Azyl w Europie. Gdy prawo przestaje działać na peryferiach, skąd wiemy, że będzie działać w centrum?

Postępuje realny demontaż Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego (WESA). Nie dajmy się zwieść mozolnemu wdrażaniu Paktu Migracyjnego przez (niektóre) państwa członkowskie, kolejnym propozycjom legislacyjnym Komisji oraz jej zapewnieniom, jakoby to Pakt stanowił “sprawiedliwy, solidny i odpowiadający wymogom praw człowieka” system.

System ten nie jest – jak twierdzi Komisja – „solidny”, gdyż jego rażące naruszenia przez państwa członkowskie są na porządku dziennym i nie spotykają się z adekwatną reakcją na szczeblu unijnym. Nie jest też „sprawiedliwy”: ani wobec państw członkowskich (ponieważ nie znosi nierówności generowanych przez tzw. system dubliński), ani wobec azylantów, którzy nie mogą już liczyć na rzeczywistą ochronę swoich praw. Z pewnością nie odpowiada również „wymogom praw człowieka”, gdyż zarówno treść przyjętych (oraz proponowanych) aktów prawnych, jak i – przede wszystkim – działania służb państw członkowskich na granicach Unii pozostają z tymi wymogami w sprzeczności.

WESA w znacznej mierze stał się zestawem niewiążących rekomendacji, które państwa członkowskie mogą stosować lub nie – bez żadnych realnych konsekwencji. Świadczy to o głębokim kryzysie praworządności na szczeblu unijnym, związanym ze wspólną europejską polityką azylową. Jednocześnie, pod wpływem rosnącej w siłę radykalnej prawicy, trwają usilne próby dostosowania litery unijnego prawa do ekstremalnie restrykcyjnej praktyki państw członkowskich.

Obserwujemy osobliwy spektakl: niektóre państwa członkowskie, w tym Polska, otwarcie deklarują, że nie zamierzają stosować się do unijnego prawa azylowego, podczas gdy Komisja uparcie twierdzi, że prawo to funkcjonuje, jak należy, a jednocześnie podejmuje próby jego dalszego zaostrzania – jednak w sposób dalece niewystarczający, by rzeczywiście odzwierciedlało to, co dzieje się na granicach Unii.

Pakt Migracyjny: reforma restrykcyjna i niewystarczająca

Dużo już powiedziano i napisano o Pakcie Migracyjnym w polskiej debacie publicznej. Tutaj podjąłem próbę rozprawienia się z częścią funkcjonujących w przestrzeni publicznej uproszczeń i przeinaczeń. Przypomnijmy zatem jedynie pobieżnie, że Pakt stanowi kompleksową reformę unijnego prawa azylowego, na którą składają się setki stron aktów prawnych. Najważniejsze z nich zaczną obowiązywać bezpośrednio w państwach członkowskich latem bieżącego roku.

Pakt od początku miał charakter zdecydowanie restrykcyjny. Zaostrza zasady dostępu do terytorium Unii dla osób poszukujących ochrony międzynarodowej, w wielu aspektach istotnie obniża standardy traktowania, na które mogą one liczyć w odpowiednich postępowaniach, a także zawiera szereg rozwiązań wyjątkowych na sytuacje szczególne – w tym na wypadek tzw. „instrumentalizacji migracji” – w których państwa członkowskie będą mogły podejmować działania nadzwyczajne, jeszcze dalej ingerując w prawa osób ubiegających się o azyl.

Pakt z pewnością nie idzie jednak tak daleko, jak praktyki państw członkowskich administrujących granicami zewnętrznymi UE (o tym poniżej). Nie zezwala on wprost na tzw. pushbacki ani tym bardziej na „zawieszanie prawa do azylu” – jak to ma miejsce przykładowo na pograniczu polsko-białoruskim – nawet w sytuacji „instrumentalizacji”.

Pakt od początku był zatem przedmiotem krytyki z dwóch różnych stron. Z jednej strony obrońcy praw człowieka wskazywali, że niektóre jego rozwiązania budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia międzynarodowych standardów ochrony praw uchodźców i migrantów. Z drugiej – państwa domagały się jeszcze bardziej restrykcyjnych przepisów.

Dalsze zaostrzanie Paktu

Ku zaskoczeniu absolutnie nikogo Komisja stanęła po stronie państw członkowskich. Zamiast dostosowywać Pakt do międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka – do czego jest zobowiązana na mocy Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – obserwujemy dziś kolejne legislacyjne ukłony w kierunku państw chcących sprawniej (czytaj: potencjalnie z naruszeniem prawa) deportować migrantów.

Przykładem jest niedawne przyjęcie przez Parlament Europejski poprawki pozwalającej na odsyłanie osób ubiegających się o azyl do państw trzecich w celu prowadzenia tam procedur azylowych. Rozwiązanie to wprowadza do prawa unijnego model zbliżony do – ostatecznie niewdrożonego, m.in. ze względu na sprzeciw brytyjskiego Sądu Najwyższego – porozumienia brytyjsko-rwandyjskiego oraz obowiązującego porozumienia włosko-albańskiego.

Porozumienia tego rodzaju budzą poważne wątpliwości, ponieważ nie ma realnych gwarancji, że państwa, z którymi zostaną zawarte, prowadząc postępowania osób uciekających przed poważnymi naruszeniami praw człowieka, same będą te prawa respektować. Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, że na unijnej liście tzw. bezpiecznych państw trzecich znalazły się takie kraje jak Bangladesz, Egipt czy Tunezja – państwa, które, jak wynika m.in. z raportu Human Rights Watch, w żadnym razie nie dają rękojmi odpowiedniego traktowania odsyłanych tam osób.

Gdzie prawo nie sięga

Wątpliwości co do treści unijnych aktów prawnych bledną jednak przy skali naruszeń tego prawa na granicach Unii. Niemal wszystkie państwa administrujące granicami zewnętrznymi Wspólnoty stosują praktykę pushbacków – czyli natychmiastowego odsyłania migrantów ujętych po przekroczeniu granicy, bez wszczynania odpowiednich procedur, które gwarantowałyby, że nikt nie zostanie odesłany na terytorium, gdzie grożą mu prześladowanie lub poważne naruszenia praw człowieka.

Włochy – przy aprobacie Unii i za jej pieniądze – współpracują przy tym ze służbami libijskimi. W samej Libii odsyłani migranci są więzieni w nieludzkich warunkach, w ośrodkach noszących cechy obozów koncentracyjnych oraz – jak wynika z licznych doniesień – niekiedy traktowani jak niewolnicy albo giną bez śladu.

Polska, Finlandia i Grecja formalnie zawiesiły prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową, wynikające wprost z Karty Praw Podstawowych UE oraz z Konwencji genewskiej z 1951 r. – z którą WESA musi być, na mocy Traktatu o Funkcjonowaniu UE, zgodny. O tym, dlaczego to ostatnie rozwiązanie, w połączeniu z pushbackami na granicy Unii z Białorusią, jest wątpliwe także z perspektywy bezpieczeństwa państwa, mówiłem szerzej tutaj.

W świetle powyższego powiedzieć, że sytuacja na granicach Unii nie odpowiada standardom przewidzianym w unijnym prawie, to nic nie powiedzieć. A jednak Komisja Europejska – tzw. Strażniczka Traktatów – nie tylko ignoruje te naruszenia, lecz wręcz, szczególnie w odniesieniu do tzw. „zawieszenia prawa do azylu” przez Polskę i Finlandię, aktywnie je wspiera, konstruując w oficjalnym komunikacie argumentację prawną mającą owo „zawieszenie” uzasadnić. Argumentacja ta z perspektywy prawnej jest nie do obrony. W komunikacie Komisja, między innymi, pomija relewantne wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE oraz stosuje naciąganą interpretację Konwencji genewskiej.

Prawo wykorzystywane jest instrumentalnie i interpretowane w sposób mający uzasadnić środki nie do pogodzenia z jego własnym celem. Innymi słowy: w kontekście migracji na prawie unijnym nie można już polegać.

Uchodźcy z Ukrainy też nie są bezpieczni

Nawet uchodźcy z Ukrainy, których traktowanie w Polsce i w Unii było dotąd zasadniczo wyjątkiem od antyuchodźczej reguły, przekonują się ostatnio na własnej skórze o selektywności Unii w jej przywiązaniu do rządów prawa.

Od początku byli oni wyłączeni z „regularnego” systemu azylowego i zamiast tego objęci tzw. tymczasową ochroną – mechanizmem, który pozwala na faktyczne zawieszenie regularnych procedur azylowych na rzecz natychmiastowej, grupowej ochrony uchodźców w sytuacjach kryzysowych. Mechanizm ten zapewnia szybkie przyznanie ochrony jednak sam w sobie nie daje uprawnień tak szerokich, jak status uchodźcy. W związku z tym powinien być wyłącznie tymczasowy; z czasem powinno następować przejście do statusu gwarantującego szersze uprawnienia i większą stabilność prawną.

Tymczasem Rada UE, na wniosek Komisji, podjęła decyzję o przedłużeniu ochrony tymczasowej do marca 2027 r. – z naruszeniem trzyletniego limitu wynikającego z odpowiedniej unijnej dyrektywy. Dodatkowo Rada wprost rekomenduje, by państwa członkowskie zniechęcały ukraińskich uchodźców do składania „regularnych” wniosków azylowych, które mogłyby zapewnić im stabilność sytuacji pobytowej. Uchodźcy z Ukrainy pozostają zatem w swoistym stanie zawieszenia i „wiecznej tymczasowości”. Mimo że przebywają w Unii legalnie, ta legalność jest uzależniona od periodycznych przedłużeń tymczasowej ochrony, co powoduje daleko idący stan niepewności prawnej.

Ilustracją tej niepewności są wydarzenia z Polski, gdzie ostatnio debaty nad przedłużaniem tymczasowej ochrony stawały się okazjami do ograniczania uprawnień uchodźców z Ukrainy (np. do świadczenia 800+), zaś niedawno podpisana przez Prezydenta ustawa o wygaszaniu tzw. specustawy ukraińskiej tylko pogłębia logikę „wiecznej tymczasowości”, zamiast zapewnić uchodźcom prawną stabilność:

Co więcej, ci z ukraińskich uchodźców, którzy zdecydują się na wyjście z systemu tymczasowej ochrony poprzez złożenie zwykłego wniosku azylowego, wcale nie mogą być pewni nadania statusu uchodźcy.

Mimo że uchodźcy z Ukrainy wciąż znajdują się w nieporównywalnie lepszej sytuacji niż osoby z innych części świata szukające azylu w Europie, nawet oni nie są chronieni przed skłonnością instytucji europejskich do naginania, a czasem łamania obowiązujących reguł w zakresie migracji.

I co z tego?

Pomimo że – jak wynika z danych samej Komisji Europejskiej – skala nieregularnej migracji do Europy między lipcem 2024 a czerwcem 2025 spadła aż o 35 proc. w stosunku do poprzedniego rocznego okresu, trwa dalsze umacnianie „Twierdzy Europa” – zarówno za pomocą legalnych, jak i nielegalnych środków.

Proces ten, zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i na szczeblu samej Unii, wpisuje się w typologię działań podejmowanych przez państwa Globalnej Północy wobec osób poszukujących azylu, zaproponowaną w 2020 r. przez prof. Daniela Ghezelbasha z University of New South Wales w Sydney. Za pomocą „hiperlegalizmu” (ang. hyper-legalism) – tj. bardzo restrykcyjnej, często merytorycznie wątpliwej wykładni prawa – państwa ograniczają dostęp azylantów do swoich terytoriów. Gdy jednak hiperlegalizm nie wystarcza, sięgają po „utajnienie” (ang. obfuscation).

Ghezelbash, przedstawiając swoją propozycję w 2020 roku, nie mógł jednak w pełni przewidzieć, że państwom europejskim zaczną sprzyjać instytucje powołane do dyscyplinowania ich w przypadkach naruszeń praw człowieka – Komisja Europejska oraz, choć wciąż w znacznie mniejszym stopniu, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Skutkiem tych procesów jest – jak twierdzę – faktyczny rozkład Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego.

„Utajnienie” ma to do siebie, że łatwo wymyka się społecznej kontroli i kontestacji. Ponieważ zachodzi na peryferiach Unii, często setki kilometrów od większych skupisk ludności, wydaje się odległe i niezwiązane z naszym codziennym życiem. Dotyczy ludzi przedstawianych jako obcy – rasowo, kulturowo, czy religijnie – rzekomo zagrażających naszemu bezpieczeństwu i stylowi życia. W skrócie: środki te dotyczą „ich”, a nie „nas”. To przede wszystkim tym należy tłumaczyć, dlaczego masowe i często drastyczne naruszenia praw człowieka na granicach Unii nie spotykają się z powszechną społeczną krytyką.

Problem postępującego rozkładu autorytetu europejskiego prawa azylowego powinien jednak obchodzić nas wszystkich – i to nie tylko ze względów moralnych.

Odkładając na bok, wyłącznie na potrzeby tego tekstu, kwestię świadomego lub podświadomego dzielenia ludzi na bardziej i mniej godnych współczucia, warto zadać sobie zasadnicze pytanie: co jeśli państwo – poza „nimi” – kiedyś postanowi zwrócić się także przeciw „nam”? Problem nie jest już czysto teoretyczny, nawet na tzw. Zachodzie.

Jeśli zatem większość z nas – otwarcie lub milcząco – zaaprobowała niezgodne z prawem środki podejmowane przez państwo względem migrantów na granicy, to dlaczego mielibyśmy oczekiwać ochrony ze strony tego samego państwa gdzie indziej? Jeśli prawo realnie przestaje obowiązywać na peryferiach, czy naprawdę możemy być pewni, że przetrwa w centrum? I wreszcie: jeśli organy mające nadzorować przestrzeganie praw człowieka wobec migrantów przestają spełniać tę funkcję pod wpływem politycznych nacisków, to czego innego mielibyśmy oczekiwać, gdy politycznie opłacalne stanie się także odmawianie podstawowych praw grupom obywateli? Granica między „nimi” a „nami” może bowiem okazać się cieńsza, niż chcielibyśmy wierzyć.

Maciej Grześkowiak jest doktorem nauk prawnych i badaczem obecnie związanym z European University Institute we Florencji. Naukowo zajmuje się problematyką prawa azylowego oraz jego oddziaływania w praktyce. Prowadził badania terenowe w tym zakresie w Polsce, Libanie i Ugandzie. W latach 2019-2021, jako pracownik Polskiego Centrum Pomocy Międzynarodowej, zajmował się wdrażaniem programów humanitarnych w obozach dla uchodźców na pograniczu libańsko-syryjskim. Po powrocie do Polski współpracował z Helsińską Fundacją Praw Człowieka oraz wykładał na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2022-2025 był Głównym Koordynatorem ds. współpracy strategicznej w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. Niniejszy tekst zawiera wyłącznie jego prywatne opinie.