Ronald Reagan umarł po raz drugi. W USA właśnie kończy się epoka neoliberalizmu

11 marca 2021 roku amerykański Kongres przegłosował pakiet pomocy gospodarczej „The American Rescue Plan” (Amerykański Plan Ratunkowy, dalej będę go w skrócie nazywał APR). Program ten jest pierwszą ważną inicjatywą ustawodawczą administracji Joe Bidena, a znane czasopismo opinii "The New Yorker" nazwało go „najbardziej ekonomicznie [lewicowym] aktem prawnym od dekad”. Co właściwie znalazło się w tym programie? Czy opinia The New Yorker jest słuszna? I co sygnalizuje o administracji Bidena i przyszłości polityki gospodarczej w ogóle?

Największy program w historii

APR przewiduje łączne wydatki na poziomie 1.9 biliona (!) dolarów, czyli z grubsza 9 proc. amerykańskiego PKB z przedkryzysowego roku 2019. To największy program w historii (przynajmniej w liczbach bezwzględnych), chociaż niezupełnie bezprecedensowy. Od wybuchu epidemii, jest trzecim takim pakietem pomocowym, po ustawie CARES Act (marzec 2020 roku, z fiskalną częścią ostatecznie na poziomie 1.7 biliona dolarów) i jej grudniową nowelizacją (dodatkowe 900 miliardów).

Nowość APR zasadza się jednak na strukturze wydatków. CARES Act i jej nowelizacja skupione były w dużej mierze na przedsiębiorstwach, natomiast pomoc dla gospodarstw domowych ograniczała się tylko do jednorazowego „Trumpowego czeku” na 1200 dolarów dla dorosłych Amerykanów (tylko tych, którzy płacą podatki dochodowe) i federalnych zasiłków dla bezrobotnych (w USA do tej pory zasiłki przyznawały poszczególne stany). W praktyce do gospodarstw domowych trafiła więc najwyżej jedna trzecia tej pomocy.

Obok pakietu fiskalnego CARES Act zawierał też pożyczkę dla Rezerwy Federalnej (amerykański Bank Centralny), za pomocą której Rezerwa uruchomiła tzw. luzowanie ilościowe: program skupu papierów wartościowych rządu federalnego i prywatnych korporacji, w którego ramach Rezerwa od roku utrzymuje wartą ponad trzy biliony dolarów pozycję na tych rynkach. Siłą rzeczy typowe gospodarstwo domowe nie odczuło bezpośrednio korzyści luzowania ilościowego. Dlatego CARES Act powszechnie ocenia się jako projekt, który co prawda uchronił gospodarkę przed kompletną zapaścią, ale kosztem pogłębienia różnic między najbogatszą ćwiercią Amerykanów a resztą społeczeństwa.

Co z nowym programem? Szczegółowe zestawienie wydatków APR pokazuje, że twórcom tego programu przyświecała ewidentnie inna filozofia. Trzy najważniejsze kategorie to:

• bezpośrednia pomoc dla rządów stanowych: 360 miliardów dolarów (wobec 150 z CARES Act; porównuję z wersją sprzed grudniowej nowelizacji z uwagi na podobną wielkość obu programów, odpowiednio 1.9 i 1.7 bilionów);
• federalne wydatki na szkolnictwo i ochronę zdrowia: w sumie 400 miliardów (w CARES Act około 150 miliardów, w tym zero na szkolnictwo);
• transfery dla gospodarstw domowych: w sumie 800 miliardów (w CARES Act 550 do 650 miliardów dolarów, w zależności od metodologii liczenia).

W pakiecie APR można również znaleźć pomoc dla firm, subsydia dla prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych (program COBRA) i podobne wydatki wspierające sektor prywatny, ale stanowią one w sumie mniej niż jedną dziesiątą całego planu.

Dwie pierwsze kategorie (pomoc dla stanów i wydatki na szkolnictwo i ochronę zdrowia) pokazują, że Biden, w porównaniu do poprzednika, znacznie większą wagę przywiązuje do samego kryzysu zdrowotnego wywołanego przez covid. Dlatego znacząca część pakietu zostanie wykorzystana na „obsługę” epidemii, na przykład wydatki w szkolnictwie w większości skupią się nie tyle na samej edukacji, ile na przystosowaniu szkół do nauczenia w czasie epidemii, tak aby można te szkoły było relatywnie bezpieczniej otwierać.

Podobnie pomoc dla stanów w dużej mierze ma być przeznaczona na stanowe programy szczepień i testowania. Należy przy tym podkreślić, że rządy stanowe boleśnie odczuły recesję: ich główne źródło finansowania to sales tax (podatki od sprzedaży jak akcyza – siłą rzeczy ograniczone w trakcie lockdownu), w dodatku wiele z tych stanów przed epidemią przyjęło zasadę zrównoważonego budżetu, dlatego na kryzysowe pustki w skarbcu nie mogło zareagować długiem. Ten pakiet pomocowy odciąży zatem najbiedniejsze stany, które zaczęły na serio rozważać takie ostateczne środki jak cięcia funduszy emerytalnych pracowników budżetówki (w tym nauczycieli, policji i straży pożarnej).

Jeszcze bardziej interesująco wygląda pomoc dla gospodarstw domowych.

W dodatku APR przewiduje kilka jednorazowych ulg podatkowych, najważniejsza znowu na dzieci, dlatego rodzina z dwójką dzieci i z dochodem poniżej 150 tysięcy dolarów rocznie może liczyć na jednorazowe wsparcie rzędu 6 do 15 tysięcy dolarów (!).

Cięcia podatków nie są niczym nowym w amerykańskiej polityce, ale ten pakiet stawia na głowie ich funkcję. Do tej pory, amerykańscy politycy skupiali się na obniżkach wyższych progów podatkowych oraz podatków od korporacji i zysków kapitałowych, dlatego cięcia miały charakter degresywny i trafiały głównie do najbogatszych Amerykanów, kosztem dolnych decyli zarobkowych. Dokładnie taką formę miały na przykład cięcia Trumpa. Tymczasem pakiet Bidena kładzie nacisk na uniwersalną i „płaską” pomoc, która zależy nie od dochodu, lecz od wielkości gospodarstwa domowego – i właśnie dlatego korzyść tym razem odczują głównie uboższe rodziny.

Stąd też przytoczona wcześniej opinia czasopisma "The New Yorker": to najbardziej gospodarczo lewicowy program gospodarczy od dekad, pod względem skali i filozofii.

Czego zabrakło w programie

Czytelnicy o lewicowych poglądach przeczytali zapewne powyższe akapity z entuzjazmem (a prawicowi wręcz przeciwnie), dlatego pozwolę sobie nieco ten entuzjazm przygasić. APR jest ważny z uwagi na to, co się w nim znalazło, ale też z powodu tego, czego w nim zabrakło – a winny jest Senat.

Amerykański Senat ciąży ku prawicy, bo każdy stan reprezentuje dokładnie dwójka senatorów. Na przykład maleńkie Idaho liczy sobie niecałe 1.8 miliona mieszkańców, mniej niż każde z czterech największych amerykańskich miasta (Nowy Jork, Los Angeles, Chicago i Houston). Tymczasem mniejsze stany są słabiej zurbanizowane i mają gorzej wykształconą populację, która częściej głosuje na Republikanów, ewentualnie konserwatywnych Demokratów (Idaho jest republikańskie, a wszystkie przytoczone cztery miasta to twierdze Demokratów). Właśnie dlatego mamy za sobą wybory, w których Demokrata Biden wygrał przewagą 8 milionów głosów, a zarazem Senat zdobył niemal cudem.

Kiedy w styczniu poznaliśmy ostateczne wyniki wyborów, od razu ujawniły się napięcia między trzema frakcjami Demokratów:

• progresywną mniejszością, skupioną wokół Berniego Sandersa;
• centrową większością, która wyniosła do prezydentury Bidena;
• oraz dosłownie dwójką konserwatywnych senatorów (Joe Manchin i Kyrsten Sinema).

W Polsce odpowiednikiem tej łamigłówki byłyby negocjacje koalicyjne: Zandberg z 90 posłami, Budka z 139 i Gowin z jednym znajomym. Taka koalicja siłą rzeczy ciążyłaby na prawo z uwagi na przewagę Budki nad Zandbergiem, w dodatku Gowin odgrywałby rolę języczka u wagi, bo miałby „bezpieczną alternatywę” w postaci przejścia do PiS. I dokładnie taki spór rozegrał się w Partii Demokratycznej.

Przypomnijmy, że cztery filary kampanii Sandersa to: nowy zielony ład, powszechne publiczne ubezpieczenie zdrowotne (Medicare for All), darmowa edukacja na stanowych uniwersytetach i podniesienie federalnej płacy minimalnej do 15 dolarów za godzinę. Z tej czwórki, w partii Demokratycznej w zasadzie panuje konsensus w sprawie nowego zielonego ładu. Centrowi Demokraci nie lubią samej tej nazwy, ale w Izbie Reprezentantów trwają właśnie przymiarki do pakietu inwestycji infrastrukturalnych, po którym można spodziewać się również wydatków na „zieloną transformację”. Z drugiej strony, centrowi demokraci, z Bidenem na czele, są zdecydowanie przeciw publicznemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, chcąc zamiast tego wzmacniać Obamacare.

Spór między centrystami i progresywistami dotyczył więc edukacji wyższej i płacy minimalnej, i ostatecznie w Izbie wypracowano kompromis: w APR znalazło się miejsce dla podwyżki płacy minimalnej, ale nie dla zniesienia czesnego na uniwersytetach stanowych i umorzenia istniejącego długu studenckiego. Kompromis rozsypał się jednak w momencie, gdy APR trafił do Senatu. Podwyżka płacy minimalnej poległa z powodów proceduralnych: Senat nie zgodził się uwzględnić jej jako elementu APR, a konserwatywni Demokraci zapowiedzieli wprost, że zablokują ją w postaci osobnej ustawy. Tajemnicą poliszynela jest to, że Biden po cichu wspierał Manchina (razem z nim głosowali senatorowie Carper i Coons z Delaware, rodzimego stanu Bidena), a podobny bunt ze strony lewego skrzydła partii (jak Warren czy Sandersa) spotkałby się z ostrą reakcją Białego Domu. To ważne z dwóch powodów: charakteru samego pakietu pomocy, jak i szerszego kontekstu dyskusji nad polityką gospodarczą.

APR sam z siebie jest programem olbrzymim i „punktowo” ważnym, szacuje się na przykład, że wyciągnie z ubóstwa 13 milionów Amerykanów (to dwa razy tyle, co łączna populacja krajów bałtyckich!). Trudno też oszacować liczbę żyć, które zostaną ocalone dzięki inwestycjom w walkę z epidemią. Problem w tym, że wszystkie ważne elementy APR mają charakter tymczasowy, w szczególności zasiłki dla bezrobotnych przedłużono tylko do września, a czeki i ulgi podatkowe są jednorazowe. Innymi słowy, ten program zakłada, że do końca 2021 roku Ameryka wyjdzie z kryzysu i głębsze reformy nie są potrzebne.

Na koniec należy dodać, że APR jest ciekawym projektem pomocowym, w którym nie ma jednak praktycznie żadnych nowych źródeł dochodu dla federalnego skarbu. Wydatki APR zostaną w pełni sfinansowane długiem, i trudno oczekiwać, aby Stany mogły co roku dokładać 9 proc. PKB do swojego zadłużenia. Utrzymanie takich rozwiązań, jak ulgi podatkowe na dzieci, w długim okresie wymagałoby podwyżek podatków, od korporacji lub bogatszych gospodarstw domowych, ale dla waszyngtońskich elit – oraz dla wielu wyborców – to wciąż temat tabu.

Powrót do (nie)normalności

Joe Biden w trakcie kampanii wyborczej obiecywał „powrót do normalności”, do stanu rzeczy z końca prezydentury Obamy. Z drugiej strony, sygnalizował też, że chce być drugim Rooseveltem i zamierza realizować ambitny plan odbudowy gospodarki i narodu.

Stąd pierwsze prezydenckie hasło wyborcze Bidena to Battle for the Soul of the Nation, czyli Bitwa o Duszę Narodu.

Biden nie jest w tej opinii odosobniony, reprezentuje przede wszystkim konsensus waszyngtońskich elit i wielu wyborców z bogatych przedmieść, dla których Ameryka to wciąż najbogatszy, najbardziej demokratyczny i wolny kraj na świecie, lśniące miasto na górze (fraza zaczerpnięta z Kazania na Górze: „wy jesteście światłem świata. Nie może się ukryć miasto położone na górze” – Mt 5, 14).

Dopiero od niedawna zaczęło się szerzej pisać o tym, że z dala od przedmieść, Ameryka potrafi mieć znacznie brutalniejsze oblicze, a bieda może być skazą systemu, a nie moralnym występkiem jednostek. Doskonały przykład to artykuł z portalu Bloomberga sprzed kilku lat, który porównywał post-przemysłowe tereny Appalachów i delty Mississippi z… Bangladeszem. Mam zresztą z tym osobiste doświadczenie: kiedy pisałem doktorat, oglądałem z przyjacielem ze studiów, Amerykaninem, serial "Breaking Bad" – opowieść o Walterze White, nauczycielu chemii w szkole średniej w Albuquerque, który po diagnozie raka decyduje się sfinansować kurację produkcją metamfetaminy. Rozmowa o tym serialu okazała się obopólnym szokiem kulturowym: mną wstrząsnęło okrucieństwo tego systemu, a przyjaciela to, że wbrew tytułowi, White staje się dla mnie ofiarą systemu, a nie złym człowiekiem.

Właśnie dlatego spór między Bidenem i Sandersem, oraz między ich zwolennikami, szybko zyskał emocjonalny charakter, w którym starły się nie tylko dwie przyziemne koncepcje polityki gospodarczej, ale też dwie wizje ducha Ameryki: entuzjastyczny patriotyzm przeciw poczuciu, że lśniące miasto zostało zrabowane przez skorumpowane neoliberalne elity. To także starcie dwóch pokoleń (w prawyborach Sanders wygrywał w cuglach wśród młodych i dramatycznie przegrywał wśród starszych Demokratów), które dzieli styl edukacji, doświadczenie wchodzenia na rynek pracy (mój rocznik kończył studia dosłownie w ostatnim kwartale przed recesją z 2008 roku), a przede wszystkim znajomość świata poza Ameryką.

Biden w tym sporze opowiada się wyraźnie po stronie „drużyny entuzjazmu”. Z drugiej strony, jest ideologicznie bardziej elastyczny od swoich centrowych kolegów, oraz doskonale rozumie skalę samej epidemii i związanej z nią recesji. Z uwagi na układ sił w Kongresie musi się też jakoś układać z progresywistami. Do tego należy wspomnieć o jego skłonności do otaczania się specjalistami spoza polityki (odziedziczył zresztą ten technokratyzm po Obamie). Tę niejednoznaczność widać było na przykład w nominacjach na kluczowe stanowiska w administracji, gdzie Biden widział miejsce dla weteranki Rezerwy Federalnej Janet Yellen, clintonistki Neery Tandem (tę kandydaturę ostatecznie utrącił Senat) i progresywnego Alejandro Mayorkasa. Innymi słowy, wrodzona intuicja Bidena, okoliczności covidowej recesji i układ sił w Kongresie sprawiają, że Biden, nominalnie symbol centrowej frakcji centrowych Demokratów, musiał wykonać polityczny szpagat pragmatyzmu, aby utrzymać delikatny balans w partii i w Kongresie.

Ten pragmatyczny szpagat najlepiej wyjaśnia kształt APR - fakt, że ten program łączy rewolucyjną skalę z konserwatywną tymczasowością. Trudno przewidzieć, czy Bidenowi uda się ten szpagat utrzymać, czy też podzieli los Obamy i Trumpa, którzy stracili Kongres w trzecim roku swoich rządów.

Sądzę też, że ostatecznie Bidenowi uda się przynajmniej jeszcze jedna ważna akcja legislacyjna, najpewniej ustawa infrastrukturalna, i być może jakaś reforma finansowania kampanii wyborczych. Z drugiej strony, większość Demokratów w Senacie rozsypie się jak domek z kart wraz z utratą dosłownie jednego głosu, a w tej chwili zależy ona od sojuszu dwóch niechętnych sobie stronnictw. Trudno po takiej koalicji oczekiwać większego potencjału reformatorskiego.

Umarł król, nie żyje król

Gwoli sprawiedliwości, dylematy Partii Demokratycznej nie są jakimś ich specyficznym problemem. Covid był szokiem dla klasy politycznej na całym świecie. Wydaje się, że politycy wciąż próbują odnaleźć się w nowej rzeczywistości, a bardziej wyjątkiem niż regułą jest kilka ciekawych inicjatyw gospodarczych, takich jak europejski dług czy skopiowanie przez kraje UE niemieckiego Kurzarbeit (nieco upraszczając, program wsparcia firm, w ramach którego firmy zobowiązują się utrzymać miejsca pracy, w zamian za co rząd przejmuje obowiązek wypłaty częściowych wynagrodzeń dla pracowników).

Wszyscy czują, że reformy są konieczne, ale nie ma zgody, na ile głębokie powinny być te reformy i w jakim kierunku powinny one pójść. Tymczasem popularność prawicowych i liberalnych partii pokazuje, że wielu wyborców nie jest jeszcze gotowych na reformy zbyt radykalne.

Z perspektywy historii nie powinno to być zaskoczeniem. Wielką Depresję kojarzymy z genezą państwa dobrobytu, ale Roosevelt do władzy doszedł trzy lata po krachu nowojorskiej giełdy, a Nowy Ład budował przez dwie kadencje. Po drugiej stronie Atlantyku, Europie potrzeba było dodatkowo tragedii faszyzmu i II wojny, aby wprowadzić prawdziwe reformy gospodarcze. To, co potocznie zwie się neoliberalizmem, kojarzy się z Margaret Thatcher i Ronaldem Reaganem, ale ten zwrot był odpowiedzią na Kryzys Naftowy z 1973 roku, na wydarzenie siedem lat przed wygranymi przez Reagana wyborami. Kraje Europy Wschodniej podobne reformy wprowadziły w latach 90., a nowa lewica (Blair i Schröder) to dopiero późne lata 90.

Z drugiej strony, ostatnia recesja udowodniła, że rok 2008 to koniec epoki gospodarczej Reagana. Jeszcze na chwilę przed tamtym kryzysem, jako „opcję domyślną” traktowano neoliberalizm, ale sam kryzys zachwiał wiarą w „małe państwo” i gospodarkę opartą na przewodniej sile korporacji. Niektóre państwa w odpowiedzi na tamten kryzys reagowały zgodnie ze starym konsensusem, w szczególności Unia Europejska próbowała „zaciskać pasa” – i skończyło się to dramatycznie, szczególnie na południu Europy. Po drugiej stronie Atlantyku, Bush publiczną zapomogą ratował banki, a Obama przemysł motoryzacyjny. W tle, banki centralne zapomniały o inflacyjnej trwodze i pompowały miliardy dolarów i euro w kolejnych programach luzowania ilościowego, Amerykanie znowu śmielej od Europejczyków.

W ostatniej dekadzie śmielej też rozmawiamy o nierównościach społecznych i globalnym ociepleniu, co więcej środowisko ekonomistów akademickich coraz częściej zajmuje w tej debacie pozycje dalekie od wolnorynkowej ortodoksji.

Rok 2020 to moment, w którym oficjalnie stwierdziliśmy zgon polityki gospodarczej Reagana. Jak wspominałem, w Unii Europejskiej na niemiecką modłę de facto znacjonalizowano płace i pierwszy raz zorganizowano wspólny europejski dług publiczny. Przewodnim wyzwaniem stała się publiczna, państwowa akcja szczepień, w której prywatne korporacje farmaceutyczne objawiły się jako kompletnie zależne od publicznego finansowania, a także znacznie mniej ogarnięte logistycznie niż państwo.

APR będzie pierwszym od dekad programem, który milionom biedniejszych Amerykanów zapewni prawdziwą, namacalną pomoc. Według sondaży popiera go blisko 4 na 5 wyborców, w tym dwie trzecie Republikanów, łatwo więc dojść do wniosku, że głównym długofalowym skutkiem tego programu będzie rozbudzenie oczekiwań Amerykanów wobec państwa: zamiast brutalnego indywidualizmu, większy zakres ubezpieczeń społecznych. To prawdziwy wyłom w kraju, gdzie jeszcze rok temu hasło „socjalizm” zamykało takie dyskusje, a politycy prawicy regularnie straszyli wenezuelską dyktaturą przeciw reformom służby zdrowia, które zbliżyłyby ją do europejskiego i światowego standardu. Z drugiej strony, jak wspominałem, głębsze reformy ubezpieczeń społecznych wymagałyby reformy systemu podatkowego, na co Ameryka chyba nie jest jeszcze psychologicznie gotowa.

Podsumowując, z całą pewnością można zakrzyknąć „Umarł król” – król Reagan istotnie "zmarł na covid". Ale kto go zastąpi, nie sposób na razie powiedzieć. Na okrzyk „Niech żyje król” musimy jeszcze poczekać.