Jak powinien przebiegać proces odbudowy praworządności w Polsce. Cele i wartości

Zwycięstwo dotychczasowej opozycji w wyborach parlamentarnych w Polsce w 2023 roku, a następnie utworzenie rządu koalicyjnego, otworzyło drogę do odbudowy praworządności po okresie jej systematycznego naruszania w ciągu ośmioletnich rządów PiS.

Już jednak pierwsze cztery miesiące nowego rządu pokazały, że proces ten nie będzie łatwy. Mimo to podjęto pewne działania mające na celu odbudowę naruszonych standardów.

Chciałbym zwrócić uwagę na trzy cele i wartości, które moim zdaniem powinny zostać zaliczone do zasad przewodnich procesu odbudowy państwa prawa w Polsce.

Obejmują one:

• legalizm,
• pewność prawa,
• oraz budowę zaufania obywateli i obywatelek do instytucji publicznych

– pisze w tekście dla Archwium Osiatyńskiego dr Marcin Szwed, adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz prawnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Legalizm

Truizmem jest stwierdzenie, że przywracanie rządów prawa nie może być oparte na łamaniu prawa. Choć bowiem istnieją różne koncepcje rządów prawa, to wszystkie one zawierają wymóg, aby organy władzy działały na podstawie i w granicach prawa.

Trudność ta wynika z co najmniej trzech powodów.

Po pierwsze, pojawia się pytanie, czy obecne władze są bezwzględnie związane ustawami uchwalonymi przez poprzedników, nawet jeśli naruszały one Konstytucję.

Po drugie, można się zastanawiać, czy sytuacja polityczna, w tym ryzyko weta prezydenta wobec ustaw, oraz obiektywna potrzeba odbudowy standardów konstytucyjnych i międzynarodowych uzasadniają alternatywne działania, które normalnie byłyby nieakceptowalne.

Po trzecie wreszcie, trudności w ocenie legalności działań władz wynikają z faktu, że wobec paraliżu Trybunału Konstytucyjnego i nieprawidłowości w powołaniu znaczącej części Sądu Najwyższego, w wielu przypadkach nie będzie niezależnego organu, który mógłby w sposób akceptowany przez wszystkich przesądzić, co jest dopuszczalne, a co nie.

Nie oznacza to jednak konieczności przyjęcia bardzo formalistycznego podejścia do stosowania Konstytucji, abstrahującego całkowicie od szczególnych okoliczności, w jakich się obecnie znajdujemy.

Wszystkie przepisy prawa, a już zwłaszcza przepisy Konstytucji, które często sformułowane są w sposób ogólnikowy i posługują się zwrotami nieostrymi, podlegają procesowi interpretacji. W procesie tym można, moim zdaniem, uwzględniać fakt, że stan prawny zastany po rządach PiS często obiega od standardu konstytucyjnego i żeby ów naruszony standard przywrócić, konieczne jest podjęcie pewnych działań, które w zwyczajnych okolicznościach byłyby niedopuszczalne.

Nie można bowiem przyjąć, że cel w postaci przywrócenia praworządności uświęca wszelkie działania władz. Nawet w czasie stanu wyjątkowego czy wojennego władze nie mają pełnej swobody, a co dopiero w obecnej sytuacji, gdy z żadnym stanem nadzwyczajnym nie mamy do czynienia.

Deklarowany cel w postaci przywracania praworządności może się wszak okazać dobrym pretekstem do podejmowania działań, które będą prowadziły nie tyle do odbudowy standardów, lecz po prostu ugruntowania swojej władzy.

Unikać należy natomiast tworzenia wątpliwych interpretacji, przygotowywanych jedynie ad-hoc w celu uzasadnienia działań, które ich zwolennicy uznają za korzystne czy niezbędne.

Tego rodzaju praktyka może być niebezpieczna z co najmniej dwóch powodów.

Po pierwsze, stwarza ona ryzyko instrumentalnego traktowania prawa i podejmowania przez władze działań arbitralnych.

Po drugie, może ona prowadzić do wykreowania groźnych precedensów, na które może się powołać w przyszłości inna opcja polityczna. Jeżeli bowiem władze stwierdzą, że istnieje norma prawna, która na coś im zezwala, to na tej samej normie mogą się w przyszłości oprzeć inni.

Z tego też powodu, mam wątpliwości choćby do zbyt częstego i swobodnego sięgania w aktualnym polskim dyskursie prawniczym do koncepcji „nieistnienia”.

W pewnym uproszczeniu zakłada ona, że określone czynności lub akty prawne obciążone pewnymi fundamentalnymi wadami prawnymi są pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych z mocy prawa, nawet bez potrzeby ich unieważniania w formalnych procedurach.

Przed kryzysem praworządności, koncepcja nieistnienia była stosowana głównie w odniesieniu do czynności cywilno-prawnych, a niekiedy także orzeczeń sądowych i decyzji obarczonych oczywistymi, widocznymi na pierwszy rzut oka wadami prawnymi (np. brak podpisu czy brak ogłoszenia).

Obecnie jednak jest ono stosowane dużo szerzej. Mówi się np. o:

• nieistnieniu powołań sędziowskich,
• nieistnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego,
• czy nieistnieniu całych organów (jak np. Krajowa Rada Sądownictwa czy Trybunał Konstytucyjny).

Koncepcja nieistnienia niewątpliwie ułatwia omijanie pewnych ograniczeń konstytucyjnych.

Jeśli bowiem uznamy, że określona osoba nie jest sędzią, to znaczy, że nie musimy wobec niej stosować wymogów z art. 180 ust. 2 Konstytucji (usunięcie z urzędu jedynie na mocy orzeczenia sądu), a jeśli organ nie jest organem, to nie musimy wykonywać jego rozstrzygnięć czy respektować jego kadencji.

Koncepcja nieistnienia jest jednak problematyczna z tego powodu, że opiera się na bardzo niejasnych podstawach (nie wiadomo, jakie są przesłanki nieistnienia, ani kto mógłby je stwierdzić), a do tego prowadzi do trudnych do przewidzenia skutków.

Jeśli bowiem przyjmiemy, że określony organ jest nieistniejący, to należałoby zapewne konsekwentnie przyjąć, że także wszystkie jego działania są z mocy prawa pozbawione skutków prawnych. Problem jednak w tym, że niejednokrotnie były one uznawane przez organy państwa i wykonywane, co prowadziło do różnego rodzaju konsekwencji.

Koncepcja nieistnienia może być także wykorzystywana do celów niemających nic wspólnego z praworządnością. Warto przypomnieć, że gdy w 2015 roku PiS dążył do podważenia wyboru 5 sędziów Trybunału Konstytucyjnego, argumentował, że uchwały dotyczące wyboru owych 5 sędziów były pozbawione skutków prawnych, a zatem – nieistniejące.

Pewność prawa

Wiele działań mających na celu odbudowę rządów prawa może mieć uzasadnienie w świetle zasady legalizmu, która może nakładać na władze obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem (w tym – z Konstytucją).

Podejmując określone działania naprawcze, władze muszą zatem rozważyć, czy nie doprowadzą one w praktyce do stanu chaosu prawnego. Musimy także pamiętać, że ostatecznie celem odbudowy państwa prawa jest zapewnienie jednostkom efektywnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Nie wolno zatem doprowadzić do sytuacji, w której podejmowane działania jeszcze bardziej ten dostęp utrudnią.

W celu upewnienia się, czy określone działanie nie będzie naruszało zasady pewności prawa, konieczne jest dokładne rozważenie, jakie będzie ono miało skutki. Tego rodzaju analiza skutków jest konieczna m.in. przy porządkowaniu sytuacji w Trybunale Konstytucyjnym.

Podobnie zatem jak m.in. Marcin Matczak mam wątpliwości do proponowanego przez Wojciecha Sadurskiego „wygaszenia” Trybunału Konstytucyjnego.

Jedynym w pełni zgodnym z prawem i skutecznym sposobem „wyzerowania” Trybunału Konstytucyjnego byłoby uchwalenie ustawy o zmianie Konstytucji.

Projekt takiej ustawy został już zresztą przygotowany i jest przedmiotem prac legislacyjnych w Senacie, choć jego przyjęcie jest oczywiście mało prawdopodobne z uwagi na konieczność osiągnięcia większości kwalifikowanej 2/3 w Sejmie.

Próby „wygaszenia” Trybunału Konstytucyjnego poprzez uchwałę Sejmu nie tylko byłyby sprzeczne z Konstytucją, ale także prawdopodobnie nieskuteczne.

Sejm nie posiada bowiem kompetencji do likwidowania organów konstytucyjnych uchwałą, a ponadto uchwała może być co najwyżej aktem prawa wewnętrznego, niemającym mocy powszechnie obowiązującej. W konsekwencji byłoby niejasne, czy ewentualna uchwała „wygaszająca” TK wywołuje jakiekolwiek skutki prawne, czy też jest jedynie oświadczeniem politycznym. Istnieje też ryzyko, że nawet jeśli rząd uznałby taką uchwałę za wiążącą, inne organy, zwłaszcza Prezydent, mogłyby nie uznać jej za takową i w dalszym ciągu składałby wnioski do „nieistniejącego” Trybunału.

Na pewność prawa należy także zwrócić uwagę przy regulowaniu skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w składach z udziałem osób wybranych niezgodnie z prawem. Uznanie wszystkich tych wyroków za nieważne czy nieistniejące mogłoby prowadzić do „odżycia” (i to z mocą wsteczną!) przepisów wcześniej wyeliminowanych z systemu prawnego.

Jednakże największe wyzwania z punktu widzenia ochrony pewności prawa pojawiają się w kontekście regulowania statusu tzw. neo-sędziów. Obecnie jest już ponad 2400 takich osób, co stanowi ok. 25 proc. ogólnej liczby sędziów w Polsce.

Jeszcze większe problemy pojawią się przy regulowaniu statusu wydanych przez nich wyroków, których jest już tysiące, jeśli nie miliony.

Dlatego też, rozważając sposób regulowania obu problemów, należy wziąć pod uwagę konsekwencje potencjalnych działań.

W tym celu trzeba ustalić np.:

• ilu jest neo-sędziów w poszczególnych sądach i wydziałach,
• ilu z nich miałoby zostać całkowicie usuniętych,
• a ilu przeniesionych na niższe stanowiska,
• w jakim czasie można uzupełnić wakaty,
• czy jest możliwe czasowe uzupełnienie wakatów delegacjami itd.

Należy także rozważyć potencjalne trudności wynikające np. z kontestowania przez neo-sędziów podejmowanych wobec nich czynności w sądach pracy i sądach administracyjnych, a także wpływ przyjętej koncepcji regulacji ich statusu na moc prawną wydawanych przez nich orzeczeń.

W szczególności należy przeanalizować, czy stwierdzenie przez ustawodawcę, że określona grupa osób w ogóle nie była sędziami (co, w razie przyjęcia, że wszystkie uchwały neo-KRS są nieistniejące, dotyczyłoby osób, które przed wadliwym powołaniem nie zajmowały stanowiska sędziowskiego) nie prowadziłoby do możliwości uznawania wydanych przez nich orzeczeń za nieistniejące.

Należałoby także oszacować, ile wyroków mogłoby być kwestionowanych w drodze już istniejących lub ewentualnie nowo wprowadzanych środków zaskarżenia z powodu wadliwości składu orzekającego.

Budowa zaufania obywateli do instytucji publicznych

Aby proces odbudowy był rzeczywiście skuteczny, powinien wiązać się także z budową zaufania obywateli do organów publicznych, w szczególności zaś do sądownictwa, bo to ono zostało przecież najmocniej dotknięte działaniami PiS.

Z tego powodu konieczne jest rozważenie, w jaki sposób proponowane działania naprawcze mogą wpłynąć na poziom tego zaufania.

Jednym z największych zagrożeń, z jakimi może się wiązać przywracanie praworządności, jest wzbudzenie w społeczeństwie (i samych elitach politycznych!) przekonania, że podejmowane działania nie mają na celu odbudowy standardów, lecz są motywowane wyłącznie polityką i chęcią zastąpienia „ich ludzi” przez „naszych ludzi”.

W takiej bowiem sytuacji długofalowo cel w postaci odbudowy rządów prawa nie mógłby zostać osiągnięty.

Doszłoby raczej do innego, bardzo niebezpiecznego zjawiska, a mianowicie ugruntowania się w Polsce systemu łupów, w którym każda kolejna władza mogłaby dokonywać czystki w instytucjach pod pretekstem „sprzątania” po poprzednikach.

Dla budowy zaufania obywateli do organów publicznych konieczne jest m.in. zapewnienie, że wszelkie działania podejmowane w ramach odbudowy praworządności będą nakierowane na realizację interesu publicznego w szczególności poprzez:

• zwiększenie efektywności sądownictwa,
• zmniejszenie ryzyka wywierania politycznych nacisków na sędziów
• oraz zapewnienie doboru kadr sądowniczych (zarówno stanowiska sędziowskie, jak i np. prezesów sądów) wedle kryteriów merytorycznych.

Przy podejmowaniu decyzji dotyczących treści ustaw lub nominacji na stanowiska publiczne władze nie powinny kierować się ani wyłącznie chęcią zemsty na poprzednim rządzie, ani pragnieniem wynagrodzenia lub zaspokojenia oczekiwań tych, którzy okazali odwagę w trakcie rządów PiS.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na niezwykle interesującą dyskusję prowadzoną na łamach Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press, dotyczącą tego, jakie znaczenie przy podejmowaniu decyzji o nominacjach na stanowiska publiczne powinny mieć zasługi kandydatów w walce o państwo prawa.

Dyskusja ta była związana z procedurą wyboru kandydata na dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

Ogłoszony przez Ministra Sprawiedliwości konkurs wygrał sędzia Wojciech Postulski, który niewątpliwie wykazał się rozległą wiedzą i bogatym doświadczeniem międzynarodowym w sprawach związanych z szkoleniem sędziów. Jednakże, jak relacjonował artykuł opublikowany w OKO.press, jego zwycięstwo spotkało się z niezadowoleniem niektórych sędziów, którzy argumentowali między innymi, że stanowisko dyrektora KSSiP powinno przypaść osobie bardziej zasłużonej w walce o państwo prawa, a nie Postulskiemu, który ostatnie lata spędził pracując za granicą.

Ten pogląd został skrytykowany m.in. przez Krzysztofa Izdebskiego, który podkreślił, że choć skompromitowane osoby (do których Postulski z pewnością nie należy) oczywiście nie powinny kierować instytucjami publicznymi, to podstawowym kryterium decydującym o powołaniu na stanowiska publiczne powinny być kompetencje, a nie bohaterska postawa w walce o państwo prawa. Całkowicie podzielam to stanowisko.

Na odbudowę zaufania obywateli do organów publicznych może również wpływać jakość procesu legislacyjnego, w którym będą przyjmowane określone reformy mające na celu odbudowę rządów prawa. Kluczowe jest więc przeprowadzenie szerokich konsultacji społecznych, a także zasięgnięcie opinii organów międzynarodowych.

W bliskim związku z tym zagadnieniem pozostaje również pytanie o rolę środowisk sędziowskich w pracach nad zmianami prawnymi nakierowanymi na odbudowę rządów prawa.

Standardy międzynarodowe i konstytucyjne niewątpliwie nie zabraniają sędziom wypowiadania się na tematy istotne dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wręcz przeciwnie, ze względu na wiedzę ekspercką sędziów oraz ich doświadczenia praktyczne, zasięgnięcie ich opinii może często pozytywnie wpłynąć na jakość prawa.

Z tego też powodu niewłaściwe byłoby przyjmowanie założenia, że ze względu na dzielną postawę w okresie rządów PiS, niezależnym sędziom powinna przysługiwać szczególna pozycja w decydowaniu o kształcie wymiaru sprawiedliwości.

Propozycje przez nich formułowane muszą zatem podlegać publicznej dyskusji i takiej samej ocenie pod kątem skutków, wpływu na realizację prawa do sądu czy rozliczalność sędziów itd., jak wszelkie inne projekty.

Odbudowa praworządności w zgodzie z wartościami

Proces odbudowy rządów prawa może być skuteczny jedynie wówczas, gdy władze umiejętnie wyważą ze sobą szereg wartości, tak aby doszło do realnej odbudowy rzetelności i sprawności funkcjonowania instytucji publicznych, a nie pogłębienia chaosu prawnego i ugruntowania się „systemu łupów”.

Aby cel ten mógł zostać osiągnięty, konieczne jest m.in. dokonanie prawidłowej identyfikacji istniejących problemów oraz ich skali na podstawie wiarygodnych danych, a następnie dobór odpowiednich środków do ich rozwiązania poprzedzony szczegółową analizą ich skutków.

Nie należy także bagatelizować jakości procesów decyzyjnych, które mogą mieć wpływ nie tylko na jakość podejmowanych działań, ale i na ich postrzeganie przez społeczeństwo.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.