Trybunał Sprawiedliwości UE zajmie się Izbą Dyscyplinarną. "Doszło do szeregu uchybień" [ROZMOWA]

1 grudnia w Trybunale Sprawiedliwości UE odbędzie się wysłuchanie w sprawie skargi Komisji Europejskiej przeciwko polskiemu rządowi na model odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów.

To w ramach tego postępowania, 8 kwietnia TSUE wydał postanowienie, że do ogłoszenia wyroku, tzw. Izba Dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym ma wstrzymać się od orzekania.

Sędzia TSUE prof. Marek Safjan wyjaśniał w OKO.press, że celem postanowienia jest uniknięcie ryzyka nieodwracalnej szkody dla całego wymiaru sprawiedliwości przez stosowanie sankcji wobec sędziów.

Mając na uwadze ten cel, sędzia Safjan ocenił, że "dzisiaj mamy nawet nadmiar argumentów, aby twierdzić, że Izba Dyscyplinarna nie ma podstawy do działalności orzeczniczej, a więc m.in. do stosowania takich sankcji, jak na przykład wobec sędziego Igora Tulei, czy wcześniej wobec sędzi Beaty Morawiec, której również uchylono immunitet i obniżono wynagrodzenie”.

"Komisja Europejska ma dwie możliwości, żeby upewnić się co do zakresu postanowienia TSUE.

Po pierwsze, w regulaminie postępowania przed TSUE jest zapis, że strona może wystąpić do Trybunału o to, by zinterpretował własne postanowienie (art. 158 (1) Regulaminu TSUE).

Po drugie, KE może wystąpić o nałożenie kary finansowej za nieprzestrzeganie przez organy polskiego państwa postanowienia o środkach tymczasowych, tak jak w przypadku sprawy o wycinkę Puszczy Białowieskiej" - wyjaśnia mówi dr hab. Maciej Taborowski, zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich, ekspert prawa UE.

Anna Wójcik, Archiwum Osiatyńskiego, OKO.press: Postanowienie TSUE z 8 kwietnia dotyczy działalności tzw. Izby Dyscyplinarnej w SN, choć zakres skargi KE obejmuje więcej elementów systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej dla sędziów. Dlaczego ID SN jest tak istotna?

Dr hab. Maciej Taborowski, zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich: Tzw. Izba Dyscyplinarna w SN to twór organizacyjny, który zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii sądownictwa dyscyplinarnego. Ma ona między innymi możliwość karania dyscyplinarnego sędziów Sądu Najwyższego, którzy orzekają jako sędziowie w ostatniej instancji w sprawach istotnych dla obywateli. Ma również inne uprawnienia wobec przedstawicieli innych zawodów prawniczych, takich jak adwokaci, a także takie, jak właśnie zostały wykonane w stosunku do sędziów Igora Tulei, czy Beaty Morawiec, czyli może decydować o uchyleniu immunitetu sędziowskiego w celu prowadzenia postępowań karnych wobec sędziów. To zaś wiąże się z zawieszeniem sędziów w pełnieniu ich funkcji oraz z istotnym obniżeniem wynagrodzenia. I to wszystko na czas nieokreślony, bo przecież następujące po uchyleniu immunitetu postępowania mogą trwać latami.

Zatem Izba Dyscyplinarna może oddziaływać na życie zawodowe i prywatne sędziów i skutecznie je uprzykrzyć. Może nawet doprowadzić do pozbawienia sędziego urzędu. Albo, jak w przypadku sędziów Tulei i Morawiec, poprzez decyzję o uchyleniu immunitetu po prostu zawiesić sędziego w czynnościach oraz, nawet znacząco, obniżyć wynagrodzenie.

Izba Dyscyplinarna pokazała, że może skutecznie oddziaływać na sędziów, którzy stosując prawo unijne, uchylają decyzje istotne dla władzy politycznej. W Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich kończymy przygotowywać raport dotyczący postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów. Pokaże on ogromną skalę efektu mrożącego, który wywierany jest przez władzę na sądy.

Jakie zastrzeżenia są stawiane wobec Izby Dyscyplinarnej?

Zastrzeżenia budzi sposób powołania tej izby, to, kto w niej zasiada i jak do tej pory działała.

Logiczne byłoby, żeby osoby decydujące o życiu zawodowym sędziów, same wyróżniały się wysokimi kompetencjami, walorami moralnymi oraz niezależnością.

Tymczasem Izba Dyscyplinarna jest złożona z osób, co do których niezależności są wątpliwości.

W ocenie RPO, w procesie powoływania do pełnienia urzędu sędziów Izby Dyscyplinarnej SN doszło do szeregu uchybień wyczerpujących kryterium rażącego naruszenia prawa.

Należą do nich:

• wszczęcie procedury nominowania na podstawie aktu niezgodnego z Konstytucją RP (oświadczenie Prezydenta RP bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów);
• udział w procesie nominowania Krajowej Rady Sądownictwa, organu obsadzonego w niekonstytucyjny sposób, niedającego rękojmi niezawisłości i niezależności;
• intencjonalne uniemożliwienie uprzedniej kontroli sądowej aktu powołania;
• brak możliwości podporządkowania się wiążącemu orzeczeniu sądowemu (Naczelnego Sądu Administracyjnego), które zapadnie w przedmiocie uchwały KRS nr 317/2018 ze względu na wykonanie tej uchwały poprzez nominowanie objętych nią sędziów przez Prezydenta RP przed zakończeniem kontroli sądowej toczącej się przed NSA, który zwrócił się do TS z odesłaniem prejudycjalnym w sprawie C-824/18.

Innymi słowy, charakter i waga nieprawidłowości zaistniałych przy powołaniu ID SN i jej sędziów, zniweczyły skutek procesu mianowania, i z tego powodu dyskwalifikują ten organ jako organ sądowy. Nie pozwalają bowiem uznać, że doszło do skutecznego ukształtowania sądu spełniającego kryterium „ustanowienia na mocy ustawy”.

19 listopada 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości UE, w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne SN, orzekł o liście kryteriów, jakie musi spełniać niezależny sąd. Sąd Najwyższy w bezprecedensowej uchwale trzech połączonych izb 23 stycznia 2020 roku stwierdził, że ID SN nie jest sądem w rozumieniu polskiej Konstytucji, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i prawa Unii Europejskiej. Zważywszy na te kryteria i udokumentowane wątpliwości co do Izby Dyscyplinarnej, 8 kwietnia 2020 roku TSUE postanowił, że Izba Dyscyplinarna ma zawiesić funkcjonowanie.

Izba Dyscyplinarna nie wstrzymała wszystkich prac. Trwa dyskusja o zakresie zawieszenia jej działania w myśl postanowienia TSUE.

Izba Dyscyplinarna interpretuje bardzo wąsko i literalnie zabezpieczenie TSUE, ograniczając się tylko do postępowań dyscyplinarnych.

Natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacje społeczne i autorytety prawnicze, w tym sędzia TSUE prof. Marek Safjan, stoją na stanowisku, że to postanowienie TSUE w stosunku do ID SN należy interpretować szeroko, w świetle celu, uzasadnienia i skuteczności zabezpieczenia.

Za taką interpretacją przemawia dokładna lektura tekstu postanowienia TSUE. W ustępie drugim postanowienia jest dodatkowo mowa o tym, że Izba Dyscyplinarna ma się powstrzymać od "przekazania spraw zawisłych przed Izbą Dyscyplinarną do rozpoznania przez skład, który nie spełnia wymogów niezależności wskazanych w szczególności w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r." - bez określania kategorii tych spraw.

Uchwała trzech izb SN z 23 stycznia mówi, że kryteriów niezależnego sądu w myśl wyroku TSUE z 19 listopada nie spełnia żaden skład Izby Dyscyplinarnej, zatem w myśl tej uchwały, Izba Dyscyplinarna nie może przekazywać spraw między składami w swoim obrębie i inne izby nie mogą przekazywać jej spraw, nie tylko tych dotyczących postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów.

Z taką interpretacją zgodziła się nawet Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która 4 listopada wydała kilka postanowień, np. zawieszając postępowanie przez ID SN w sprawie dotyczącej postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec adwokata.

Poza literalną wykładnią postanowienia TSUE, ważna jest też wykładnia celowościowa. Nie może być tak, że zostanie osiągnięty ten sam efekt, który jest wprost zakazany w postanowieniu TSUE tylko za pomocą inaczej nazwanych procedur. Znosząc immunitet sędziemu na kanwie postępowania dyscyplinarnego, zawieszając go w orzekaniu i obcinając wynagrodzenie, jak w przypadku Tulei, osiąga się przecież taki efekt jak w postępowaniu dyscyplinarnym, choć formalnie jest to inne postępowanie.

W świetle wymogu celowości i skuteczności to postanowienie należy interpretować szeroko.

Czy Komisja Europejska, jako strona postępowania na kanwie którego TSUE wydał to postanowienie, ma możliwość doprecyzowania, co Trybunał miał na myśli?

Mało się o tym mówi, ale Komisja Europejska ma dwie możliwości, żeby upewnić się co do zakresu postanowienia TSUE.

Po pierwsze, w regulaminie postępowania przed TSUE jest zapis, że strona może wystąpić do Trybunału o to, by zinterpretował własne postanowienie (art. 158 (1) Regulaminu TSUE).

Po drugie, KE może wystąpić o nałożenie kary finansowej za nieprzestrzeganie przez organy polskiego państwa postanowienia o środkach tymczasowych, tak jak w przypadku sprawy o wycinkę Puszczy Białowieskiej. Wtedy TSUE rozstrzygnie, czy działanie Izby Dyscyplinarnej narusza postanowienie, czy też nie. Tutaj można zaproponować Trybunałowi odczytanie zakresu postanowienia w świetle jego celu i skuteczności.

Sędzia TSUE Marek Safjan ocenił, że sankcja wisząca nad sędziami jest zagrożeniem dla całego systemu unijnego i może spowodować nieodwracalną szkodę. Dlatego, moim zdaniem, obowiązkiem Komisji Europejskiej jako strażniczki traktatów, jest sprawdzenie tego, jaki jest zakres postanowienia TSUE, skoro są co do tego wątpliwości, a Izba Dyscyplinarna orzeka, co rodzi nieodwracalną szkodę dla systemu prawa UE.

Oprócz skargi Komisji Europejskiej, TSUE odpowie na szereg pytań prejudycjalnych zadanych przez polskie sądy, które też pytają o status Izby Dyscyplinarnej i osób w niej zasiadających.

Tak, ale te pytania dotyczą w zasadzie już wszystkich sędziów SN nominowanych w ostatnich latach przez Prezydenta z rekomendacji nowo utworzonej KRS.

W trzech bardzo ważnych sprawach, TSUE wyda wyrok już niebawem.

Po pierwsze, w sprawie pytań Naczelnego Sądu Administracyjnego, C- 824/18, Trybunał rozstrzygnie, czy w procesie nominacji sędziów na stanowiska w Sądzie Najwyższym konieczne jest przeprowadzenie kontroli sądowej takiego procesu nominacji i czy władza może taką kontrolę utrudniać albo wręcz uniemożliwiać.

Wszystkie stanowiska w Izbie Dyscyplinarnej zostały obsadzone z pominięciem czegoś, co było obecne w systemie polskim w stosunku do SN i nadal jest obecne w stosunku do sądów powszechnych, czyli sądowej kontroli procesu nominacji sędziów. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, nie można zweryfikować sądowo, czy prawidłowo została wydana uchwała KRS prezentująca kogoś na stanowisko sędziego lub odrzucająca kandydaturę. TSUE zweryfikuje, czy takie uregulowanie jest zgodne ze standardami prawa unijnego

Po drugie, TSUE wyda wyrok w odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane na kanwie spraw sędziego Waldemara Żurka i sędzi Moniki Frąckowiak (C- 487/19, C- 508/19). TSUE odpowie, czy wady w procesie nominacji sędziego wpływają na jego niezawisłość. Takie wady to na przykład wyłączenie kontroli sądowej, naruszenie wymogu kontrasygnaty obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich, itd. Tymi wadami był objęty proces naboru do Izby Dyscyplinarnej, a także do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. TSUE odpowie, czy w świetle prawa unijnego osoby powołane do sądu w takiej wadliwej procedurze mogą obsadzać składy sędziowskie gwarantujące niezależność i czy wydawane przez nich orzeczenia są orzeczeniami sądowymi.

Po trzecie - i być może najważniejsze - w sprawie C-132/20 TSUE zadecyduje, czy odpowie na pytanie prejudycjalne zadane przez zasiadającego w SN Kamila Zaradkiewicza.

Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że TSUE nie powinien odpowiadać na pytania tego jednoosobowego składu, ponieważ nie spełnia on wymogów sądu ustanowionego ustawą, a także wymogów niezawisłości i bezstronności, wymaganego dla sądu, który może zadać pytanie prejudycjalne.

W przypadku powołania pana Zaradkiewicza do SN mamy jaskrawy przykład nieprawidłowości, który może prowadzić do utraty niezawisłości. Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro bezpośrednio ingerował w proces oceny pana Zaradkiewicza przez KRS i jawnie go popierał. Sędzia ten został nominowany po bezpośredniej interwencji ministra sprawiedliwości, choć wcześniej zespół KRS nie rekomendował jego pozytywnej oceny na stanowisko sędziowskie.

Ważne może jest jeszcze powiedzieć, jakie było tło tej sytuacji. Kandydatura Kamila Zaradkiewicza, wtedy dyrektora departamentu w Ministerstwie Sprawiedliwości wzbudziła ostry sprzeciw posłanki partii rządzącej, a jednocześnie członkini KRS. Podstawą sprzeciwu było zdanie wygłoszone przez kandydata kilka lat wcześniej podczas konferencji naukowej o dopuszczalności związków osób tej samej płci w świetle art. 18 Konstytucji RP. Z tą opinię nie zgadzała się posłanka, pod wpływem krytyki z jej strony, KRS w głosowaniu odrzuciła kandydaturę. Minister Sprawiedliwości, wcześniej nie uczestniczący w wyborze kandydatów przez Radę, przybył specjalnie na jej posiedzenie i zdecydowanie poparł odrzuconą już kandydaturę.

Przywiózł także pisemne oświadczenia kandydata, w którym ten wyraził tym razem opinię przeciwną do wcześniej ogłoszonej – uznał, że Konstytucja nie dopuszcza istnienia związków osób tej samej płci. W ponownym głosowaniu kandydat uzyskał rekomendację Rady do Sądu Najwyższego.

Powyższe zdarzenie ukazało, po pierwsze, podatność członków KRS na naciski polityków. Najpierw pod wpływem przedstawicielki organu ustawodawczego – Rada odrzuciła kandydaturę, po czym, pod wpływem członka rządu ­– Rada kandydaturę przyjęła. Po drugie, incydent ukazał gotowość kandydata do zasadniczej zmiany stanowiska, zaprzeczenia sobie i odrzucenia wcześniejszego poglądu, po to, aby zostać wybranym na stanowisko sędziego SN.

Czy takie zdarzenie nie rzutuje na niezawisłość sędziego, który będzie może oceniał decyzje tego ministra i szerzej, obozu rządzącego?

Sprawy dotyczące niezawisłości sędziów rozstrzyga też inny trybunał, Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Rządowi polskiemu zakomunikowano już kilka takich spraw, w tym m.in. dotyczących obsady TK, statusu KRS, nowo nominowanych sędziów SN, czy też dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Żurka, czy sędziego Tulei w kontekście ich ocen „reformy” wymiaru sprawiedliwości prowadzonej od kilku lat.

Natomiast jutro, tj. 1 grudnia 2020 Wielka Izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyda wyrok o kapitalnym znaczeniu dla kwestii niezawisłości sądownictwa i zmian w sądownictwie w Polsce po 2015 roku.

W sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii ETPCz oceni działania władzy w procesie nominacji sędziów w świetle artykułu 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Oceni, czy te działania nie naruszają standardu skutecznej ochrony sądowej w świetle Konwencji.

Ten wyrok będzie miał bezpośrednie przełożenie na standardy prawa unijnego i na pewno zostanie odnotowany przez Trybunał Sprawiedliwości UE w kontekście polskich spraw, o którym mówiłem wcześniej. We wszystkich państwach UE obowiązuje Europejska Konwencja Praw Człowieka, stanowi ona również o minimalnym standardzie Karty Praw Podstawowych w prawie unijnym. Dlatego wyrok ETPCz w sprawie islandzkiej będzie miał znaczenie dla oceny spraw z Polski dotyczących zmian w sądach w ostatnich latach.

Jakie można podejmować działania, żeby przekonać Komisję Europejską do szybszych i dalszych działań w celu obrony praworządności w Polsce?

Komisja Europejska w kwietniu uruchomiła postępowanie wobec ustawy kagańcowej, która obowiązuje od 14 lutego. W listopadzie w ramach tej procedury KE wysłała do polskiego rządu uzasadnioną opinię. Polski rząd ma dwa miesiące na ustosunkowanie się do tej opinii. Dopiero potem KE może przejść do kolejnego etapu, czyli skierować skargę na ustawę kagańcową do TSUE. Stałoby się to najwcześniej w pierwszym kwartale 2021 roku.

Ja bym powiedział inaczej. Dziwię się, że w ogóle trzeba podejmować działania motywujące Komisję Europejską, która jest nazywana strażniczką traktatów. Trybunał Sprawiedliwości UE mówi o Izbie Dyscyplinarnej w kontekście systemowego zagrożenie dla sądownictwa polskiego.

Przepisy ustawy kagańcowej uniemożliwiają sądom polskim stosowanie kryteriów prawa unijnego, w tym kryteriów oceny niezależności i bezstronności sądów ustanowionych w orzecznictwie TSUE. Przecież nie może być nic gorszego z perspektywy "strażniczki traktatów". To jest systemowe zagrożenie dla porządku prawnego UE i obszaru współpracy, opartego na wzajemnym zaufaniu. Komisja Europejska sama powinna dostrzegać i czuć to zagrożenie.

Zobaczymy, jak zachowa się Komisja po przyjęciu unijnego rozporządzenia o połączeniu poszanowania praworządności z funduszami unijnymi. W tym rozporządzeniu znajduje się definicja praworządności - do tej pory praworządność była definiowana w orzecznictwie. Komisja Europejska dostaje mocny punkt zaczepienia, argument w sporach z rządami państw członkowskich, które do znudzenia powtarzają, że w prawie unijnym praworządność nie jest dokładnie czy wystarczająco dokładnie zdefiniowana.

Komisja Europejska powinna solidnie przygotować skargę do TSUE w sprawie przepisów ustawy kagańcowej i wnioskować o tryb przyśpieszony oraz o stosowanie zabezpieczenia.

Jak na działania Komisji wpłynęły negocjacje budżetu UE i funduszu odbudowy?

Te negocjacje odegrały rolę polityczną. Zapewne Komisja nie chciała podejmować działań w newralgicznych kwestiach spornych, drażliwych dla polskiego rządu. Negocjacje się kończą. W grudniu będzie wiadomo, czy z wetem polskim, czy bez weta. Zakładam jednak, że po zakończeniu negocjacji, w taki, czy inny sposób, Komisja Europejska znowu będzie mogła odważniej pełnić rolę strażniczki traktatów. Czyli po prostu wykonywać swoją robotę. Mam w każdym razie nadzieję, że praworządność nie padnie ofiarą finansowych aspektów funkcjonowania UE.