Do ustawy ratyfikującej Fundusz Odbudowy nie można dopisać poprawek Senatu. Jakie jest wyjście?

Ustawa ratyfikująca decyzję o zasobach własnych UE, tworzącą Fundusz Odbudowy UE, po burzliwym głosowaniu w Sejmie czeka jeszcze na debatę i głosowanie w Senacie oraz podpis prezydenta.

Sejm przyjął ją 4 maja 2021 większością 290 głosów (PiS, Lewicy, PSL i Polski 2050), przy 33 głosach przeciw (Solidarnej Polski i Konfederacji) i 133 wstrzymanych (w większości Koalicji Obywatelskiej). Jak pisaliśmy w OKO.press, głosowanie poważnie skonfliktowało Lewicę i KO. Było też kością niezgody dla rządzącej koalicji Zjednoczonej Prawicy.

W poniedziałek 10 maja 2021 marszałek Senatu Tomasz Grodzki z KO w wywiadzie dla "Rzeczpospolitej" poinformował, że Senat "raczej nie zajmie się" ustawą na najbliższym posiedzeniu zaplanowanym na 12, 13 i 14 maja, a dopiero na kolejnym, 27 maja. "Porządek posiedzenia jest już wypełniony" - tłumaczył i przypomniał, że Senat ma 30 dni na rozpatrzenie projektu.

Politycy PiS oskarżają Grodzkiego i Koalicję Obywatelską o celowe opóźnianie prac nad przyjęciem Funduszu. Wicemarszałek Senatu Marek Pęk (PiS) zapowiedział, że w środę złoży wniosek o poszerzenie porządku obrad o ustawę ratyfikującą.

"Uważamy, że zwłoka w tym zakresie jest nieuzasadniona, szkodliwa, sprzeczna z interesem zarówno obywateli polskich, którzy czekają na tę ratyfikację, na te instrumenty prawne, jak i z interesem europejskim" - mówił Pęk. Podkreślił, że na ratyfikację czekają też inne państwa UE.

Ruch Grodzkiego niechętnie przyjęła też część opozycji. Poseł PSL Krzysztof Paszyk w Polskim Radiu 24 11 maja 2021 stwierdził, że projekt mógł być procedowany na najbliższym posiedzeniu. "Będziemy chcieli wyjaśnić tę sytuację" - powiedział.

Senat przejmuje inicjatywę

"Demokratyczna większość w Senacie zaproponuje takie rozwiązania, które spowodują, że ta umowa ratyfikacyjna będzie służyła Polsce, a nie PiS, i wtedy za taką ratyfikacją również senatorowie Platformy zagłosują z przekonaniem" - zapewniał Grodzki w "Rzeczpospolitej".

Marszałek mówił o poprawkach "dotyczących materii ustawy ratyfikacyjnej, czyli finansów". Przykłady takich zmian podawał w rozmowie z Agatą Szczęśniak w OKO.press senator KO Marek Borowski. Opozycja chciałaby w ustawie "na twardo" zapisać m.in. kontrolę wydawania pieniędzy z Funduszu, którą częściowo "na miękko" zapisano już w Krajowym Planie Odbudowy.

KPO to szczegółowa rozpiska tego, jak Polska będzie wydawać pieniądze z Funduszu. Plany przygotowują rządy wszystkich państw członkowskich UE. Rząd Morawieckiego przesłał KPO do Brukseli 30 kwietnia 2021. Po negocjacjach z Lewicą i po uwagach Komisji Europejskiej wprowadził pewne zmiany do pierwotnego projektu.

"Na posiedzeniu plenarnym najpierw będziemy głosować poprawki, a potem całość aktu ratyfikacji. W takiej formie dokument ten ma realne szanse uzyskać dużą większość w Senacie. Możemy też apelować do prezydenta, by podejmując decyzję w sprawie ustawy ratyfikacyjnej, wziął pod uwagę zastrzeżenia Senatu, aby uwzględnił je też w pracach nad ustawą wdrożeniową, która tak naprawdę nada konkretny kształt planom opisanym w KPO" - wskazywał marszałek Grodzki.

Nie wiadomo jednak na pewno, czy poprawki KO poprze w Senacie reszta opozycji, która w Sejmie zagłosowała za ustawą w obecnym kształcie. "Dopisywanie" czegokolwiek do ustawy ratyfikującej budzi też poważne wątpliwości natury konstytucyjnej.

Do ratyfikacji nie można nic dopisać

Zdaniem prof. Stanisława Biernata, konstytucjonalisty, eksperta prawa europejskiego i byłego wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego dobrze przygotowana ustawa ratyfikacyjna powinna składać się jedynie z dwóch artykułów:

• art. 1 - wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej (w tym przypadku decyzji Rady UE) przez prezydenta;
• art. 2 - data wejścia w życie.

Tak właśnie wyglądało to przypadku ratyfikacji poprzedniej decyzji o zasobach własnych UE - w 2015 roku.

"Wśród konstytucjonalistów panowała - przynajmniej do tej pory - zgoda, że w ustawie ratyfikacyjnej nie może być nic więcej.

- tłumaczy prof. Biernat w rozmowie z OKO.press

"Senat mógłby co najwyżej zmienić datę wejścia ustawy w życie. Gdybyśmy mieli do czynienia z umową międzynarodową, w grę wchodziłoby jeszcze uzależnienie zgody na ratyfikację od złożenia zastrzeżeń albo oświadczeń interpretacyjnych. W przypadku decyzji Rady takiej możliwości nie ma" - dodaje.

Dlaczego?

"Przy okazji ratyfikacji Senat chciałby tak naprawdę uchwalać zmiany w KPO. Jednak oba dokumenty mają ze sobą związek merytoryczny, ale nie formalny.

- podkreśla profesor.

Według Biernata dopisanie do ustawy ratyfikacyjnej dodatkowych warunków oznaczałoby, że Senat w jednym tekście odnosi się do decyzji UE i inicjuje zupełnie nowy proces ustawodawczy. Zdaniem profesora powinna powstać odrębna ustawa wdrażająca KPO, a w niej przepisy dotyczące treści KPO i procedury monitoringu. Taka ustawa mogłaby zostać uchwalona z inicjatywy Senatu.

"Byłoby ze wszech miar pożądane, żeby taka ustawa została uchwalona równocześnie z ratyfikacją. To, że PiS łamie konstytucję i prawo od ponad pięciu lat nie znaczy, że obecny Senat ma obniżać ustalone standardy. Jeśli Senat doda coś do ustawy ratyfikacyjnej, to Sejm to obali" - uważa Biernat.

O komentarz do słów profesora zapytaliśmy senatora Borowskiego. Odpowiedział, że jest na to za wcześnie, bo Senat gromadzi jeszcze opinie różnych prawników.

Europa odlicza dni do Funduszu

Dokładny kształt ustawy ratyfikacyjnej to dylemat z dziedziny polskiego prawa i element walki politycznej. Instytucje europejskie interesuje przede wszystkim sam fakt ratyfikacji decyzji o zasobach własnych UE i podpis prezydenta.

"Nie może być wątpliwości, że prezydent podpisał całą tę decyzję. A jest ona wielowątkowa: mamy podniesienie pułapu zasobów własnych, stawki wpływów z VAT, rabaty na składki państw członkowskich, opłata od plastiku oraz Fundusz Odbudowy" - wylicza w rozmowie z OKO.press Jan Olbrycht, europoseł PO i członek komisji budżetowej Parlamentu Europejskiego.

Dla Unii liczy się też czas.

- tłumaczy Olbrycht.

Polska jest jednym z ośmiu krajów UE, które jak dotąd nie dokonały jeszcze ratyfikacji (oprócz nas zwlekają jeszcze Rumunia, Węgry, Austria, Holandia, Irlandia, Estonia i Finlandia). Na ten tydzień zapowiadane są zgody kolejnych kilku państw. Jeżeli Senat nie zajmie się ustawą na najbliższym posiedzeniu, niewykluczone, że to na nas czekać będzie cała UE.

W Brukseli jednocześnie trwa proces zatwierdzania Krajowych Planów Odbudowy. Komisja ma dwa miesiące na wydanie opinii do KPO, następnie miesiąc na dyskusję otrzyma Rada UE. Na koniec Rada będzie głosować nad każdym z planów kwalifikowaną większością głosów. Przyjęty przez Komisję i Radę KPO będzie podstawą do wypłaty zaliczek z Funduszu Odbudowy. Na początek wszystkie państwa członkowskie dostaną 13 proc. z puli przewidzianych dla nich grantów.

Ale zaliczek nie będzie, jeżeli Komisja nie zdąży pozyskać pieniędzy na rynkach finansowych przez opóźnienia w ratyfikacji.

"Komisja nie może wykonać żadnego ruchu bez ratyfikacji. Obecnie zakłada, że kraje zdążą przed końcem maja. Wtedy mogłaby już w czerwcu ruszyć na rynki finansowe. Oczywiście z Funduszu skorzystają te państwa, które będą miały już gotowe KPO. Proces ich weryfikacji i akceptacji potrwa minimum trzy miesiące. Jeżeli Komisja będzie miała uwagi, termin może się wydłużyć" - podkreśla Jan Olbrycht.