Senat chce dopisać preambułę do ustawy ratyfikującej Fundusz Odbudowy. Czy to ma sens?

Senackie komisje pracują nad przyjętą przez Sejm ustawą ratyfikującą decyzję o zasobach własnych UE, pozwalającą na utworzenie unijnego Fundusz Odbudowy. To 750 mld euro na pomoc europejskim gospodarkom dotkniętych pandemią COVID-19. Polska ma otrzymać nawet 62 mld euro.

Sejm przyjął decyzję 4 maja 2021 większością 290 głosów (PiS, Lewicy, PSL i Polski 2050), przy 33 głosach przeciw (Solidarnej Polski i Konfederacji) i 133 wstrzymanych (w większości Koalicji Obywatelskiej). Głosowanie skonfliktowało Lewicę i KO. Było też powodem poważnego kryzysu w rządzącej koalicji Zjednoczonej Prawicy.

Zdominowany przez opozycję Senat deklarował, że przeprowadzi „szerokie konsultacje ze społeczeństwem”, a do samej ustawy ratyfikującej wprowadzi szereg poprawek gwarantujących, że rząd PiS nie "rozkradnie" pieniędzy z Funduszu.

"Proponujemy taką preambułę, która z jednej strony zagwarantuje, że te pieniądze będą wydawane w sposób rzetelny i uczciwy dla wszystkich Polek i Polaków. A z drugiej strony, jeśli ona przejdzie, to oczywiście, że Platforma Obywatelska będzie głosowała w Sejmie za przyjęciem ustawy ratyfikacyjnej. Ponieważ wiemy, że to są pieniądze, które się Polakom należą" - tłumaczył Klich w TVN24.

PiS stoi na stanowisku, że do ustawy ratyfikacyjnej nie można nic dopisać.

"Preambuła to również poprawka. Przyjęcie jej jako poprawki spowoduje ten problem, że ratyfikacja wróci do Sejmu i w Sejmie trzeba będzie głosować nad jej odrzuceniem" - mówił senator PiS Marek Pęk.

Mimo to ustawę z preambułą 19 maja 2021 poparły jednogłośnie połączone senackie komisje Budżetu i Finansów Publicznych oraz Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej. Wcześniej odrzuciły wniosek pięciorga senatorów PiS o przyjęcie ustawy bez poprawek. Ostateczne głosowanie w Senacie zaplanowano na 27 maja. Czy preambuła do ustawy ratyfikacyjnej ma prawne uzasadnienie?

KO wpisuje warunki do preambuły

Jak przyznają autorzy senackiego projektu, był on wzorowany na propozycji PSL zgłoszonej w Sejmie. Poprawki ludowców odrzucono, choć, co ciekawe, poparł je wtedy Jarosław Kaczyński. Prezes PiS miał "nie być poinformowany" o interpretacjach prawników wykluczających dopisywanie czegokolwiek do ustawy ratyfikującej.

Ustawa ma dziś tylko dwa artykuły:

• Art. 1. Wyraża się zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikacji decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z dnia 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylającej decyzję 2014/335/UE, Euratom (Dz. Urz. UE L 424 z 15.12.2020, str. 1).
• Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.

KO proponuje, by na początku dodać do niej preambułę zobowiązującą rząd do wydatkowania pieniędzy z Funduszu Odbudowy na "modernizację państwa, rozwój i innowacyjność gospodarki, usprawnienie ochrony zdrowia, wzmocnienie systemu edukacji, ochronę środowiska i klimatu".

Preambuła miałaby określić, że unijna pomoc będzie wydawana "w oparciu o zasady sprawiedliwości, transparentności i praworządności z zagwarantowaniem równego traktowania".

Rząd powinien także uwzględnić "potrzeby wszystkich obywatelek i obywateli Rzeczypospolitej, wszystkich wspólnot lokalnych, samorządów, przedsiębiorców i pracowników, rolników i organizacji pozarządowych".

"W skład tego Komitetu wejdą przedstawiciele Rady Ministrów, Sejmu i Senatu oraz reprezentanci organizacji samorządu terytorialnego, organizacji pracodawców, organizacji związkowych oraz organizacji pozarządowych wskazani przez te podmioty według przepisów odrębnej ustawy" - czytamy w propozycji.

Senat powoływał się na ekspertyzę prawną przygotowaną dla marszałka Grodzkiego przez prof. prof. Ryszarda Balickiego, Marka Chmaja, Radosława Grabowskiego, Sławomira Patyrę, Bronisława Sitka i dra Tomasza Zalasińskiego. Prawnicy mieli dowodzić, że dopisanie poprawek do ustawy ratyfikującej umowę międzynarodową jest dopuszczalne. Inni eksperci są jednak zdania, że byłoby to niewskazane.

Osobna ustawa to lepszy pomysł

Pomysł senatorów KO krytykował w rozmowie z OKO.press prof. Stanisław Biernat, znawca prawa europejskiego i były wiceprezes TK. Tłumaczył, że błędem jest zwłaszcza próba dopisania do ustawy ratyfikującej uwag dotyczących Krajowego Planu Odbudowy, np. Komitetu Monitorującego. Oba dokumenty są bowiem powiązane merytorycznie, ale nie formalnie.

Czy te same zastrzeżenia dotyczą preambuły, która sama w sobie nie jest prawnie wiążąca? Zdaniem prof. Jana Barcza, eksperta prawa międzynarodowego i prawa UE, tak.

"Mamy potwierdzoną praktykę konstytucyjną: ta ustawa powinna ograniczać się wyłącznie do wyrażenia zgody na ratyfikowanie przez głowę państwa umowy międzynarodowej. To wynika ze specyfiki tej ustawy. Może ją przedłożyć tylko rząd, nie może być głosowana w trybie pilnym i powinna być przedmiotowo ograniczona do wyrażenia zgody" - podkreśla prof. Barcz w rozmowie z OKO.press.

- dodaje.

Eksperci prawa międzynarodowego ostrzegają też, że przyjęcie poprawek może w przyszłości okazać się politycznie szkodliwe. Przypominają dyskusję, która toczyła się w Polsce przy ratyfikacji Traktatu z Lizbony.

PiS, wówczas w opozycji, domagało się poprawek do ustawy ratyfikującej. Rządząca PO była przeciwna zmianom. Ostatecznie, w 2010 roku, parlament uchwalił osobną ustawę koordynującą, w której doprecyzowano zasady współpracy rządu i parlamentu w kwestiach dotyczących członkostwa Polski w UE.

Dzisiejsza opozycja mogłaby pójść tym samym tropem.

"W odniesieniu do umowy międzynarodowej mogą się pojawić sprawy związane z jej wykonywaniem w danym państwie, mogą to być sprawy tak istotne, że będą wymagały regulacji ustawowej. Wówczas można przyjąć odrębną ustawę, która precyzuje sposób wykonywania umowy, zwaną czasami ustawą towarzyszącą. Jest ona odrębna od ustawy, na mocy której wyrażana jest zgoda na ratyfikowanie umowy, ale między obu ustawami z reguły występuje powiązanie polityczne" - wskazuje prof. Barcz.

Podsumowując: zamiast dopisywać coś w preambule, senatorowie opozycji powinni domagać się przyjęcia ustawy towarzyszącej albo konkretnych zapisów w planowanej ustawie wdrożeniowej KPO. I uzależnić głosowanie za ratyfikacją od przyjęcia dodatkowego prawa.

Byłoby to zrozumiałe dla wyborców i wiążące, w przeciwieństwie do preambuły, którą rządzący mogą łatwo zbyć, bo "to tylko preambuła".

Komisji odlicza dni

Polska może być ostatnim krajem UE, który ratyfikuje decyzję o zasobach własnych, pozwalającą na utworzenie Funduszu Odbudowy. Komisja nie ukrywa, że zależy jej na terminie majowym. Bo dopiero w kolejnym miesiącu po tym, jak dostanie zielone światło od wszystkich państw członkowskich, będzie mogła pójść na rynki finansowe i wziąć pożyczki pod Fundusz.

Sam kształt ustawy ratyfikacyjnej ma dla Brukseli drugorzędne znaczenie; liczy się ostateczny podpis prezydenta. Planowana przez KO preambuła będzie miała przede wszystkim wymiar symboliczny na użytek wewnętrznej polityki. Nie oznacza to, że pieniądze z Funduszu Odbudowy popłyną do Polski bez jakiejkolwiek kontroli. KE dysponuje szeregiem mechanizmów, by zapobiec nieprawidłowościom.

Najważniejszym z nich są właśnie Krajowe Plany Odbudowy, które muszą spełnić szereg warunków technicznych i merytorycznych. Od chwili przesłania Komisja ma dwa miesiące na ich ocenę. Polski KPO rząd wysłał 30 kwietnia. Z informacji Tomasza Bieleckiego z "Deutsche Welle" wynika, że poprosił KE, by wstrzymała się z ocenianiem do czterech tygodni, kiedy to "w dialogu technicznym" z Brukselą rządzący będą jeszcze nanosić zmiany.

Jak pisaliśmy w OKO.press, KPO wciąż daleko do doskonałości. Braki dostrzegła także Komisja. Rozmówcy "Deutsche Welle" ujawnili, że eksperci KE zamierzają zgłosić uwagi dotyczące kontroli wydawania pieniędzy z Funduszu. Chodzi o to, by dookreślić w KPO, jak powołany zostanie i jak funkcjonować będzie polski Komitet Monitorujący. Żądała tego także opozycja, samorządowcy i NGO.

W KE trwa wnikliwa ocena polskiego Planu, na razie w ramach "dialogu technicznego", o który wnioskował rząd Morawieckiego. Wkrótce Bruksela ma przesłać Warszawie pierwszą transzę pytań i uwag. Co do zasady jednak unijni urzędnicy oceniają polski KPO pozytywnie.

"Dialog techniczny" z rządem najpewniej przesunie termin ostatecznej oceny dla Polski na lipiec. W międzyczasie na temat KPO wypowiedzą się także eurodeputowani, którzy powołali specjalną grupę roboczą do badania zgodności Planów z celami Funduszu Odbudowy.

Wszystkie KPO, po akceptacji Komisji, zostaną przekute w decyzje wykonawcze Rady UE i poddane pod głosowanie większością kwalifikowaną. Poprzeć je będzie musiało co najmniej 15 krajów reprezentujących co najmniej 65 proc. obywateli UE.