Amerykański korek. Jak prywatne interesy amerykańskich elit blokują niezbędne reformy

Dla ponad połowy Amerykanów inauguracja prezydentury Joe Bidena była momentem ulgi po chaotycznej czterolatce Donalda Trumpa i brutalnie trudnym roku pandemii i covidowej recesji. I przez pierwsze miesiące nowa administracja wydawała się spełniać pokładane w niej nadzieje, w szczególności komentatorzy chwalili sprawną akcję szczepień i pakiet fiskalny American Rescue Plan, który wyraźnie zerwał z dotychczasową domyślną, liberalną polityką gospodarczą. W Waszyngtonie, pierwszy raz od dawna, powiało optymizmem.

Jednak już gdzieś na początku wakacji ton komentarzy zmienił się dramatycznie. Z jednej strony, temat szczepień stał się kolejnym polem bitwy wojny kulturowej między konserwatystami i liberałami, co wraz z wariantem delta wirusa pogrzebało nadzieje na szybki koniec pandemii. Tymczasem machina Kongresu ugrzęzła w negocjacjach nad pakietem infrastrukturalnym. Do dyskursu politycznego wróciło słynne powiedzenie o Waszyngtońskim Zatorze (ang. Washington gridlock) – sytuacja, kiedy podziały polityczne i nieadekwatne instytucje uniemożliwiają Waszyngtońskim politykom przegłosowanie popularnych i potrzebnych reform.

Jak doszło do tego, że Waszyngton utknął w politycznym korku?

Równoleżnik 36°30’

Amerykański system wyborczy w zamyśle twórców miał reprezentować nie tyle wolę większości Amerykanów, ile równowagę pomiędzy stanami – oficjalnie między uprzemysłowionymi i rolniczymi, nieoficjalnie między „wolną” Północą a „niewolniczym” Południem (ten podział widać do dzisiaj na mapie wschodnich USA, bo wyznaczono go prostą granicą na równoleżniku 36°30’ w ramach Kompromisu Missouri). Właśnie dlatego liczące sobie 600 tysięcy mieszkańców Wyoming ma taką samą reprezentację w Senacie, co 70-krotnie (!) większa Kalifornia. I chociaż instytucja niewolnictwa zniknęła półtora wieku temu, podziały kulturowe między progresywnymi miastami a nadreprezentowaną konserwatywną prowincją do dzisiaj pozostają główną osią amerykańskich sporów politycznych.

W praktyce oznacza to, że Republikanom łatwiej wygrać wybory, dlatego poprzednim prezydentem został Trump zamiast Hillary Clinton.

Dla porównania: Andrzej Duda po niezwykle wyrównanej kampanii wygrał z Trzaskowskim przewagą 400 tysięcy głosów.

Nieszczęście JOW-ów

Waszyngtońską układankę polityczną komplikuje dodatkowo system głosowania oparty o jednomandatowe okręgi wyborcze, który skłania wyborców do tak zwanego głosowania strategicznego. Na przykład wyborcy centrowi i progresywni głosują razem na Demokratów, bo bardziej niż siebie nawzajem obawiają się konserwatystów. Te same JOW-y oznaczają też zdecentralizowane partie bez jakiegoś odpowiednika Nowogrodzkiej czy kancelarii Tuska, który potrafiłby utrzymać ideologiczną spoistość partii.

W typowym państwie w Europie partie po wyborach zachowują odrębną tożsamość, więc ostre targowanie się o umowę koalicyjną uznawane jest za naturalny element życia politycznego.

Z jednej strony, ma dwa wyraźnie odrębne skrzydła, co w latach 2016 i 2020 skutkowało gorzkimi, pełnymi wspólnych żalów, prawyborami. Z drugiej strony, już po prawyborach wyborcy oczekują od swojej partii zjednoczenia się wokół wybranego kandydata i wspólną walkę o Biały Dom. Właśnie dlatego po ostatecznym triumfie Bidena nad Bernim Sandersem, progresywiści i centryści musieli zacząć minimalizować swoje różnice ideologiczne i wspólnie uśmiechać się do kamer. Ten pozór jedności oznaczał, że Demokraci kadencję nowego Kongresu zaczęli bez porządnej umowy koalicyjnej, za to z partią głęboko podzieloną ideologicznie i psychologicznie.

Mimo wszystko Demokraci na początku tego roku zakasali rękawy i przegłosowali niezwykle popularny American Rescue Plan (APR). W dużej mierze nie mieli wyjścia, bo kraj znajdował się w głębokim kryzysie epidemiologicznym i gospodarczym, pomimo polepszającej się sytuacji na rynku pracy.

Jednak już w trakcie prac nad tym programem ujawniły się pierwsze pęknięcia w koalicji Demokratów. Do Izby Reprezentantów dostało się wystarczająco dużo progresywistów, aby musiała się z nimi liczyć marszałek (ang. speaker, dosłownie mówca) Nancy Pelosi, dlatego w APR znalazł się sztandarowy postulat Sandersa: podwyżka płacy minimalnej do 15 dolarów za godzinę. Kiedy potem ta ustawa trafiła do Senatu, stało się jasne, że Republikanie jej nie poprą i potrzebny jest bez wyjątku każdy demokratyczny głos. Tymczasem ośmioro demokratycznych senatorów, wśród których na liderów wyrośli Joe Manchin (Zachodnia Virginia) i Kyrsten Sinema (Arizona), poparło APR, ale za cenę usunięcia podwyżki płacy minimalnej. Powszechnie uznano to za polityczną porażkę progresywnego skrzydła partii, a jej przedstawiciele wprost zaczęli mówić o złamaniu umowy przez centrystów.

Dwa pakiety infrastrukturalne Bidena

Jak każdy amerykański prezydent, Joe Biden chce zostawić po sobie tak zwane „dziedzictwo” (ang. legacy), czyli zapisać się w podręcznikach historii jakimś ważnym dorobkiem legislacyjnym, jak ustawy o prawach obywatelskich dla Afroamerykanów Lyndona B. Johnsona. Takim dziedzictwem Bidena mają być reformy systemu opieki społecznej i inwestycję w infrastrukturę i zieloną transformację energetyczną. Tylko jak przegłosować takie reformy?

Inwestycje w infrastrukturę są popularne pośród wyborców obu amerykańskich partii, stanowiły też np. element kampanii wyborczej Trumpa. Oznaczało to dla Bidena szansę na targ z umiarkowaną częścią Republikanów w Senacie i pokazanie się jako prezydent, który potrafi zasypać podziały partyjne pomimo obecnej polaryzacji politycznej w USA. Z drugiej strony, nie ma Republikanina, który poparłby bardziej „społeczne” reformy czy zieloną transformację, dlatego Biden postawił na strategię dwóch pakietów: małego i dużego.

Mały pakiet zakłada rozłożone na 10 lat 550 miliardów nowych inwestycji w fizyczną infrastrukturę: mosty, drogi, ale też sieć wodociągów, internet itp. Wedle autorów, ma być fiskalnie neutralny, finansowany głównie z niewykorzystanych środków z innych programów, ale Kongresowe Biuro Budżetowe policzyło, że oznacza on około 350 miliardów dolarów dodatkowego deficytu. Mały pakiet przezwano w mediach „obupartyjnym”, bo szybko zyskał poparcie kilkunastu Republikanów i ostatecznie zdobył 69 głosów w Senacie. Zarazem nie podoba się progresywnym komentatorom jako nie dość śmiały.

Duży pakiet miał mieć znacznie szerszy charakter, dlatego Biały Dom z góry założył, że musi uchwalić go bez pomocy Republikanów. To oznaczało dwa problemy. Po pierwsze, za tym pakietem musi zagłosować każdy demokratyczny senator, w tym konserwatywni Manchin i Sinema, jak wcześniej w wypadku APR. Po drugie, w amerykańskim Senacie istnieje zasada zwana „filibuster”, która pozwala mniejszości zablokować dowolną ustawę (nieco jak liberum veto).

Filibustera można ominąć na dwa sposoby – zdobyć tak zwaną większość odporną na filibustera (60 głosów), jak udało się w wypadku małego pakietu; albo uchwalić ustawę na drodze tak zwanej nowelizacji budżetu, wobec której nie stosuje się filibustera. To jednak oznacza znacznie dłuższą ścieżkę legislacyjną, w której główną rolę odgrywa szef senackiej komisji finansów – a w obecnym Senacie jest nim lider progresywnego skrzydła partii, czyli Sanders.

Ostatnie miesiące Demokraci spędzili właśnie na negocjacjach nad dużym pakietem i próbie uchwalenia go przez nowelizację budżetu, bez Republikanów.

Początkowo w prasie mówiło się o rozpisanym na dziesięć lat programie wartym sześć, a nawet dziesięć bilionów (!) dolarów, ostatecznie Biały Dom i przywództwo Demokratów w Senacie przyjęło tak zwaną ramę (ang. framework), czyli założenia projektu na 3.5 biliona dolarów.

Plan rewolucji

Trudno rozpisać dokładnie zawartość tego pakietu, bo wciąż ona ewoluowała, i, jak zobaczymy za chwilę, te liczby nie mają już znaczenia. Niemniej jednak pakiet wydawał się kolejnym wyraźnym krokiem na lewo od neoliberalnej polityki gospodarczej z czterech ostatnich dekad. Znalazły się w nim między innymi:

• rozszerzenie programu Medicare, czyli ubezpieczenia zdrowotnego dla seniorów powyżej 65 roku życia, na usługi dentystyczne, okulistyczne i laryngologiczne (tak jest, Amerykańscy seniorzy muszą płacić z własnej kieszeni za okulary i sztuczne szczęki);
• umożliwienie Medicare negocjowania cen leków i sprzętu medycznego (teraz są arbitralnie wyznaczane przez prywatnych dostawców i znacząco droższe niż w innych krajach OECD);
• rozszerzenie publicznego, czyli darmowego systemu edukacji na żłobki;
• zniesienie czesnego za tak zwane community colleges (odpowiedniki polskich szkół policealnych);
• dodatkowe inwestycje w infrastrukturę, w tym w zieloną transformację (na tę w małym pakiecie przeznaczono zaledwie 73 miliardy dolarów);
• 12 tygodni płatnego urlopu macierzyńskiego – obecnie taki urlop może być częścią umowy o pracę, ale dostęp do niego ma mniej więcej co piąta (!) Amerykanka;
• środki na zwiększenie dostępności płatnych urlopów zdrowotnych – podobnie jak wyżej, w tej chwili zależą od umowy o pracę;

Program miał też uczynić permanentnymi ulgi na dzieci z pakietu fiskalnego z początku roku i finansował różne publiczne programy ochrony zdrowia.

Duży pakiet infrastrukturalny był rewolucyjny także od strony wpływów. Inaczej niż mały pakiet, duży miał w całości zostać sfinansowany z nowych wpływów podatkowych, które można z pewnym uproszczeniem podzielić na trzy grupy:

• uszczelnienie podatków dla korporacji (w tym słynna propozycja podatku globalnego, którego celem są raje podatkowe);
• próba opodatkowania najbogatszych Amerykanów, w tym podatek majątkowy dla miliarderów (dotknąłby on dosłownie pół tysiąca osób);
• częściowe cofnięcie obniżek podatków administracji Trumpa, których wpływ szacuje się na około dwa biliony dodatkowego deficytu publicznego.

Podsumowując, duży pakiet oznaczałby prawdziwą rewolucję w amerykańskiej gospodarce, w tym pierwsze od dekad znaczące opodatkowanie bogatszej części społeczeństwa na rzecz programów powszechnych usług społecznych. Z oczywistych powodów spodobał się progresywnemu skrzydłu partii, w dodatku miał poparcie Białego Domu, stąd też ciepło przyjęły go centrowe media głównego nurtu. Co mogło pójść nie tak?

Korek w Waszngtonie

Waszyngtoński młyn zaczął mielić dwa pakiety, ale szybko się zaciął. W zasadzie od początku partia Demokratyczna stała się zakładnikiem sporu między grupką progresywnych Reprezentantów i dwójki wspomnianych wcześniej senatorów, Manchina i Sinema.

Konserwatywnym Demokratom od początku nie podobała się skala dużego pakietu, „socjalistyczne” inwestycje w infrastrukturę społeczną i próby opodatkowania korporacji i najbogatszych. Z drugiej strony, progresywne skrzydło uznało mały pakiet za zbyt mało ambitny, obawiało się też fragmentów tego pakietu, które umożliwiłyby finansowanie inwestycji przez prywatyzację obecnej infrastruktury. Na domiar złego, po zamieszaniu z pakietem fiskalnym z początku roku, progresywiści zwyczajnie przestali wierzyć w dobre intencje konserwatywnych demokratów. Dlatego Kongresowy Klub Progresywny postawił ultimatum – progresywne skrzydło partii w Izbie poprze oba projekty, duży i mały, ale tylko jeśli oba będą już przegłosowane przez Senat. I tutaj pojawił się problem – senatorowie Sinema i Manchin dali do zrozumienia, że wolą brak jakiegokolwiek pakietu, niż uchwalenie dużego w jego postaci z połowy roku. I tak zaczął się trwający miesiącami klincz.

Co ciekawe, media - w tym także media głównego nurtu - obróciły się przeciw Manchinowi i Sinema, popierając za to progresywistów. Zaważyły na tym trzy czynniki: popularność dużego pakietu (o czym jeszcze wspomnę); to, że Sinema zwyczajnie nie chciała wskazać, co właściwie nie podobało się jej w dużym pakiecie; oraz fakt, że Sanders i progresywni Reprezentanci rzeczywiście reprezentowali kompromis i stanowisko popularnego w Waszyngtonie Bidena.

I podobnie jak generałowie z Wielkiej Wojny, przywództwo Demokratów zaczęło rozważać coraz bardziej desperackie metody rozwiązania klinczu. Najprostszym rozwiązaniem byłoby przekonać progresywnych Reprezentantów, aby zgodzili się głosować za małym pakietem przed rozwiązaniem kwestii dużego, bo nawet ten mniejszy pakiet Biały Dom mógłby ogłosić jako wielki sukces. To rozwiązanie Pelosi przetestowała pod koniec września, zarządzając odpowiednie głosowanie – i musiała się z tego głosowania wycofać po buncie pół setki najbardziej progresywnych Reprezentantów. Tamten moment powszechnie uznano za triumf progresywnego skrzydła partii, ale okazał się też jego ostatnim zwycięstwem w tych negocjacjach.

W dalszych tygodniach administracja Bidena zmieniła strategię. Zrezygnowała z 3.5 bilionów dolarów jako swojej domyślnej pozycji przetargowej i jako głównego partnera zaczęła traktować Manchina i Sinema. Oznaczało to radykalne odchudzenie dużego pakietu: z nowej ramy wypadły wszystkie progresywne programy z wyjątkiem darmowych żłobków, a sam program jest dokładnie o połowę mniejszy (1.75 biliona) i sprowadza się do większego finansowania istniejących już programów, np. Obamacare. Wciąż też toczą się negocjacje na temat podatkowej strony pakietu, ale najpewniej nie powinniśmy spodziewać się prawdziwej rewolucji.

Nowa strategia Bidena okazała się udana. Duży pakiet wciąż jest atrakcyjny dla sporej części bardziej lewicowych Demokratów, spośród których wielu wierzy, że w odchudzonej wersji będzie łatwiejszy do przełknięcia dla konserwatywnych Demokratów w Senacie.

Pelosi ponownie zarządziła głosowanie nad małym pakietem, i tym razem poparli go wszyscy demokratyczni Reprezentanci, z wyjątkiem szóstki najbardziej progresywnych, w tym Alexandrii Ocasio-Cortez i Cori Bush. Centryści wygrali nad progresywnym skrzydłem.

Popularny pakiet

Co o tych pakietach myślą ekonomiści i sami Amerykanie? Jesteśmy przyzwyczajeni do sekciarskiego dyskursu o gospodarce: jeśli jakieś rozwiązanie spodoba się lewicy, neoliberałowie muszą być przeciw - i na odwrót. Tymczasem oba pakiety są przykładem reform, które w istocie wybiegają poza ten schemat, i powinny przynajmniej częściowo podobać się ekonomistom i politykom niezależnie od ich przekonań o polityce gospodarczej.

Na przykład umożliwienie Medicare negocjacji cen z producentami leków jest oczywistym krokiem dla lewicy, ale powinno też być postulatem liberałów, bo obecny system oznacza, że kilka prywatnych firm może „doić” publiczny budżet.

Kolejny przykład to żłobki, bo poza oczywistymi funkcjami społecznymi, umożliwiają kobietom większą mobilność na rynku pracy, znowu postulat typowy dla liberalnego dyskursu.

To jasne, że nie każde rozwiązanie z obu pakietów spodoba się i lewicy, i liberałom, ale zdecydowana większość ekonomistów odebrała duży pakiet jako zestaw niezbędnych wydatków, od których amerykański rząd uchylał się od dekad. I tę opinię podziela też większość Amerykanów, poparcie różnych części dużego pakietu oscyluje między 50 a 80 proc. Wydawałoby się więc, że uchwalenie tego pakietu infrastrukturalnego powinno być czymś oczywistym i ponadpartyjnym. Dlaczego więc nie jest?

Słonie w pokoju

W języku angielskim fraza „słoń w pokoju” (the elephant in the room) oznacza sytuację, kiedy wszyscy zdają sobie z pewnego problemu, ale nikt nie chce się nim zająć, dlatego wszyscy udają, że tego słonia nie ma. Negocjacje nad pakietami infrastrukturalnymi pokazują, że w Waszyngtonie mieszka taki słoń, a właściwie dwa.

Pierwszy słoń to poglądy konserwatywnych Demokratów. Do tej pory spór pomiędzy nimi a resztą partii przedstawiałem w kategoriach uczciwych różnic ideologicznych. Problem w tym, że dwójka konserwatywnych Demokratów w Senacie, Sinema i Manchin, zwyczajnie nie zasługuje na takie założenie.

Manchin jest multi-milionerem i, pisząc wprost, węglowym baronem, dlatego zielona transformacja zwyczajnie uderzyłaby go po kieszeni. Nawet establishmentowy do bólu CNN zaczął o nim pisać w sposób, który kojarzy się nam raczej z opisem oligarchów z Rosji czy Zatoki Perskiej. Zapisy o Medicare zablokowała Sinema, w tym samym czasie otrzymując od przemysłu farmaceutycznego być może nawet 900 tysięcy dolarów na następną kampanię wyborczą, o czym mogliśmy przeczytać nie w jakimś Infowars, ale w poważnym i do bólu establishmentowym Politico.

I tutaj dochodzimy do drugiego słonia, czyli Partii Republikańskiej (której maskotką jest skądinąd słoń). W dobrze funkcjonującej demokracji partie potrafią wznieść się ponad bieżące podziały polityczne i razem walczyć o powszechnie popularne, „zdroworozsądkowe” sprawy, na przykład wejście Polski do NATO i UE to wspólny sukces nienawidzących się frakcji Solidarności i postkomunistów.

Tymczasem Ameryka doszła do miejsca, w którym Republikanie potrafią albo angażować się w totalnie bezsensowne wojny kulturowe (jak w wypadku odmowy szczepień), albo reprezentować tzw. korporacyjną Amerykę. W trakcie opisanych wyżej negocjacji Republikanie poparli lubiany przez biznes mały pakiet, bo po odnowionych drogach będą kursować ciężarówki prywatnych firm logistycznych. Z drugiej strony, nikt nawet nie próbował zaangażować GOP do dyskusji nad zieloną transformacją, bo politycy tej partii udają, że globalne ocieplenie to wymysł marksistów. I znowu, trudno uciec od wrażenia, że na ich poglądy przynajmniej częściowo wpływają dziesiątki milionów dolarów, jakie na ich kampanie wyborcze wydają producenci paliw kopalnianych.

Zła wróżba

Podsumowując, losy dwóch pakietów infrastrukturalnych pokazują, że chociaż amerykańscy wyborcy i komentatorzy zaczynają śmielej domagać się głębszych reform i odejścia od status quo polityki gospodarczej ostatnich dekad, sam Waszyngton nie jest jeszcze na to gotowy.

To zła wiadomość także dla Bidena, którego szanse na reelekcję zaczynają powoli topnieć. To wreszcie sygnał dla reszty świata, że Ameryka może powoli stracić swoją pozycję lidera Zachodu, bo nie potrafi wyzwolić się z cyklu bezradnych Demokratów jak Obama i Biden, i niestabilnych Republikanów jak Bush jr. i Trump.