał ma zostać przeznaczony na cele obronne, przede wszystkim na zakup sprzętu wojskowego, co ma przyczynić się do wzmocnienia zdolności obronnych Unii Europejskiej. Celem programu jest także rozbudowa i wzmocnienie europejskiego przemysłu zbrojeniowego, dlatego w SAFE przewidziano wymóg, aby co najmniej 65 proc. wartości komponentów nabywanego sprzętu pochodziło z państw UE, EFTA (Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria) lub z Ukrainy.

Fakt ten wywołał wśród polityków opozycji liczne zarzuty o niegospodarność rządu. Część z nich argumentuje, że zaciągnięcie takiego zadłużenia nie wymaga pośrednictwa Unii Europejskiej, ponieważ Polska mogłaby sama pozyskać środki samodzielnie i to na korzystniejszych warunkach.

Inni zwracają uwagę, że skoro z programu nie zamierzają skorzystać Niemcy, to w praktyce nie może być on opłacalny. Pojawiają się również głosy ostrzegające przed poważnym ryzykiem kursowym dla finansów publicznych.

Powstaje zatem pytanie, czy wskazywane obawy mają uzasadnienie ekonomiczne?

Program SAFE ma być droższy od alternatyw

Po pierwsze, politycy wskazują, że pożyczka jest zbędna, ponieważ Polska może finansować się na rynku na porównywalnych kosztach, a nawet taniej.

Piotr Nowak, który pełnił funkcję ministra rozwoju i technologii w drugim rządzie PiS w latach 2021-2022, stwierdził w rozmowie dla Radia WNET, że „Program SAFE nie jest Polsce potrzebny, możemy taniej pożyczać sami”, wskazując przy tym na to, że emisja obligacji denominowanych w euro jest korzystniejsza.

Z kolei poseł Konfederacji Krzysztof Szymański podczas konferencji prasowej poświęconej programowi SAFE argumentował, że Polska mogłaby w jakiś sposób pozyskać środki na korzystniejszych warunkach.

Ponadto poseł PiS Andrzej Śliwka wskazał, że państwo może zadłużyć się na porównywalną kwotę na konkurencyjnych warunkach poprzez emisję obligacji w złotych.

Polskie obligacje są droższe od SAFE

Żadne z tych stwierdzeń nie znajduje potwierdzenia w danych.

Pożyczka w ramach SAFE przewiduje 45-letni okres spłaty, 10-letnią karencję (przez pierwsze 10 lat istnienia pożyczki nie trzeba spłacać kapitału) oraz oprocentowanie, które ma się ukształtować się w przedziale od 3 proc. do 4 proc.

• Polskie obligacje denominowane w złotych wypadają wyraźnie mniej korzystnie. Obecnie oprocentowanie 10-letnich obligacji skarbowych wynosi aktualnie ok. 5 proc.. Emisja długu na 45 lat wiązałaby się z jeszcze wyższym kosztem, ponieważ wraz z wydłużeniem terminu zapadalności rośnie oczekiwana przez inwestorów premia za ryzyko, a tym samym oprocentowanie. Zależność tę widać także na krajowym rynku. Obligacje 2-letnie oferują oprocentowanie rzędu 3,62 proc., natomiast 5-letnie około 4,36 proc.
• W przypadku obligacji denominowanych w euro sytuacja wygląda podobnie. Wprawdzie w styczniu Polska wyemitowała pięcioletnie obligacje o wartości 2 mld euro z oprocentowaniem 2,96 proc. oraz dziesięcioletnie obligacje o wartości 1,25 mld euro z oprocentowaniem 3,75 proc., a więc w obu przypadkach niższym niż w przypadku obligacji denominowanych w złotych. Jednakże nie oznacza to jednak, że analogiczne warunki byłyby możliwe przy zadłużeniu na 45 lat w wysokości 44 mld euro.

W tym przypadku również dłuższy okres zapadalności również wiązałby się z wyższym oprocentowaniem. Ponadto powodzenie wskazanych emisji było związane z relatywnie ograniczoną podażą w stosunku do popytu (inwestorzy zgłosili chęć zakupu obligacji wartych ponad 12 mld euro). Emisja na poziomie 44 mld euro oznaczałaby istotnie większą podaż, co mogłoby skutkować koniecznością podwyższenia oprocentowania w celu zapewnienia pełnej sprzedaży obligacji.

Dłuższy okres zapadalności to mniejsze rynkowe ryzyko

Alternatywą mogłaby być emisja pięcioletnich obligacji denominowanych w euro oraz ich cykliczne rolowanie co pięć lat, a więc wykup i zastępowanie nowymi seriami, co potencjalnie mogłoby obniżyć koszt finansowania.

Rozwiązanie takie wiązałoby się jednak z istotnym ryzykiem rynkowym.

W przypadku krótkiej zapadalności państwo ponosi niepewność co do warunków refinansowania w przyszłości, ponieważ nie sposób przewidzieć, jakie będzie oprocentowanie pięcioletnich obligacji za kolejne pięć lat. Sytuacja rynkowa może ulec poprawie, co oznaczałoby niższy koszt obsługi długu, lecz równie możliwy jest scenariusz wzrostu stóp procentowych w wyniku kolejnego kryzysu. Finansowanie o bardzo długim horyzoncie 45-letnim ogranicza to ryzyko poprzez stabilizację kosztu w długim okresie.

Ekonomiści są zgodni — SAFE jest po prostu tańszy

Na opłacalność programu SAFE wskazują również ekonomiści oraz przedstawiane przez nich szacunki.

W badaniu przeprowadzonym przez portal money.pl, 37 spośród 42 ankietowanych ekonomistów uznało, że finansowanie wydatków zbrojeniowych w ramach unijnego instrumentu SAFE jest korzystniejsze niż emisja krajowych obligacji skarbowych. Konserwatywny szacunek Marcina Mazurka, głównego ekonomisty mBanku, wskazuje, że udział w programie mógłby przynieść Polsce oszczędności rzędu około 27 mld zł (wyrażone w obecnych złotych). Z kolei analitycy banku Citi Handlowy oszacowali potencjalne oszczędności na co najmniej 48 mld zł w całym okresie obowiązywania programu.

Skoro pożyczka jest tak korzystna, czemu nie skorzystali z niej Niemcy?

Jeśli pożyczka jest rzeczywiście tak opłacalna, to dlaczego Niemcy nie zdecydowały się z niej skorzystać? Pytanie to wyjątkowo często pojawia się w wypowiedziach przedstawicieli opozycji w kontekście programu SAFE.

Członek Konfederacji oraz radny miasta Olsztyna Marcin Możdżonek retorycznie zapytał pod postem premiera wskazującym na korzyści płynące z SAFE, „Ciekawe, dlaczego Niemcy nie biorą udziału w programie SAFE?”. Zbliżoną w treści wątpliwość sformułowała również posłanka PiS Agata Wojtyszek oraz europoseł Patryk Jaki. Brak udziału Szwecji i Niemiec w programie został ponadto wyraźnie zaakcentowany przez posła Konfederacji Krzysztofa Szymańskiego.

Odpowiedź na to pytanie jest stosunkowo prosta.

Niemcy nie korzystają z SAFE, ponieważ mogą finansować swoje potrzeby pożyczkowe na równie atrakcyjnych, a często nawet korzystniejszych warunkach samodzielnie. Unia Europejska posiada rating, tj. ocenę wiarygodności kredytowej, na poziomie AA+ w przypadku Standard & Poor's oraz Aaa w przypadku Moody's, czyli dwóch największych agencji oceniających wiarygodność kredytową emitentów papierów wartościowych. W przypadku Niemiec oceny te wynoszą odpowiednio AAA (jedna ocena wyżej od ratingu UE) oraz Aaa.

Polska jest natomiast oceniana wyraźnie gorzej. W przypadku S&P jest to A-, czyli pięć poziomów poniżej AA+, a w przypadku Moody’s A2, czyli również pięć poziomów poniżej Aaa.

W realiach rynków finansowych wyższe postrzegane ryzyko przekłada się bezpośrednio na konieczność oferowania wyższego oprocentowania, aby przyciągnąć inwestorów.

Nie mamy możliwości pożyczać tak tanio, jak Niemcy

Czy moglibyśmy mieć wyższy rating, gdyby nie działania rządu Donalda Tuska, jak sugeruje w swojej wypowiedzi Krzysztof Szymański?

Oczywiście nie. Wiarygodność kredytowaą buduje się długimi latami — rating na poziomie A2 od Moody's mamy od 2002 roku, a na poziomie A- od S&P o 2018 roku. Niemcy są gospodarką wysoko rozwiniętą, które od dekad utrzymują niską inflację, względnie stabilne kursy walutowe oraz trwałą, utrzymywaną nierzadko wręcz drakońskimi środkami równowagę finansów publicznych.

Sytuacja Polski jest odmienna. Mimo wyraźnego wzrostu dochodów w ostatnich dekadach poziom zamożności kraju nadal pozostaje poniżej średniej unijnej. Co więcej jako państwo bezpośrednio graniczące z Ukrainą, funkcjonujemy w warunkach podwyższonego ryzyka geopolitycznego, co przekłada się na ostrożniejszą ocenę inwestorów. Należy również pamiętać, że Polska w latach 90. oraz na początku lat 2000. przeszła ogromną transformację gospodarczą i polityczną, która dopiero zbudowała instytucje od dawna funkcjonujące w zachodnich krajach. Co więcej, w tym okresie gospodarka doświadczyła także epizodów podwyższonej inflacji.

Ryzyko kursowe podnoszą nawet politycy rządu!

Jednak najważniejszym i najczęściej podnoszonym argumentem przeciwko SAFE pozostaje ryzyko kursowe.

Wskazuje się, że ponieważ pożyczka jest denominowana w euro, zmiana kursu walutowego może istotnie zwiększyć wartość zobowiązania. Jeżeli obecnie zaciągniemy kredyt w wysokości 44 mld euro, to przy kursie 4,29 EUR/PLN (aktualny kurs rynkowy) po wymianie będziemy dysponować 189 mld zł. Gdyby jednak kurs wzrósł do 4,85 zł za euro (poziomy takie były notowane przykładowo w trakcie kryzysowego 2022 roku), wartość samego kapitału do spłaty wzrosłaby do około 213 mld zł. Oczywiście istnieje możliwość zabezpieczenia się przed ryzykiem kursowym, jednak wiąże się to z dodatkowymi, znaczącymi kosztami.

Argument ten został podniesiony między innymi przez posła PiS Janusza Kowalskiego, posła Konfederacji Krzysztofa Szymańskiego, posła PiS Jacka Sasina oraz wiceprzewodniczącego Klubu Poselskiego Konfederacji Witolda Tumanowicza. Ponadto opozycja, w celu pokazania rzekomo fatalnych skutków realizacji ryzyka kursowego, często stosuje porównanie pożyczki w ramach SAFE do kredytów frankowych. Analogii tej użyli między innymi poseł PiS Kacper Płażyński na platformie X oraz poseł tej samej partii Jan Kanthak w rozmowie z dziennikarzem Marcinem Wikło na łamach wPolsce24.

Co więcej, argument ten wydaje się na tyle przekonujący, że powtarzają go również niektórzy członkowie rządu oraz eksperci. Wicepremier i minister spraw zagranicznych w obecnym rządzie, Radosław Sikorski, na platformie X stwierdził: „prawdą jest, iż pożyczając w ramach SAFE w EUR (lub w $), ponosimy ryzyko kursowe”. Paweł Wojciechowski, prezes Instytutu Finansów Publicznych, który jednocześnie ocenia SAFE jako rozwiązanie korzystniejsze od dostępnych alternatyw, w opinii dla money.pl także zwrócił uwagę na istnienie ryzyka kursowego.

Ryzyko kursowe nie występuje w przypadku SAFE

Z argumentem o ryzyku kursowym wiąże się jednak zasadniczy problem — jest on błędny.

W przypadku SAFE takie ryzyko w praktyce nie występuje, ponieważ mechanizm ten nie działa w sposób analogiczny do kredytów frankowych. Jak wskazuje Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP, rząd po otrzymaniu środków w euro nie sprzedaje ich na rynku walutowym. Środki te są przekazywane do NBP, który w zamian emituje złote i przekazuje je rządowi. To w połączeniu z ustawą o NBP, która nakazuje przekazywanie do budżetu państwa 95 proc. rocznego zysku banku centralnego, tworzy mechanizm neutralizujący ryzyko kursowe.

Rozważmy ponownie analizowany wcześniej scenariusz, ale tym razem bez wprowadzających w błąd uproszczeń.

Rząd otrzymuje od UE 44 mld euro i wymienia je w NBP po kursie 4,29 EUR/PLN, uzyskując 189 mld zł. Następnie kurs euro wzrasta do 4,85 zł. W celu zwrotu 44 mld euro rząd musi wówczas przekazać NBP 213 mld zł, co oznacza nominalną stratę w wysokości 24 mld zł po stronie sektora finansów publicznych. Jednocześnie ta sama zmiana kursowa generuje po stronie NBP zysk w wysokości 24 mld zł. Zgodnie z obowiązującymi przepisami 95 proc. tej kwoty, czyli 22,8 mld zł, zostaje przekazane do budżetu państwa. W efekcie zdecydowana część kosztu wynikającego z deprecjacji złotego wraca do sektora publicznego w formie transferu zysku banku centralnego.

Ekonomiczne argumenty przeciwko SAFE są chybione

W świetle przedstawionych argumentów trudno uznać, że na płaszczyźnie czysto ekonomicznej, udział Polski w SAFE jest działaniem nieracjonalnym. Warunki finansowania oferowane przez UE są dla Polski korzystniejsze niż realistyczne alternatywy rynkowe, zwłaszcza przy 45-letnim horyzoncie spłaty. Z kolei argument o ryzyku kursowym pomija mechanizm współpracy rządu z NBP, który w dużej mierze amortyzuje skutki zmian kursowych w sektorze publicznym. W obecnych warunkach SAFE stanowi zatem narzędzie, które może obniżyć koszt modernizacji armii i zwiększyć przewidywalność finansów publicznych.

Na zdjęciu głównym – prezentacja sprzętu wojskowego na spotkaniu „SAFE – bezpieczna Polska” w PIT-Radwar w Kobyłce, 27.02. 2026.