Demokratyczna transformacja 2.0. Jak przeprowadzić reformę praworządności?

Priorytetem dla rządu powinno być wypracowanie i zakomunikowanie ram procesu transformacji. Zmiany powinny być przeprowadzone zgodnie z Konstytucją i prawem międzynarodowym. Środki, za pomocą których jest przeprowadzana demokratyczna transformacja 2.0, powinny być oceniane pod względem m.in. konieczności i proporcjonalności. Proces naprawy państwa prawa powinien też opierać się o zasadę społecznej partycypacji. Potrzebna jest społeczna zgoda, przełamanie polaryzacji — uważa Maciej Nowicki, prezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego zapytało ekspertki i ekspertów o wyzwania dla praw człowieka w Polsce. Zapraszamy do debaty i polemik.

Często wyrażane są obawy, że wiele koniecznych zmian w dziedzinach praworządności i praw człowieka zostanie zablokowanych przez Prezydenta Andrzeja Dudę. Niestety, zapewne są one uzasadnione.

Szczęście w nieszczęściu, daje to potrzebny czas na przygotowanie kompleksowych, spójnych reform, między innymi w dziedzinach wymiaru sprawiedliwości i mediów publicznych. Ta praca jest jeszcze przed obecnym rządem.

Jednak jeśli chodzi o konkretne mechanizmy – co zrobić z neo-sędziami (rekomendowanymi przez Krajową Radę Sądownictwa wybraną na zmienionych w 2017 roku zasadach) i ich orzeczeniami, co zrobić z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego wydanymi z udziałem „dublerów” (osób powołanych do TK na miejsca już obsadzone) – wątpliwości jest więcej niż wypracowanych rozwiązań.

Dlatego na pytanie, jakie powinny być priorytetowe reformy rządu w dziedzinie praw człowieka i praworządności, postanowiłem odpowiedzieć wskazując nie co, a jak rząd powinien reformować. Prawdziwym priorytetem jest bowiem wypracowanie i zakomunikowanie ram procesu transformacji.

Trzeba opracować:

• zasady przewodnie procesu naprawy praworządności i ochrony praw człowieka;
• ramy instytucjonalne tego procesu, w tym centrum koordynacji (na przykład: specjalny pełnomocnik pod ministrem sprawiedliwości) i odpowiednią obsługę kadrową;
• spójne logicznie i aksjologicznie założenia rozwiązań podstawowych problemów prawnych (wszelkie niezgodności zostaną wykorzystane przed sądami i międzynarodowymi trybunałami przez beneficjentów ancien regime’u);
• zasady społecznej partycypacji w procesie reform, pozwalające na rozpoczęcie budowy społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości, i szerzej, do państwa (udało się to np. w Kenii przy okazji przeprowadzenia autoryzacji sędziów);
• ramy strategicznej komunikacji ze społeczeństwem.

Transformacja: zgodność z Konstytucją i prawem międzynarodowym

Pierwszym jest konieczność zgodności przeprowadzanych zmian z Konstytucją i prawem międzynarodowym. Ten warunek jest nienegocjowalny. Polska jest częścią Unii Europejskiej i Rady Europy. Przeprowadzane zmiany prędzej czy później zostaną ocenione przez Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Zasada zgodności zmian z konstytucyjnym i międzynarodowym standardem wydaje się oczywisty, może banalny.

Ale pojawiały się też głosy, że naruszanie, naciąganie czy obchodzenie prawa jest dozwolone, jeśli będzie zgodne z „duchem” Konstytucji. Albo pogląd, że standardy Rady Europy, na przykład w wyrokach ETPCz w sprawach z Turcji, Ukrainy, Rosji, nijak się mają do Polski.

Transformacja: jak oceniać stosowane środki

Polska odziedziczona po rządach PiS nie jest demokratycznym państwem prawa. Wiemy też o „zabetonowaniu” wielu instytucji, czyli obsadzeniu ich na długie kadencje lojalistami poprzedniej partii rządzącej. W takich sytuacjach można i trzeba sięgać po nadzwyczajne środki. Prawo międzynarodowe dostrzega sytuacje nadzwyczajne i przejściowe, wyzwania czasów transformacji. Ale nie daje państwom całkowitej dowolności w stosowaniu środków nadzwyczajnych czy przejściowych.

ETPCz ocenia ingerencje w prawa człowieka, opierając się na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i stosując trójstopniowy test proporcjonalności. Podobny test powinny przejść środki demokratycznej transformacji 2.0 w Polsce.

Planowane i stosowane środki należy oceniać pod względem:

• wyraźnej konieczności;
• proporcjonalności;
• użycia najmniej wątpliwego prawnie środka spośród dostępnych;
• temporalności, czyli ograniczenia obowiązywania środka nadzwyczajnego w czasie;
• związanej z temporalnością ścisłą jednorazowością takiego środka;
• zgodnością z Konstytucją.

Dlatego jako społeczeństwo obywatelskie powinniśmy naciskać, żeby rząd niezwłocznie przyjął i publicznie ogłosił harmonogram prac nad reformą mediów publicznych (temporalność). Dlatego też nie da się zaakceptować odwołania i powołania nowych władz mediów publicznych przez ministra Bartłomieja Sienkiewicza w grudniu 2023 roku.

Pomijając brak jakiejkolwiek próby dokonania tej zmiany na drodze ustawowej, trzeba zauważyć, że władza miała do wyboru środek budzący mniej prawnych wątpliwości niż zmiana władz TVP i Polskiego Radia przez Ministra Kultury – postawienie ich w stan likwidacji. Ustawa o radiofonii i telewizji przynajmniej nie wyłącza co do tego stosowania kodeksu spółek handlowych. Ale wprost wyłącza je w odniesieniu do zmiany władz mediów publicznych przez ministra. Zmiana władz mediów publicznych 19 grudnia 2023 roku nie miała podstawy prawnej i naruszała Artykuł 7 Konstytucji, zasadę legalizmu.

Po trzecie, proces naprawy państwa prawa w Polsce powinien opierać się o zasadę społecznej partycypacji. Nie chodzi mi tu o udział organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a o coś o wiele trudniejszego.

Do skutecznego przeprowadzenia procesu naprawy państwa prawa potrzebna jest społeczna zgoda, przełamanie polaryzacji. W odbudowywanie niezależnych instytucji trzeba włączyć jeśli już nie polityków, to chociaż część elektoratu ugrupowań, które straciły władzę – w postaci paneli obywatelskich czy innych formatów deliberatywnej demokracji. Brzmi to utopijnie, ale na szczęście jest tylko bardzo trudne, a nie – niemożliwe. Bez tego tylko rozbujamy wahadło i może już po kolejnych wyborach parlamentarnych wpadniemy w spiralę kolejnych radykalnych „reform” wymiaru sprawiedliwości i przejmowania kontroli nad mediami publicznymi, a także wszystkimi innymi instytucjami, które powinny być publiczne, a nie partyjne.

W tym celu trzeba rozdzielać kwestie, które są nieustanne ze sobą mieszane:

• pociągnięcie do odpowiedzialności winnych naruszeń prawa (co jest konieczne);
• budowę naprawdę niezależnych, silnych i efektywnych instytucji poza kontrolą polityczną (clou całego procesu);
• przejmowanie aparatu władzy przez obecną koalicję rządzącą (proces konieczny i uzasadniony, ale w ramach ograniczonego przecież mandatu demokratycznego);
• polityczną kontrolę nad instytucjami, które powinny być niepartyjne, jak media publiczne czy służba cywilna („przejmowanie” nad nimi kontroli przez rządzących powinno być akceptowalne jedynie warunkowo, w szczególności – być ściśle ograniczone w czasie).

Sensowna komunikacja strategiczna wymaga między innymi współpracy specjalistów z różnych dziedzin i realnych nakładów finansowych.

Jeśli się ma powieść, musi kosztować – finansowo i politycznie. Trzeba na przykład doposażyć infrastrukturalnie sądy i prokuraturę, żeby nie tylko zapobiec narastaniu przewlekłości postępowań, ale je skrócić.

Obecnie rządzący mogą myśleć o utrzymaniu społecznego poparcia jedynie pod warunkiem, że zrealizują coś bardziej namacalnego dla obywatelek i obywateli niż naprawienie kwestii ustrojowych i zapewnienie strukturalnych gwarancji politycznej niezależności sądów.

Możemy im w tym odrobinę pomóc, wspierając ich, ale i wiele od nich wymagając i nie stosując wobec nich taryfy ulgowej, bo siły antydemokratyczne stoją u bram.

Przeczytaj więcej o wyzwaniach ochrony praw człowieka w Polsce w 2024 roku w specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Aktywni Obywatele – Program Krajowy.