Siła prawa Unii Europejskiej w walce z kryzysem praworządności [RAPORT Archiwum Osiatyńskiego]

W drugim specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego autorzy dokonują refleksji nad innowacyjnymi zastosowaniami prawa Unii Europejskiej od wybuchu wojny na Ukrainie – momentu, który okazał się punktem zwrotnym w podejściu instytucji UE i rządów państw członkowskich do kryzysu praworządności, zwłaszcza na Węgrzech i w Polsce.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Raport przybliża mechanizmy ochrony unijnego budżetu za pomocą zasady warunkowości, która pozwala na uzależnienie otrzymywania funduszy europejskich od przestrzegania wartości Unii Europejskiej. Wyjaśnione są sposoby, w jakie to prawo przenika i wpływa na kwestie związane z praworządnością w państwach członkowskich.

Ponadto autorzy pokazują, że prawo unijne odgrywa istotną rolę w obszarze kryzysu praworządności, szczególnie w przypadku ataków na prokuratorów, którzy krytykują negatywne zmiany w wymiarze sprawiedliwości. Przywoływane są przykłady, w których prawo europejskie może być stosowane w celu ochrony tych profesjonalistów i zapewnienia niezależności wymiaru sprawiedliwości.

Jednocześnie, raport wskazuje na obszary, w których prawo unijne wymaga dalszych przemyśleń. Dotyczy to zwłaszcza regulacji dotyczących udziału organizacji i inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego w procedurach związanych z ochroną praworządności. Wskazuje się na potrzebę lepszego uwzględnienia ich roli i zaangażowania w tych procesach, aby zapewnić większą skuteczność i demokratyczną legitymację działań podejmowanych na rzecz ochrony praworządności w Unii Europejskiej.

Daniel Hegedüs, starszy analityk w berlińskim biurze German Marshall Fund, amerykańskiego think tanku zajmującego się relacjami Stanów Zjednoczonych i Europy, wskazuje, że czynniki geopolityczne oraz polityka węgierskiego rządu wobec Ukrainy i Rosji odegrały kluczową rolę w reakcji Unii Europejskiej na trwającą od trzynastu lat postępującą autokratyzację Węgier.

W kwietniu 2022 roku po raz czwarty z rzędu partia Fidesz wygrała wybory parlamentarne. Ugrupowanie Viktora Orbána w czasie kampanii wyborczej i po wyborach postrzegało geopolityczne położenie i interesy swojego kraju zupełnie inaczej niż reszta państw UE zmobilizowanych do pomocy Ukrainie.

Rząd Fideszu dokonywał obstrukcji prac w UE, szantażując rządy innych państw członkowskich i Komisję Europejską, aby ta odpuściła rządowi Węgier w toczących się od lat procedurach ochrony praworządności. Rezultat okazał się jednak odwrotny od zamierzonego.

Ceną za nielojalność i szantaż okazało się zastosowanie przez UE finansowych mechanizmów ochrony unijnego budżetu. Są one zarazem narzędziem nacisku na węgierski rząd, aby odstąpił od naruszania praworządności i systemowej korupcji.

Hegedüs wyjaśnia, jak w trzech stopniach doszło do zamrożenia gigantycznych środków unijnych dla Węgier. To nie tylko środki z europejskiego instrumentu odbudowy po pandemii, uzależnione od spełnienia „kamieni milowych” dotyczących sądownictwa i zwalczania korupcji.

Przeciwko Węgrom po raz pierwszy w historii UE uruchomiono nowy mechanizm warunkowości (znany też jako mechanizm „pieniądze za praworządność”), który doprowadził do wstrzymania wypłaty ponad połowy środków z trzech funduszy wchodzących w skład polityki spójności.

Prawdziwym ciosem dla rządu Orbána, zwłaszcza w kontekście szalejącej na Węgrzech inflacji i kryzysu ekonomicznego, jest wstrzymanie wypłaty funduszy spójności w związku z nieprzestrzeganiem przez Węgry przepisów Karty Praw Podstawowych UE. Węgry i Polska zobowiązały się do tego w umowach partnerstwa zawartych z UE w związku z nową perspektywą budżetową Unii.

John Morijn, profesor prawa na Uniwersytecie w Groningen i ekspert w dziedzinie prawa unijnego i praworządności, wyróżnia dwa najważniejsze procesy dotyczące ochrony praworządności w UE. Po pierwsze, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka ciągle rozwijają swoje orzecznictwo dotyczące elementów ataku na państwo prawa. Po drugie, UE działa w oparciu o zasadę warunkowości. Obejmuje to nie tylko uruchomienie nowego mechanizmu warunkowości wobec Węgier, ale także zamrożenie funduszy spójności.

Morijn zastrzega jednak, że może nas czekać niespodzianka, ponieważ UE może wycofać się z zablokowania unijnych środków na podstawie tak zwanych kryteriów horyzontalnych wymienionych w umowach partnerstwa. Innowacyjne interpretacje i zastosowania prawa unijnego uwypuklają rolę, jaką w kryzysie praworządności odgrywa polityka.

Węgierska politolożka i socjolożka Edit Zgut-Przybylska, która prowadzi badania między innymi w Polskiej Akademii Nauk, uważa, że reformy wprowadzane przez węgierski rząd w celu wypełnienia kamieni milowych, choć mogą spełnić formalne oczekiwania Unii Europejskiej, nie wpłyną na funkcjonowanie zbudowanego przez Fidesz ustroju.

Zdaniem Zgut-Przybylskiej, upadku demokracji na Węgrzech nie da się opisać wyłącznie za pomocą kryteriów formalnych i prawnych. O charakterze ustroju decyduje sposób sprawowania nieformalnej władzy. Na przykład rząd Orbána zobowiązał się zmniejszyć, do 15 procent, odsetek przetargów, w których startuje jeden podmiot. Nie ograniczy to jednak systemowej korupcji.

W ostatnich latach nasilają się wrogie przejęcia i zastraszanie podmiotów gospodarczych przez władze. Najbardziej narażone są na to takie sektory gospodarki jak handel detaliczny, budownictwo, sektor bankowy i telekomunikacyjny oraz, oczywiście, media.

Do tego postępuje ograniczanie praw człowieka, zwłaszcza praw gejów, lesbijek, osób biseksualnych i transpłciowych, a także praw reprodukcyjnych. Węgierski rząd staje się mniej pragmatyczny, a bardziej ideologiczny i mniej elastyczny w negocjacjach z UE dotyczących kwestii „tożsamościowych". Szykuje się już też do wyborów samorządowych i do Parlamentu Europejskiego w 2024 roku.

Co, jeśli wstrzymanie funduszy europejskich Węgrom i Polsce okaże się nie tymczasowym, lecz permanentnym rozwiązaniem, ponieważ rządy tych państw nie będą chciały zaprzestać naruszania unijnych wartości?

Beneficjentami funduszy w końcowym rozrachunku są obywatelki i obywatele Unii. Artykuł 2 Traktatu o UE mówi o unijnych wartościach, do których oprócz praworządności należy też solidarność.

Maciej Krogel, wykładowca Uniwersytetu w Amsterdamie i doktorant Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego, zachęca do spojrzenia na mechanizm warunkowości, czy szerzej, na zamrażanie środków unijnych, z punktu widzenia ochrony wartości, jaką jest solidarność.

Przypomina, że w interesie potencjalnych beneficjentów środków europejskich jest zabezpieczenie tych pieniędzy przed rozkradaniem i niewłaściwym wydatkowaniem. Wskazuje też, że kwestią lojalności jest, aby państwo, które otrzymuje środki unijne, chroniło je poprzez przestrzeganie standardów praworządności.

Czy jednak sprowadzenie unijnej zasady solidarności jedynie do jej formalnego aspektu i skoncentrowanie się na ochronie unijnego budżetu nie może w dłuższej perspektywie stanowić zagrożenia dla samej Unii?

Przeznaczenie środków z popandemicznego Funduszu Odbudowy na sektory takie jak służba zdrowia, edukacja czy zielone technologie miało na celu wspieranie rozwoju tych dziedzin. Kraje, które nie otrzymają takiej pomocy, mogą napotkać trudności w szybszym rozwoju w tych kluczowych dziedzinach, co z kolei może pogłębić różnice między państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

Nieodpowiednia reakcja społeczna na taką sytuację może w konsekwencji zagrozić europejskiemu projektowi integracji. Ważne jest zrozumienie, że solidarność jest jednym z fundamentów Unii Europejskiej, która opiera się na współpracy i wzajemnym wsparciu.

Organizacje społeczne i inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego często są obrońcami projektu europejskiego. Barbara Grabowska-Moroz, badaczka z Instytutu Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego, podkreśla znaczącą rolę, jaką odgrywają w procesie ochrony praworządności w Unii Europejskiej.

Jednakże, jak pokazuje, unijne przepisy i procedury nie ułatwiają tego zadania. Większość politycznych i prawnych mechanizmów służących ochronie praworządności w UE opiera się głównie na instytucjach Unii Europejskiej oraz rządach państw członkowskich. To organizacje społeczne mają największe zaangażowanie w procesy monitorowania przestrzegania praworządności.

W praktyce organizacje społeczne odgrywają istotną rolę w zgłaszaniu naruszeń praworządności, monitorowaniu działań rządów oraz zwracaniu uwagi na niedociągnięcia w systemie. Ich zaangażowanie i niezależność są kluczowe dla skutecznej ochrony zasad demokracji, praw człowieka i rządów prawa w Unii Europejskiej. Niemniej jednak istnieje potrzeba usprawnienia i wzmocnienia roli organizacji społecznych w procesie ochrony praworządności. Obecne przepisy i procedury często utrudniają ich skuteczne działanie.

Patryk Wachowiec, analityk prawny Forum Obywatelskiego Rozwoju, przypomina, że kryzys praworządności to nie tylko ataki na niezależnych sędziów, ale także prokuratorów broniących zasad państwa prawa. W ostatnich latach TSUE i ETPCz jeszcze bardzo rozwinęły i doprecyzowały standardy ochrony sędziów w prawie europejskim. Znacznie mniej uwagi do tej pory poświęcono obowiązkom ochrony prokuratorów wynikającym z prawa unijnego.

Wachowiec pokazuje, że to zobowiązanie państw Unii można wywnioskować z trzech regulacji: artykułu 325 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który wymaga od państw członkowskich zwalczania oszustw i nielegalnych działań wpływających na finansowe interesy Unii; dyrektywy 2014/41 ustanawiającej Europejski Nakaz Dochodzeniowy oraz artykułu 19 ust. 1 paragraf 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyrażającego zasadę skutecznej ochrony sądowej. Sądy państw członkowskich mogłyby zweryfikować to twierdzenie, zwracając się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi.

W trzynastym roku kryzysu praworządności na Węgrzech i ósmym w Polsce wyraźnie widać, że prawo europejskie posiada ogromny potencjał w zakresie ochrony wartości unijnych. Jednakże, aby ten potencjał mógł być w pełni wykorzystany, niezbędna jest nie tylko odwaga myślenia i zdolność interpretacji, ale również polityczna determinacja.

Koncepcja i opieka merytoryczna: Anna Wójcik

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-24 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.