Rząd chwali się historycznym budżetem bez deficytu. To fikcja. Przy pomocy różnych zabiegów rząd księguje część wydatków poza budżetem państwa. "Kluczowa jest sytuacja całego sektora finansów publicznych" - mówi OKO.press dr Marek Rozkrut, ekonomista i współtwórca tzw. reguły wydatkowej. Wyjaśniamy, na czym polegają i czym grożą działania rządu

„To pierwszy po 1990 roku budżet zrównoważony” – mówił 8 stycznia 2020 minister finansów Tadeusz Kościński prezentując w Sejmie ustawę budżetową na rok 2020. Projekt zakłada, że wpływy i dochody w budżecie państwa będą równe i wyniosą 435,3 mld zł.

Minister podkreślił, że udało się to osiągnąć dzięki uszczelnieniu podatków, a kształt budżetu z jednej strony odzwierciedla troskę o bezpieczeństwo finansów publicznych, z drugiej – jest wyrazem solidarności wobec obywateli, szczególnie rodzin i osób zagrożonych wykluczeniem społecznym.

Czy rzeczywiście mamy do czynienia z budżetem historycznym i solidarnościowym? 

Budżet bez deficytu? Bo deficyt rośnie gdzie indziej

Nie trzeba być ekspertem od finansów publicznych, by wiedzieć, że budżet państwa jest tylko ich częścią. I to mniejszą, bo ogólnie wydatki państwa na rok 2020 to już ponad bilion złotych, a wydatki budżetu państwa to „zaledwie” 435 mld zł. Skąd więc ten fetysz budżetu?

Według ekonomisty dr. Marka Rozkruta, współtwórcy tzw. reguły wydatkowej, to klisza utrwalona przez polityków i media. „Dyskusje o stanie finansów publicznych w kontekście samego budżetu państwa nie mają żadnego sensu. Kluczowa jest sytuacja całego sektora finansów publicznych, bo to właśnie cały sektor, a nie jego fragment, jakim jest budżet państwa, wpływa na równowagę makroekonomiczną Polski, w tym na poziom długu publicznego ” – mówi OKO.press Rozkrut.

  • Dlaczego nie można patrzeć tylko na budżet? Przeczytaj więcej

    Do opisania logiki, w której stan finansów publicznych jest oceniany przez pryzmat wyłącznie budżetu państwa, dr Rozkrut używa metafory małżeństwa, które łączy wspólność majątkowa i w którym małżonkowie wydają więcej niż wynosi ich dochód.

    „Jeśli w jednym roku pożyczkę w wysokości 5 tys. złotych weźmie mąż, a w drugim roku już nie, ale za to 10 tys. zł pożyczki weźmie żona, to w ogólnym rozrachunku deficyt budżetowy tego gospodarstwa domowego będzie większy w roku drugim. Ocenę finansów publicznych wyłącznie poprzez stan budżetu państwa można porównać do oceny sytuacji finansowej powyższego małżeństwa wyłącznie poprzez analizę działań męża, czyli chwalimy się zrównoważonym budżetem »męża« w drugim roku, ale zapominamy o deficycie spowodowanym zwiększonymi w tym czasie wydatkami »żony«” – tłumaczy dr Rozkrut.

Już we wrześniu rząd planował wydatki równe dochodom budżetu państwa. Za to wynik sektora finansów publicznych – liczony według metodyki unijnej miał się w 2020 roku zamknąć deficytem 0,3 proc. PKB.

W nowym projekcie z grudnia 2019, wydatki budżetu państwa wzrosły o prawie 5 mld zł, ale o tę samą kwotę zwiększono też jego dochody, co pozwoliło utrzymać plan „zrównoważonego budżetu” na 2020.  

W tym samym czasie założony deficyt całego sektora wzrósł już jednak do 1,2 proc. PKB.  To wynik gorszy o ok. 22 mld zł.

Co więcej, w kwietniu planowany na rok 2020 wynik sektora miał się zamknąć nadwyżką 0,2 proc. PKB. Od tego czasu nastąpiło więc pogorszenie o ok. 34 mld zł.

Czary nad budżetem

Wynik budżetu państwa pozostał bez zmian, ale sytuacja finansów publicznych jest jednak gorsza. Jak to możliwe?

Wzrosły między innymi wydatki, które – dzięki różnym zabiegom – będą zaksięgowane poza budżetem państwa.

W szczególności, gdy rząd udzieli pożyczki danemu podmiotowi (np. Funduszowi Solidarnościowemu czy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie), wówczas ten przepływ pieniędzy nie jest księgowany jako wydatek, lecz rozchód budżetu państwa, a tym samym nie generuje w nim deficytu. Ten deficyt pojawia się natomiast poza budżetem państwa, tj. w innej części sektora finansów publicznych.

Gdyby rząd, zamiast pożyczki, dokonał tego wydatku bezpośrednio z budżetu państwa lub udzielił dotacji któremuś z wyżej wymienionych podmiotowi, wówczas efekty zobaczylibyśmy w pogorszeniu wyniku budżetu państwa. Sytuacja finansów publicznych w obu przypadkach jest taka sama, ale sposób zaksięgowania operacji w pierwszym wariancie pozwala „na papierze” pokazać lepszy wynik budżetu państwa. 

Podczas debaty sejmowej posłowie opozycji podobne zabiegi określali mianem „czarów”.

Jak działa reguła

Dużo niebezpieczniejsze jest jednak omijanie stabilizującej reguły wydatkowej, która określa zasady wydawania pieniędzy w ok. 90 proc. całego sektora finansów publicznych.

„Wydatki w tej części sektora mogą rosnąć w tempie średniookresowego wzrostu gospodarczego. Taka konstrukcja sprawia, że w czasie dekoniunktury reguła pozwala na szybszy wzrost wydatków niż PKB, a tym samym łagodzi skutki spowolnienia gospodarczego. Reguła służy operacjonalizacji polityki budżetowej w każdym roku, aby utrzymać dług publiczny oraz deficyt sektora finansów publicznych w ryzach. Ten deficyt w średnim okresie powinien wynosić przeciętnie 1 proc. PKB. Wspomniana operacjonalizacja dokonuje się poprzez ograniczenie wzrostu wydatków” – tłumaczy Marek Rozkrut i dodaje, że reguła wynika bezpośrednio z dyrektywy unijnej.

Warto podkreślić: reguła nie wskazuje, ile ma być państwa w gospodarce. Mówi tylko o tym, że zwiększone wydatki powinny mieć zapewnione adekwatne finansowanie. A to można osiągnąć podnosząc (lub uszczelniając) podatki albo ograniczając inne wydatki.

Czy reguła jest zbyt ostra?

Przeciwnicy reguły często przekonują, że jest ona zbyt restrykcyjna. Czy faktycznie tak jest? Dr Rozkrut przekonuje, że nie:

„Prawdą jest, że w przypadku nadmiernej nierównowagi w finansach publicznych, która ma wciąż miejsce w Polsce, dopuszczalny wzrost wydatków w ramach reguły jest przejściowo dodatkowo ograniczany

Gdy jednak popatrzymy na twarde dane, to zobaczymy, że w okresie obowiązywania reguły, czyli od 2015 roku, wzrost wydatków sektora finansów publicznych w Polsce należał do największych spośród wszystkich krajów UE, zarówno w ujęciu nominalnym, realnym, jak i w relacji do PKB.

Mimo to, w tym czasie udało się ograniczyć nierównowagę finansów publicznych w Polsce i w 2018 roku osiągnąć historycznie niski deficyt całego sektora na poziomie 0,2 proc. PKB. W mojej ocenie, bez reguły nie byłoby to możliwe”.

„Warto przy tym zaznaczyć, że sukcesy w ograniczeniu luki VAT, które – obok efektów dobrej koniunktury – pozwoliły zwiększyć wpływy z tego podatku w ostatnich latach, zostały wykorzystane na zwiększenie innych wydatków, a więc w takiej sytuacji nie ograniczały one deficytu. Poprawa wyniku sektora finansów publicznych wynikała natomiast wprost z mechanizmu funkcjonowania reguły” – dodaje dr Rozkrut.

Historyczny sukces? To już przeszłość

W ujęciu strukturalnym, tj. po wyeliminowaniu przejściowego wpływu dobrej koniunktury na zwiększone dochody oraz działań jednorazowych skutkujących tylko tymczasowym wzrostem dochodów, deficyt sektora finansów publicznych w 2018 roku był już  wyższy i wyniósł 1,4 proc. PKB. To wciąż jednak najlepszy z dotychczasowych wyników.

Jeśli mamy mówić o historycznym budżecie, to taki miał miejsce w roku 2018, a nie w 2020, kiedy prognozowany wynik sektora finansów publicznych ma być już dużo gorszy.

Niezależnie od dotychczasowych efektów reguły wydatkowej, obecnie kluczowe stają się podmioty, które są z tej reguły wyłączone, w tym m.in.: agencje wykonawcze, instytucje kultury, uczelnie publiczne, państwowe lub samorządowe osoby prawne, czy państwowe fundusze celowe.

Początkowo odpowiadały one za ok. 10 proc. wydatków całego sektora finansów publicznych. Uzasadnieniem dla wyłączenia z reguły niektórych jednostek, obok komplikacji o charakterze operacyjnym, była przede wszystkim ich ograniczona zdolność do generowania deficytu, a więc w dłuższym okresie ich budżety powinny być zrównoważone. Do niedawna potwierdzały to także dane. 

Co się kryje w funduszach celowych

Obecnie podmioty wyłączone z reguły są jednak wykorzystywane do realizacji wydatków, na które nie ma już miejsca w części sektora objętego regułą. Najbardziej dobitnym przykładem jest Fundusz Solidarnościowy, z którego mają być wypłacane pieniądze na tzw. 13. emeryturę, a w 2021 roku być może także na 14. emeryturę. Przypomnijmy, że fundusz ten powstał w 2018 roku i miał służyć jedynie wsparciu osób z niepełnosprawnościami. Na budżet FS składały się wpływy z daniny solidarnościowej oraz część składki odprowadzanej przez pracodawców do Funduszu Pracy.

Jesienią 2019 roku PiS rozszerzył zadania Funduszu, które teraz obejmują dodatkowo wydatki na zdecydowaną większość tzw. trzynastych emerytur oraz na renty socjalne i część zasiłków pogrzebowych. Kluczowe jest to, że ten fundusz jest wyłączony z reguły wydatkowej, co pozwala w 2020 roku na wypchnięcie poza regułę prawie 17 mld zł, w tym ponad 15 mld zł na nowe zadania.

Zdecydowana większość wydatków Funduszu Solidarnościowego jest finansowana nieoprocentowanymi pożyczkami, w tym z budżetu państwa, a nie dotacjami, dzięki czemu tych wydatków nie widać w części sektora objętej regułą, a równocześnie generowany z tego tytułu deficyt jest „ulokowany” w samym Funduszu Solidarnościowym. 

Co ciekawe, jeszcze w 2019 roku z tego funduszu została sfinansowana większość wydatków na tzw. trzynaste emerytury, które już zostały wypłacone w maju 2019. W tym celu Fundusz Solidarnościowy zapożyczył się m.in. w Funduszu Rezerwy Demograficznej, który pierwotnie miał służyć jako bufor uzupełniający niedobory funduszu emerytalnego z powodu niekorzystnych zmian demograficznych. Więcej pisaliśmy o tym tutaj:

Skutek? W planie finansowym Funduszu Solidarności widać, że już rok 2020 zaczyna z zadłużeniem 13 mld zł, które na koniec roku ma wzrosnąć do ponad 28 mld zł.

„I choć w ten sposób sytuacja całego sektora finansów publicznych pogarsza się, to rząd nie musi równoważyć zwiększonych wydatków z tego funduszu dochodami albo rezygnować ze złożonych obietnic, gdyż te wydatki są wyłączone ze stabilizującej reguły wydatkowej”

– mówi OKO.press dr Marek Rozkrut.

Konsekwencje omijania reguły

Reguły wydatkowej nie można jednak omijać bezkarnie. Pierwszą konsekwencją jest oczywiście spadek efektywności samej reguły, co zapewne doprowadzi do wzrostu deficytu sektora finansów publicznych, a to z kolei uruchomi reakcję Komisji Europejskiej. Ta niewątpliwie nastąpi już wkrótce.

„Jeśli nie dochodzimy w wymaganym tempie do stanu równowagi, którym dla Polski jest deficyt strukturalny sektora na poziomie 1 proc. PKB, możemy spodziewać się uruchomienia wobec Polski specjalnej procedury. Dotychczasowe doświadczenia Węgier i Rumunii pokazują jednak, że ta procedura nie wiąże się z żadnymi poważniejszymi konsekwencjami, przynajmniej w krótkim okresie, więc politycy niekoniecznie się nią przejmą.

Zupełnie inaczej wyglądałaby sytuacja w przypadku przekroczenia przez deficyt sektora finansów publicznych granicy 3 proc. PKB, co z kolei doprowadziłoby do uruchomienia tzw. procedury nadmiernego deficytu, z którą mogą wiązać się już konkretne sankcje finansowe.

To nam w najbliższym czasie jednak nie grozi, bo – po pierwsze – deficyt rośnie z obniżonego poziomu dzięki wcześniejszej realizacji reguły wydatkowej i – po drugie – korzystamy z owoców wciąż relatywnie wysokiego wzrostu gospodarczego, który przejściowo skutkuje dodatkowymi wpływami podatkowymi. Ponadto w najbliższym okresie rząd będzie korzystać z dochodów o charakterze jednorazowym, m.in. z tzw. opłaty przekształceniowej z tytułu przeniesienia aktywów z OFE do IKE czy ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych” – mówi OKO.press dr Rozkrut.

Ekonomista dodaje, że taka sytuacja nie będzie trwała wiecznie.

„Już w 2019 roku ambicje wydatkowe przekroczyły możliwości dochodowe, co zmusiło rząd do obejścia reguły wydatkowej. Ta tendencja jest wzmacniana w budżecie na rok 2020. To już skutkuje wzrostem deficytu, choć na razie jest on wciąż relatywnie niski.

Gdy przejściowe czynniki – jak dobra koniunktura oraz dochody jednorazowe – wygasną, zobaczymy już jednak inny poziom deficytu, który będzie tym gorszy, im głębsze będzie spowolnienie gospodarcze oraz w im większym stopniu wydatki będą wypychane poza regułę wydatkową”

– podsumowuje Marek Rozkrut.

A czy budżet jest solidarnościowy?

Minister Kościński w cytowanej już wypowiedzi mówił też, że budżet ma służyć Polkom i Polakom, a szczególnie rodzinom i osobom, które są zagrożone wykluczeniem społecznym.

W debacie Sejmowej posłanka „Razem” Magdalena Biejat wytknęła rządowi, że w 2020 roku aż o 3,5 mld zł zmniejszył nakłady na pomoc społeczną.

Dzieje się to w sytuacji, w której od 2017 roku rośnie liczba osób żyjących w skrajnym ubóstwie, a w grudniu 2019 roku NIK alarmował o dramatycznym niedofinansowaniu ośrodków pomocy społecznej. Posłanka Biejat wyliczała, że z ich pomocy korzystają głównie seniorzy, rodziny w kryzysie oraz kobiety i dzieci doświadczające przemocy.

Rząd nie wyszedł też naprzeciw problemowi ubóstwa i po raz kolejny nie zdecydował się na waloryzację świadczeń: ani zasiłku rodzinnego, ani 500 plus, ani dodatku stałego. W czasach rosnącej inflacji (rekordowy odczyt z grudnia 2019 pokazał 3,4 proc.) wartość świadczeń z każdym rokiem spada o kilka-kilkanaście złotych. A za nią spada wartość pomocy udzielanej przez państwo. W rezultacie ci, którzy mieli zyskiwać najwięcej, w pewnym sensie tracą, co nie pozwala im wybić się ubóstwa.

Solidarnością nie można też nazwać manewru z Funduszem Solidarnościowym (pisaliśmy o nim wyżej). Choć Senat próbował wprowadzić poprawki do ustawy, które gwarantowałyby, że część budżetu będzie przeznaczona wyłącznie na wsparcie osób z niepełnosprawnościami, Sejm głosami posłów PiS, odrzucił je.

OKO pisze o polskiej gospodarce.
Wesprzesz nasze finanse?

Dziennikarz i reporter. Laureat nagród: "Pióro Nadziei 2018" przyznawanej przez Amnesty International za dziennikarstwo zaangażowane i "Korony Równości 2019". Nominowany do nagrody "Zielony Prus" Stowarzyszenia Dziennikarzy RP za wyróżniający start w zawodzie. W OKO.press pisze o edukacji, prawach człowieka, społeczeństwie obywatelskim i polityce społecznej.


Komentarze

  1. Maria Wojas

    Dzień dobry, czy mogłabym dostać źródło do tego fragmentu tekstu: "I to mniejszą, bo ogólnie wydatki państwa na rok 2020 to już ponad bilion złotych". Interesuje mnie, jakimi metodami i kto oszacował wydatki sektora finansów publicznych na takim poziomie.
    Pozdrawiam!

  2. Katarzyna Mostowska

    A ja będę nadal upierać się, że czym gorzej tym lepiej. Przynajmniej jest nadzieja, że pisiory tak się zakręcą wokół własnego ogona aż się sami uduszą. Poziom intelektualny ich funkcjonariuszy jest tak denny, że jest to coraz bardziej prawdopodobne.

  3. WBW Boss

    Jeden komentator próbuje zdominować dyskusję, na dodatek przywołując autorytet portalu "wpolityce". Wiarygodność tego portalu jest taka jak GP czy TVP. Zaś jeżeli idzie o wirtualną księgowość, to stosowana w firmie grozi karami finansowymi lub nawet pozbawieniem wolności.

Masz cynk?