Sędzia TSUE: Izba Dyscyplinarna nie ma prawa orzekać takich sankcji jak wobec Tulei i Morawiec

"Dzisiaj mamy nawet nadmiar argumentów, aby twierdzić, że Izba Dyscyplinarna nie ma podstawy do działalności orzeczniczej, a więc m.in. do stosowania takich sankcji, jak na przykład wobec sędziego Igora Tulei, czy wcześniej wobec sędzi Beaty Morawiec, której również uchylono immunitet i obniżono wynagrodzenie" - podkreśla w rozmowie z OKO.press prof. Marek Safjan, sędzia Trybunału Sprawiedliwości UE, wcześniej sędzia i Prezes Trybunału Konstytucyjnego.

Sędzia Safjan: Nie ma negocjacji o państwie prawa

Anna Wójcik, OKO.press, Archiwum Osiatyńskiego: "Izba Dyscyplinarna" w Sądzie Najwyższym uchyliła immunitet sędziemu Igorowi Tulei na kanwie postępowania karnego. Czy ta decyzja narusza postanowienie Trybunału Sprawiedliwości UE z 8 kwietnia 2020, w myśl którego "Izba Dyscyplinarna" ma nie orzekać w sprawach dyscyplinarnych sędziów?

Prof. Marek Safjan: W postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości UE z 8 kwietnia 2020 roku chodziło o wstrzymanie działań Izby Dyscyplinarnej, które mogłyby polegać na stosowaniu sankcji w stosunku do sędziów. Powodem jest ryzyko braku gwarancji niezależności Izby Dyscyplinarnej. Ten cel został bardzo wyraźnie wyrażony w treści uzasadnienia postanowienia TSUE.

TSUE dosłownie i wprost odnosi się do postępowań dyscyplinarnych, ale w zastosowanym środku chodzi o coś szerszego: o powstrzymanie Izby Dyscyplinarnej od działań, które mogą przynieść nieodwracalne szkody dla polskiego wymiaru sprawiedliwości – do czasu wydania przez TSUE wyroku w rozstrzyganej sprawie ze skargi Komisji Europejskiej na model odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

A do takich działań zalicza się na przykład odebranie sędziemu immunitetu.

Wartość, jaką jest niezależność sądów, niezależność i bezstronność sędziego, jest niepodzielna. Nie można uznać, że Izba Dyscyplinarna w postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziego nie daje gwarancji niezależnego sądu, ale daje te gwarancje w innym postępowaniu przeciw temu samemu sędziemu, na przykład w postępowaniu o odebranie immunitetu. Takie rozumowanie jest całkowicie sprzeczne z zasadami logiki i zdrowym rozsądkiem. Pozwalałoby na swoiste szatkowanie sfery niezależności sędziego. A przecież albo sędzia jest niezależny, albo nie.

Trybunał Sprawiedliwości UE jasno określił cel postanowienia z 8 kwietnia 2020 roku: chodzi o uniknięcie ryzyka nieodwracalnej szkody dla całego wymiaru sprawiedliwości przez stosowanie sankcji wobec sędziów.

Zdaje się, że "Izba Dyscyplinarna" nie podziela tej argumentacji.

Można powiedzieć, że Izba Dyscyplinarna nie przyjmuje tej argumentacji, trzymając się ściśle sformułowania postanowienia TSUE z 8 kwietnia.

Natomiast istotą współpracy instytucji krajowych i europejskich, a więc także współpracy pomiędzy Sądem Najwyższym a TSUE, jest zapewnienie wzajemnej lojalności i zaufania.

Nawet gdyby przyjąć, że intencje czy cel postanowienia TSUE zostały wyrażone niejednoznacznie, w dobrej wierze byłoby stosowanie postanowienia TSUE rozumianego tak, że obejmuje środki, które umożliwiają stosowanie wobec sędziów sankcji idących daleko dalej niż postępowanie dyscyplinarne.

Takim środkiem jest pozbawienie sędziego immunitetu, a także inne, które dosięgły sędziego Igora Tuleyę - zakaz orzekania, obniżenie wynagrodzenia.

Co interesujące, a niespecjalnie znane, również w Sądzie Najwyższym przyjmuje się takie rozumowanie, które przestawiłem wyżej - czyli dostrzega się, że istotą postanowienia TSUE jest powstrzymanie się przez Izbę Dyscyplinarną od orzekania w szeroko rozumianych sprawach dyscyplinarnych, ze względu na brak gwarancji niezależności i bezstronności tej izby.

Izba Spraw Publicznych i Kontroli Nadzwyczajnej SN w orzeczeniu z 4 listopada 2020 roku przyjęła taki rozumowanie już nie tylko w odniesieniu do sędziów, ale też do adwokatów: uznała, że Izba Dyscyplinarna powinna zawiesić swoją działalność także w stosunku do adwokatów.

Podsumowując, uważam, że

Należy mieć przy tym na względzie potrzebę lojalnego współdziałania instytucji europejskich i krajowych, a także perspektywę wydania wkrótce przez TSUE definitywnego orzeczenia o Izbie Dyscyplinarnej.

Komisja LIBE Parlamentu Europejskiego naciska na Komisję Europejską o zawnioskowanie do TSUE o karę za nieprzestrzeganie postanowienia TSUE z 8 kwietnia przez organy polskiego państwa. Czy Trybunał może coś zrobić sam, bez działania Komisji?

Na to pytanie mogę odpowiedzieć tylko, że Trybunał Sprawiedliwości UE nie może podjąć żadnych działań bez wniosku Komisji Europejskiej. To Komisja ma odpowiedni instrument w dyspozycji i musi zdecydować, czy jej zdaniem istnieją podstawy, żeby skierować wniosek do Trybunału.

Nie będę się wypowiadał natomiast na temat działań Komisji Europejskiej, zwłaszcza wniosków do TSUE, ponieważ to kwestia wykraczająca poza oceny czysto orzecznicze. Przedstawiam interpretację postanowienia TSUE z 8 kwietnia, która jest moim zdaniem trafna i zgodna z motywacjami tego postanowienia.

Na które elementy dotychczasowego orzecznictwa TSUE w sprawie niezawisłości sądownictwa zwróciłby Pan szczególną uwagę polityków, w tym Komisji Europejskiej?

To jest ważne pytanie. Dlatego, że czasami wydaje się, że mamy do czynienia z dialogiem głuchych.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, nie tylko w postanowieniach o środkach tymczasowych, ale i w całej serii wyroków wydanych w ostatnich latach,

a także znaczenie niezależności sędziowskiej dla rządów prawa i dla przestrzegania mechanizmów prawnych całej Unii Europejskiej.

Na przykład w orzeczeniu z 19 listopada 2019 roku, dotyczącym Izby Dyscyplinarnej w SN, TSUE wyraźnie jednoznacznie określił warunki brzegowe, które muszą być brane pod uwagę, żeby była zachowana niezależność sądu.

TSUE w tym wyroku wskazał, że, po pierwsze, nie można wyjmować z całego systemu krajowego poszczególnych mechanizmów, takich jak sposób powoływania członków KRS.

Po drugie, że do oceny zagrożeń i ryzyka związanego z naruszeniem zasady państwa prawa, należy przyjmować szerokie spektrum: różne elementy, np. mechanizm sposobu powołania członków KRS, ale także szerszy kontekst.

Ten kontekst budują razem różne elementy: stworzenie nowych izb Sądu Najwyższego, określenie kompetencji Izby Dyscyplinarnej, prerogatywy prezydenckie związane z powoływaniem sędziów do SN na podstawie opinii wyrażanych przez KRS, itd. Żeby ocenić, na czym polega ryzyko, należy wziąć pod uwagę cały pakiet okoliczności.

Czyli TSUE przypomina, że całość to jest więcej niż sumą części?

Trybunał Sprawiedliwości UE niejednokrotnie powoływał się na to, co nazywane jest kryzysem systemowym.

W orzeczeniu w sprawie LM (Celmer) z 25 lipca 2018 roku, które zapadło w odpowiedzi na pytanie irlandzkiego Wysokiego Sądu o wykonanie Europejskiego Nakazu Aresztowania do Polski, TSUE powiedział, że sądy państw UE, oceniając niezależność sądownictwa w Polsce, muszą brać też pod uwagę defekty systemowe wskazywane przez Komisję Europejską we wniosku o wszczęcie przeciwko Polsce procedury z artykułu 7 Traktatu o UE.

Procedura Artykułu 7 jest najdalej idącym instrumentem ochrony zagrożonych wartości UE, w tym rządów prawa i praw podstawowych.

W swoim wywodzie TSUE podkreślił jednoznacznie, że opis stanu praworządności, przedstawiony przez Komisję Europejską w tym wniosku, odwołuje się nie tylko do poszczególnych mechanizmów, ale do całego zespołu instrumentów wprowadzanych w ostatnich latach i kontekstu, w którym funkcjonują, łącznie z działaniami rządzących wobec Trybunału Konstytucyjnego.

Możemy też sięgnąć do orzecznictwa TSUE odnośnie niezawisłości sądownictwa, które zostało wydane nie w kontekście spraw z Polski. Na przykład do słynnego orzeczenia w sprawie sędziów portugalskich Associação Sindical dos Juízes Portuguesesz 27 lutego 2018 roku, czy orzeczenia w sprawie Achmea z marca 2018 roku.

Trybunał położył także nacisk na znaczenie Artykułu 19 Traktatu o UE ("Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii."), który powierza sądom krajowym odpowiedzialność za efektywne pełne stosowanie prawa europejskiego w poszczególnych państwach członkowskich.

W zakresie, w jakim organizacja wymiaru sprawiedliwości – w tym zasady powoływania sędziów, struktury funkcjonowania sądownictwa – mogą stwarzać poważne ryzyko zagrożenia praworządności, uruchamia się kompetencja UE, związana ze skutecznym stosowaniem prawa europejskiego, co znajduje oparcie we wspomnianym Artykule 19 Traktatu o UE.

W sytuacji więc, kiedy rozwiązania w dziedzinie ustroju sądownictwa, rozpatrywane całościowo, wskazują na ryzyko naruszania prawa UE, nie można twierdzić , że to kwestia wyłącznie wewnętrzna i że UE się do czegoś "niepotrzebne wtrąca".

TSUE kilkakrotnie obalił ten argument w swoim orzecznictwie i wskazał, że ma kompetencje do oceny tych kwestii w świetle Artykułu 2 TUE (podstawowe wartości Unii), Artykułu 19 TUE i Artykułu 47 Karty Praw Podstawowych, czyli podstawowego przepisu gwarantującego obywatelom Unii prawo do sądu.

W uzasadnieniu tego postanowienia TSUE wskazuje na elementy, które łącznie tworzą podstawę dla tezy, że istnieje ryzyko braku niezależności Izby Dyscyplinarnej, a to stanowi niebezpieczeństwo dla samego Sądu Najwyższego i wszystkich sądów powszechnych w Polsce.

O braku niezależności Izby Dyscyplinarnej wypowiedział się też polski Sąd Najwyższy.

Nie możemy o tym zapominać. Zaraz po wyroku TSUE z 19 listopada 2019 roku, 5 grudnia Sąd Najwyższy wydał orzeczenie, w którym zastosował kryteria wyłożone przez TSUE. Skład orzekający w SN uznał, że sędziowie dyscyplinarni nie mają kompetencji do orzekania właśnie ze względu na brak niezależności w rozumieniu tych kryteriów.

23 stycznia 2020 roku trzy połączone izby SN wydały uchwałę, która zawiera bardzo klarowny i przekonujący wywód na ten temat, uzasadniający, dlaczego Izba Dyscyplinarna nie może być traktowana jako sąd.

Ale Trybunał Konstytucyjny kierowany przez Julię Przyłębską orzekł, że uchwała SN nie ma mocy obowiązującej.

Sędziowie SN słusznie zauważają, że wydając to orzeczenie, TK w istocie nie rozstrzygał żadnego sporu kompetencyjnego, bo takiego sporu nie było. Wobec tego, TK w tym orzeczeniu, które rzeczywiście ocenia uchwałę SN, nie może doprowadzić do uchylenia uchwały SN z 23 stycznia, a poza tym TK nie może orzekać o ważności orzeczeń sądowych ponieważ nie ma takich prerogatyw. Z taką oceną należy się w pełni zgodzić.

Po pierwsze więc, nie istnieje kompetencja TK do uchylenia uchwały SN. Po drugie, orzeczenie TK w tej sprawie zostało wydane w oparciu o sztucznie wykreowany spór kompetencyjny, którego, co udowodniono, nie było.

Po trzecie, w składzie orzekającym TK znaleźli się sędziowie, którzy nie dają odpowiednich gwarancji niezawisłości, powołani do składu ustanowionego przez postanowienie pani Julii Przyłębskiej, która pełni funkcję prezesa w oparciu o nieprawidłową procedurę.

Te elementy, a zwłaszcza orzekanie w TK przez nieuprawnione osoby, wskazują na zasadnicze, fundamentalne wątpliwości co do tego orzeczenia, ale także wielu innych orzeczeń TK, wydanych z udziałem nieuprawnionych osób.

Uważam, że dzisiaj z przekonaniem możemy mówić, że uchwała trzech połączonych izb SN, cywilnej, karnej, ubezpieczeń społecznych, z 23 stycznia 2020 roku, jest w dalszym ciągu elementem istniejącego porządku prawnego i musi być respektowana, a tym samym mamy wszystkie przesłanki, żeby uważać, że Izba Dyscyplinarna w SN nie powinna podejmować żadnej działalności orzeczniczej.

We wspomnianej sprawie LM w 2018 roku irlandzki Wysoki Sąd miał wątpliwości co do wykonywania Europejskiego Nakazu Aresztowania do Polski. Takie wątpliwości ma coraz więcej sądów w Unii. 12 listopada rzecznik generalny TSUE Campos Sánchez-Bordona wydał opinię w sprawie z pytania sądu w Amsterdamie, również dotyczącego ENA do Polski.

Nie mogę skomentować tej opinii, ponieważ sprawa jest w toku.

Natomiast ta sprawa przed TSUE pokazuje, jak bardzo w wielu państwach UE, w świadomości sędziów europejskich, jest obecny problem związany z przestrzeganiem w Polsce rządów prawa, przesłanek niezależności, niezawisłości sędziowskiej.

Są konsekwencją tego, co TSUE powiedział już w 2018 roku w wyroku w sprawie LM (sądy krajowe w państwach UE, które decydują o ENA, mają dokonywać dwustopniowego testu i oceniać, czy osoba odesłana w ramach ENA będzie mieć gwarantowane prawo do sprawiedliwego procesu - red.).

Wszystko, co dzieje się w krajowym systemie wymiaru sprawiedliwości, wszystkie ujawniane ryzyka dla niezależności sędziów w Polsce, są przedmiotem debaty europejskiej. Trzeba cały czas mieć na uwadze, że nie jest to problem wewnętrzny. To jest problem Unii Europejskiej jako takiej. Nie chodzi tylko o wykonywanie orzeczeń polskich sądów dotyczących ENA. Czy jeśli doszło do podważenia niezawisłości sądownictwa w Polsce, w innych państwach UE w ogóle będą mogły być uznawane i wykonywane orzeczenia sądów polskich?

Taka operacja opiera się na wzajemnym zaufaniu i na mocnym przekonaniu, że rządy prawa będą respektowane we wszystkich krajach Unii. Jeżeli tego zaufania zabraknie, niemożliwa staje się współpraca, a to z kolei może prowadzić m.in. do załamania przestrzeni Schengen, bo przecież jej istota polega na respektowaniu tych samych standardów i wartości, zwłaszcza zasady rządów prawa. Jest to ogromna zdobycz dla obywateli UE, którzy mogą liczyć na to, że ich prawa i podstawowe wolności będą w tym samym stopniu gwarantowane w każdym kraju członkowskim.

Taka jest dziś stawka w dyskusji o rządach prawa: to jest dyskusja o przyszłości UE. Dyskusja o tym, w jaki sposób mogą być skutecznie respektowane podstawowe wartości Unii Europejskiej, wskazywane w Artykule 2 Traktatu o UE

("Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.").

W dyskusji publicznej w Polsce pojawiają się argumenty, zwłaszcza ze strony polityków większości rządzącej, że w 2004 roku Polska wchodziła do "innej Unii Europejskiej" niż ta, która kształtuje się w 2020 roku.

Jest oczywiste, że jeśli chodzi o sferę podstawowych zasad i wartości, Unia Europejska jest niezmienna. To jest w ogóle istota mechanizmu integracyjnego: wartości, wśród nich rządy prawa, od samego początku towarzyszyły integracji europejskiej i ta nie mogłaby bez nich istnieć.

Integracja europejska nie polega, jak chcieliby niektórzy zwolennicy innej wizji, wyłącznie na kooperacji gospodarczej. To współpraca, która zasadza się na fundamentach takich jak wspólne wartości, wspólne dziedzictwo. Unia jest bowiem przede wszystkim wspólnotą wartości.

Czy coś się zmieniło?

Wobec tego wszystkie państwa, które przystępowały do UE, musiały zobowiązać się, że będą przestrzegały tych zasad. Zresztą dzisiaj zasady kopenhaskie zostały powtórzone w Artykule 49 TUE wprost jako warunek przyjęcia do UE ("Każde państwo europejskie, które szanuje wartości, o których mowa w Artykule 2, i zobowiązuje się je wspierać, może złożyć wniosek o członkostwo w Unii").

Tu nie ma żadnej nowości. To jest continuum tego, co było zawsze. Dlatego nie ma żadnego uzasadnienia, żeby twierdzić, że coś się w Unii zmieniło, lub że żądania przestrzegania Artykułu 2 Traktatu o UE są zupełnie niespodziewane.

Rządy Polski, Węgier, Słowenii zagroziły wetem unijnego budżetu i Funduszu Odbudowy, jeśli zostanie przyjęta niesatysfakcjonująca je wersja mechanizmu uzależnienia wypłaty funduszy od przestrzegania praworządności. Ten system może zostać rozwodniony, żeby tylko zachować ciągłość UE jako wspólnoty 27 państw. Co, jeśli UE tak nagnie własne wartości?

Nie będę się wypowiadał na temat możliwych kompromisów politycznych.

Mówił o tym m.in. prezes TSUE prof. Koen Lenaerts: państwo prawa, rządy prawa to nie jest przedmiot negocjacji. Rządów prawa się nie negocjuje, one są i one obowiązują. Tutaj nie ma miejsca na żadne kompromisy i ustępstwa. Rządy prawa są w tym sensie niepodzielne.

To jest w ogóle nie do pomyślenia. Pamiętajmy, że tu mamy do czynienia – powtórzę jeszcze raz z całą mocą – z fundamentalną wartością porządku prawnego, porządku Unii jako takiej, jako przestrzeni wartości, a nie tylko przestrzeni gospodarczej.

Marek Safjan - sędzia, profesor nauk prawnych, specjalista w zakresie prawa cywilnego, w latach 1997–2006 sędzia, w latach 1998–2006 prezes Trybunału Konstytucyjnego, a od 2009 sędzia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.