„Chybione, trudne do obrony”. Ekspertka rozbraja zarzuty Polski i Węgier ws. "pieniędzy za praworządność"

24 marca OKO.press ujawniło treść zarzutów postawionych przez polski i węgierski rząd w skargach na rozporządzenie "pieniądze za praworządność"* skierowanych 11 marca do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Polski rząd zarzuca:

• brak podstawy prawnej albo wybór błędnej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia,
• przekroczenie przez UE kompetencji,
• brak uzasadnienia, nie wykazanie związku między naruszeniami zasady państwa prawa a ochroną budżetu Unii, nieproporcjonalność,
• ustanowienie w rozporządzeniu procedury, która obchodzi i narusza procedurę z Artykułu 7 Traktatu o UE (uruchomioną wobec Polski i Węgier polityczną procedurę ochrony wartości UE),
• nierówne traktowanie państw UE,
• stosowanie pojęć niejasnych, niezdefiniowanych w prawie UE, których znaczenia nie można określić na poziomie UE - chodzi zwłaszcza o pojęcie "praworządności".

Zarzuty te w OKO.press po kolei rozbraja dr hab. Justyna Łacny, prawniczka, ekspertka prawa UE, profesor nadzwyczajna Politechniki Warszawskiej, kierowniczka Zakładu Prawa Administracyjnego i Nauki o Politykach Publicznych na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych tej uczelni.

Prof. Łacny zauważa:

• UE jest organizacją międzynarodową, która opiera się na zestawie wartości przyjętym przez wszystkie państwa członkowskie. Państwa, które do niej wstąpiły miały tego pełną świadomość i zgodziły się te wartości podzielać i zapewniać ich poszanowanie. Jeśli organizacja widzi, że wartości, na których bazuje, są naruszane, powinna ich bronić. W tym celu ustanawia różne procedury i mechanizmy. Stwierdzenie zatem, że UE nie ma w tym zakresie kompetencji jest trudne do zrozumienia.
• Wbrew temu co twierdzi rząd polski wskazując, że parlamenty narodowe nie były wezwane do poddania kontroli projektu rozporządzenia z zasadą pomocniczości, dane z platformy wymiany międzyparlamentarnej IPEX wskazują, że Sejm i Senat kontrolę tę przeprowadziły i nie wniosły żadnych zastrzeżeń do projektu rozporządzenia.
• Co do zarzutu, że mechanizm nie przynosi "wartości dodanej": do grudnia 2019 roku UE nie dysponowała system mającym chronić unijne fundusze przed szkodami wynikającymi z naruszenia zasady państwa prawa. Przyjęcie mechanizmu powoduje, że owa "wartość dodana" pojawiła się przynajmniej w sferze normatywnej. Zupełnie odrębną kwestią jest, czy będzie ona wykorzystywana, czy też nie.
• Nowy mechanizm nie "obchodzi" i nie narusza procedury Artykułu 7. To są dwie różne procedury, realizujące odmienne cele. Polityczna procedura z art. 7 TUE ma szerszy zasięg, dotyczy naruszania wszystkich podstawowych wartości UE wymienionych w art. 2 TUE. W procedurze z art. 7 TUE nie ma wymogu, żeby naruszenia wartości UE wywierały jakikolwiek skutek na unijny budżet, co stanowi podstawową zasadę systemu warunkowości.
• Polski rząd stawia też zarzut nie wobec przepisów, ale wobec ich przyszłego stosowania. Natomiast przedmiotem skargi mogą być wyłącznie przepisy, których legalność może być podważana, a nie praktyka ich stosowania. Rząd polski z góry zakłada, że na podstawie rozporządzenia Komisja może różnie traktować państwa członkowskie. Nie wskazuje jednak konkretnego przepisu, który możliwość taką by stwarzał.
• Zarzut braku definicji zasady państwa prawnego jest trudny do obrony. W punkcie 1 preambuły rozporządzenia wyraźnie przypomniano przepisy traktatowe, w myśl których UE opiera się na zapisanych w art. 2 TUE wartościach, w tym praworządności. W punkcie 3 preambuły doprecyzowano, że zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych UE oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów.
• Do tego w rozporządzeniu obszernie powołano się na orzecznictwo TSUE dotyczące rozmaitych aspektów składających się na treść zasady państwa prawnego, sięgających lat 80. XX wieku.

"Chybione" i "trudne do obrony" zarzuty stawiane przez polski rząd

ZARZUT 1: brak podstawy prawnej rozporządzenia lub, ewentualnie, błędny wybór art. 322 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) jako podstawy prawnej.

Prof. Justyna Łacny: Rozporządzenie 2092/2020 ma służyć ochronie budżetu UE przed skutkami, rzeczywistymi lub potencjalnymi, naruszenia zasady państwa prawa przez państwach członkowskich. Sensu largo dotyczy więc wykonywania budżetu UE, które to pojęcie oznacza dokonywanie poboru dochodów do budżetu Unii i dokonywanie z niego wydatków.

Żeby system warunkowości został uruchomiony, naruszenie zasady państwa prawnego musi rodzić skutki – realne lub potencjalne dla budżetu unijnego i instrumentu Next Generation EU, czyli powodować szkody albo móc powodować szkody.

Zastanawiać może natomiast, dlaczego jako podstawy prawnej rozporządzenia 2092/2020 nie wskazano również art. 325 TFUE, ustalającego obowiązki instytucji UE i państw członkowskich w zakresie ochrony interesów finansowych UE, skoro celem systemu warunkowości jest ochrona tych interesów.

ZARZUT 2: naruszenia protokołu (nr 2) w zakresie, w jakim ochrona budżetu Unii nie należy do wyłącznych kompetencji Unii, a parlamenty narodowe powinny były zostać wezwane do przedstawienia uzasadnionych opinii w przedmiocie poszanowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Prof. Justyna Łacny: Pierwszy element tego zarzutu odnosi się do podziału kompetencji pomiędzy UE i państwa członkowskie. Podział kompetencji jest uregulowany traktatowo. Traktaty nie przesądzają jednak tego, do kogo należą kompetencje w kwestiach budżetu UE, czy też szerzej unijnych finansów.

Popatrzmy jednak na tę kwestię zdroworozsądkowo: UE jest organizacją międzynarodową, która ma podmiotowość prawną, związane z tym atrybuty, w tym swój własny budżet. Oznaczałoby to, że właściwość w kwestiach budżetu UE powinna należeć do organizacji, do której należy ten budżet, czyli UE, a nie państw członkowskich, które ją tworzą.

Drugi element tego zarzutu dotyczy wezwania parlamentów narodowych do przedstawienia opinii.

Wbrew temu co twierdzi rząd polski wskazując, że parlamenty narodowe nie były wezwane do poddania kontroli projektu rozporządzenia z zasadą pomocniczości, dane z platformy wymiany międzyparlamentarnej IPEX wskazują, że Sejm i Senat kontrolę tę przeprowadziły i nie wniosły żadnych zastrzeżeń do projektu rozporządzenia.

ZARZUT 3: naruszenie art. 296 akapit 2 TFUE polegające braku uzasadnienia rozporządzenia; ustawodawca unijny nie wykazał związku między naruszeniami zasady państwa prawa a ochroną budżetu Unii; rozporządzenie narusza również zasadę proporcjonalności, gdyż ustawodawca unijny nie wykazał wartości dodanej, którą system warunkowości mógłby wnieść do obowiązujących instrumentów ochrony budżetu UE.

Prof. Justyna Łacny: Już w samym tytule rozporządzenia wskazano jego cel, czyli ustanowienie systemu warunkowości służącego ochronie budżetu UE.

Cel ten został również w wpisany w treść rozporządzenia.

Z art. 4 wynika, że odpowiednie środki, w ramach systemu warunkowości mogą być przyjmowane, jeżeli naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii.

W art. 5 wymieniono natomiast środki, które mogą być stosowane w ramach systemu warunkowości, gdy spełnione są przesłanki z art. 4. Wyraźnie wskazano, że środki te mogą być przyjmowane w przypadku naruszenia zasad, które mogą wpłynąć na zarządzanie finansami UE. Mają one bowiem chronić budżet UE.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut, że brak "wartości dodanej" tego systemu: do grudnia 2019 roku UE nie dysponowała system mającym chronić unijne fundusze przed szkodami wynikającymi z naruszenia zasady państwa prawa.

Przyjęcie mechanizmu powoduje, że owa "wartość dodana" pojawiła się przynajmniej w sferze normatywnej. Zupełnie odrębną kwestią jest, czy będzie ona wykorzystywana, czy też nie.

ZARZUT 4: w rozporządzeniu ustanowiono procedurę, która stanowi obejście i naruszenie procedury z art. 7 Traktatu o UE; w konsekwencji rozporządzenie narusza również zasadę powierzenia przewidzianą w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TFUE oraz przyznania Trybunałowi Sprawiedliwości uprawnień na mocy art. 269 TFUE.

Prof. Justyna Łacny: Argument, że rozporządzenie narusza procedurę z art. 7 TUE uruchomioną wobec Polski i Węgier, został podniesiony w skargach skierowanych do TSUE przez rządy obu tych krajów. Stawiany jest zarzut, że doszło do obejścia, czy też nadużycia prawa, że zamiast procedury z art. 7 TUE ma być stosowany system warunkowości.

Polityczna procedura z art. 7 TUE ma szerszy zasięg, dotyczy naruszania wszystkich podstawowych wartości UE wymienionych w art. 2 TUE.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady powierzenia, przewidzianej w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TFUE, w myśl tej zasady UE posiada tyle kompetencji i w takim zakresie, ile powierzyły jej w traktatach państwa członkowskie.

Zarzut jest sformułowany dość ogólnikowo. Można jedynie zakładać, że dotyczy tego, że przyjęto nowy instrument, niewymieniony wprost w traktatach, do którego uchwalenia instytucje UE nie miały kompetencji.

Popatrzmy na tę sprawę szerzej. UE jest organizacją międzynarodową, która opiera się na zestawie wartości przyjętym przez wszystkie państwa członkowskie. Państwa, które do niej wstąpiły miały tego pełną świadomość i zgodziły się te wartości podzielać i zapewniać ich poszanowanie. Jeśli organizacja widzi, że wartości, na których bazuje, są naruszane, powinna ich bronić. W tym celu ustanawia różne procedury i mechanizmy. Stwierdzenie zatem, że UE nie ma w tym zakresie kompetencji jest trudne do zrozumienia.

ZARZUT 5: naruszenia zasady równego traktowania państw członkowskich ustanowionej w art. 4 ust. 2 TUE w zakresie, w jakim rozporządzenie pozwoliłoby Komisji na odmienne traktowanie państw członkowskich ze względu na różnorodność ich tradycji konstytucyjnych i przyznawałoby niektórym państwom członkowskim większą rolę przy przyjmowaniu decyzji Rady nakładających środki w ramach systemu warunkowości.

Prof. Justyna Łacny: Ten zarzut nie dotyczy przepisów rozporządzenia, ale ich przyszłego stosowania. Przedmiotem skargi mogą być wyłącznie przepisy, których legalność może być podważana, a nie praktyka ich stosowania.

Co ciekawe, zarzut jest formułowany pod adresem Komisji, która jedynie wszczyna procedurę, a nie Rady, która podejmuje decyzje nakładającą na państwa członkowskie środki w ramach sytemu warunkowości.

ZARZUT 6: naruszenie zasady pewności prawa, ponieważ niektóre przepisy rozporządzenia posługują się pojęciami, które są niejasne, nie zostały definiowane w prawie UE i których znaczenia nie można określić na poziomie UE, co zachodzi w szczególności w odniesieniu do pojęcia „zasada państwa prawnego”.

Prof. Justyna Łacny: Zarzut braku definicji zasady państwa prawnego jest trudny do obrony. W punkcie 1 preambuły rozporządzenia wyraźnie przypomniano przepisy traktatowe, w myśl których UE opiera się na zapisanych w art. 2 TUE wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego oraz poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

W punkcie 3 preambuły doprecyzowano, że zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych UE oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów.

Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania zasady legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasady pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy oraz zasady podziału władz.

ZARZUT 7: Polski rząd uważa, że argumenty te przesądzają, że rozporządzenie zostało przyjęte w wyniku nadużycia władzy w zakresie, w jakim ustanawia system warunkowości, którego celem nie jest ochrona budżetu Unii, lecz obejście wymogów mających zastosowanie w ramach procedury z mocy art. 7 TUE.

Prof. Justyna Łacny: Ten zarzut wydaje się chybiony, gdyż ustanowiony w rozporządzeniu system warunkowości nie ma być stosowany w przypadku jakiegokolwiek naruszenia zasady państwa prawa, lecz tylko takiego, które znajduje wyraz w szkodzie lub ryzyku wyrządzenia szkody w unijnych funduszach.

Zarzuty stawiane przez rząd Węgier są bardzo podobne do stawianych przez polski rząd. Węgrzy podnoszą zarzut braku podstawy prawnej, naruszenia art. 7 TUE, zasady powierzenia i zasady pewności prawa.

W oczekiwaniu na wyrok TSUE

• Rządy państw UE zaakceptowały rozporządzenie „Pieniądze za praworządność” na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 2020 roku.
• Wtedy też rządy Polski i Węgier zapowiedziały, że zaskarżą je do TSUE.
• Rozporządzenie weszło w życie 1 stycznia 2021 roku.
• Komisja Europejska ma przygotować wytyczne, jak w praktyce rozumieć zapisy rozporządzenia.
• Nie może ich jednak ogłosić – i tym samym, stosować – przed wyrokiem TSUE w sprawach ze skarg Polski i Węgier.
• W wywiadzie Marii Pankowskiej w OKO.press, europoseł Petri Sarvamaa, który był jednym z autorów rozporządzenia, mówił, że TSUE nada tej sprawie wysoki priorytet.
• Jeśli TSUE orzeknie, że rozporządzenie jest zgodne z prawem unijnym, to będzie ono stosowane, niejako retroaktywnie, w odniesieniu do wydarzeń od 1 stycznia 2021 roku.