Cyfrowa Niebieska Karta i analogowe braki. Czy nowelizacja min. Kotuli ochroni osoby doświadczające przemocy?

Mniej biurokracji, dokumentacja w formie elektronicznej, zaangażowanie pracowników żłobków i klubów dziecięcych, skrócenie terminów, uzależnienie zasiłku rodzinnego na dziecko od tego, czy pozostaje ono pod regularną opieką medyczną. Plan nowelizacji Ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej jest ambitny i potrzebny. Czy jednak wdrożenie zmian na papierze realnie poprawi sytuację osób krzywdzonych – w tym dzieci?

Przygotowana pod kierunkiem Pełnomocniczki Rządu do Spraw Równości Katarzyny Kotuli nowelizacja jest obecnie na etapie konsultacji społecznych. Jeżeli wszystko pójdzie zgodnie z planem – a więc jeśli Sejm zaaprobuje projekt, po czym przejdzie on przez prezydencki wetomat – zmiany będą mogły wejść w życie jeszcze w tym roku.

– Nie liczyliśmy na to, że w projekcie znajdzie się wszystko. Ministra Kotula od początku zapowiadała, że to będzie tak zwana mała nowelizacja, po której nastąpi kolejna – większa. Proponowane zmiany mają być możliwe do sprawnego procedowania oraz wprowadzenia, a obecny kształt projektu to umożliwia – komentuje Renata Szredzińska, wiceprezeska Fundacji Dajemy Dzieciom Siłę.

Zdaniem ekspertki jednymi z najważniejszych propozycji nowego brzmienia ustawy jest umożliwienie zakładania Niebieskiej Karty przez przedstawicieli żłobków.

– Ich dotychczasowe nieuwzględnienie było nieuzasadnione. Brakowało również zapisów o możliwości rozmowy bezpośrednio z dzieckiem, by ocenić jego bezpieczeństwo. Oczywiście – niektórzy specjaliści twierdzili, że skoro nie ma ujętego wprost zakazu bezpośredniego kontaktu, to mogą działać. Jednak część zespołów twierdziła, że przy każdej takiej rozmowie powinien być obecny rodzic albo że w ogóle członkowie zespołu czy grup diagnostycznych nie mogą się spotykać z dzieckiem. Nowelizacja ma to zmienić – mówi Szredzińska.

Kierunek jest dobry

Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy domowej obowiązuje od 2005 roku. Początkowo funkcjonowała jako „Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie”. Jej nazwa uległa zmianie w 2023 roku – wraz z największą od 2010 roku reformą. Wtedy również ochroną zostały objęte osoby przebywające w związkach nieformalnych i byli partnerzy. Rozszerzono wówczas również definicję przemocy i zaktualizowano procedurę Niebieskiej Karty.

Zdaniem Joanny Gzyry-Iskandar z Feminoteki zawarte w projekcie nowelizacji pomysły odpowiadają na konkretne problemy w zakresie pomocy osobom z doświadczeniem przemocy domowej. – Kierunek jest dobry. Zapisy, których realizacja usprawni przepływ informacji między zespołami interdyscyplinarnymi a grupami diagnostyczno-pomocowymi, jeśli rzeczywiście wejdą w życie, mogą sporo ułatwić.

Według Gzyry-Iskandar zmiana zdecydowanie ułatwi wgląd w dokumenty, wyszukiwanie informacji i sprawdzanie historii przemocy. Ustawa przewiduje też »przeprowadzkę« Niebieskiej Karty do nowego miejsca zamieszkania wraz z rodziną, dla której była założona, co pozwoli na dalsze monitorowanie sytuacji osoby pokrzywdzonej.

Ekspertka uważa, że jedną z najbardziej istotnych zmian, które zostaną wprowadzone po przyjęciu proponowanej nowelizacji, jest ukrócenie możliwości zakładania tak zwanych „odwetowych” Niebieskich Kart. Mowa o sytuacjach, w których w danym gospodarstwie domowym są prowadzone dwie Niebieskie Karty, jedna uruchomiona przez rzeczywistą ofiarę przemocy, a druga przez jej sprawcę – po to, by wzmocnić swoją pozycję procesową czy po prostu próbować odwrócić sytuację na swoją korzyść.

– Jeżeli wpłynie drugie, trzecie czy dziesiąte zawiadomienie, będzie ono rozpatrywane w ramach tej samej procedury Niebieskiej Karty. Eksperci będą mieli łatwy wgląd w sytuację rodziny i weryfikacji tego, czy przemoc zgłasza osoba pokrzywdzona, czy może krzywdząca – wyjaśnia Gzyra-Iskandar.

Uzależnienie zasiłku od opieki zdrowotnej

Proponowane przez zespół ministry Kotuli zmiany zakładają uzależnienie wypłaty zasiłku rodzinnego na dzieci poniżej trzeciego roku życia od tego, czy będą one objęte podstawową opieką zdrowotną (POZ) – a więc czy rodzice lub opiekunowie nie będą uchylać się na przykład od bilansów zdrowia.

Joanna Gzyra-Iskandar zauważa, że takie rozwiązanie może poprawić nie tylko sytuację zdrowotną najmłodszych, ale również zapewnić krzywdzonym kobietom dodatkową szansę na otrzymanie pomocy. – W praktyce z dziećmi do lekarzy chodzą najczęściej matki.

Powiązanie wypłaty zasiłku rodzinnego z korzystaniem z POZ-ów może mieć również negatywne skutki, co dostrzega Renata Szredzińska. Wiceprezeska FDDS tłumaczy, że takie działanie może wprowadzić precedens dyskryminacyjny. Jej zdaniem sugeruje to, że rodziny w trudniejszej sytuacji ekonomicznej są z góry podejrzewane o gorsze radzenie sobie z opieką nad dziećmi przy jednoczesnym braku kontrolowania w analogiczny sposób osób niezmagających się z problemami finansowymi.

– Jako fundacja uważamy, że o wiele lepszym rozwiązaniem byłoby powiązanie objęcia dziecka opieką zdrowotną z wypłatą 800+ – a więc świadczenia przysługującego wszystkim dzieciom.

Obecnie proponowany kształt zmian nie uwzględnia w pełni tego aspektu – mówi Szredzińska.

Gzyra-Iskandar dodaje: – Oczywiście, nie jesteśmy w stanie na poziomie ustawy regulować wszystkiego tak, by uniknąć absolutnie wszelkich możliwych zagrożeń. Wiele osób – co zrozumiałe – wychodzi z założenia, że jeśli ma dziecko, to każde pieniądze się przydają.

– Jeżeli jednak ktoś będzie chciał wykorzystać luki w prawie, może na przykład stwierdzić, że utrata zasiłku rodzinnego umożliwi mu ukrycie zaniedbań i niespełna sto złotych to cena, którą jest gotów za to zapłacić. Wyobraźnia i kreatywność obywateli bardzo często potrafią być kilka kroków przed wyobraźnią ustawodawcy – mówi Gzyra-Iskandar.

Co ze szczepieniami?

Zapytana, czy wspomniana kreatywność dotyczy również rodziców-antyszczepionkowców, Gzyra-Iskandar odpowiada: – Tutaj wchodzimy w dyskusję o tym, jakie jest podejście do szczepień w Polsce i że ruch antyszczepionkowy, niestety, ma się całkiem dobrze. Ma swoich twardych wyznawców i wyznawczynie, którzy mogą próbować wykorzystać przepisy odwrotnie do ich założeń. Zapobieganie takim lukom jest sporym wyzwaniem.

Na facebookowych grupach zrzeszających rodziców przeciwnych szczepieniom już teraz pojawiają się zarówno głosy, jakoby nowelizacja ustawy miała być polowaniem na antyszczepionkowe czarownice, jak i te sugerujące, że dzięki zmianom możliwość unikania szczepień będzie zależeć jedynie od zasobności portfela. Dzieje się tak, mimo że rządzący nie wspominają o żadnych zależnościach między szczepieniami a zmianami ustawy.

Szredzińska zaznacza, że należy zachować ostrożność w ewentualnych próbach wykorzystywania zmian w ustawie do egzekwowania od rodziców realizacji obowiązku szczepienia dzieci. – Dr Grzegorz Wrona [doktor nauk prawnych, adwokat oraz znany specjalista w przeciwdziałaniu przemocy domowej – red.] wielokrotnie podkreślał, że

– W FDDS uznajemy, że szczepienia bez wątpienia są ochroną dziecka. Wiemy jednak, jakie są nastroje społeczne i uważamy, że w tym konkretnym przypadku przede wszystkim istotne jest zapewnienie dzieciom bilansów, wizyt patronażowych i innych elementów opieki zdrowotnej. To ważne, żeby ktoś poza rodziną regularnie widywał dziecko i mógł w porę zareagować. W kwestii szczepień liczymy na działania Sanepidu, który ma ku temu odpowiednie narzędzia – dodaje wiceprezeska FDDS.

Marchewka zamiast kija

Znowelizowana ustawa ma rozszerzyć składy grup diagnostyczno-pomocowych o kolejne specjalistki i specjalistów. W części środowisk pojawiają się jednak obawy o to, że dodatkowe obowiązki przy jednoczesnym braku dodatkowych rąk do pracy okażą się niemożliwe do zrealizowania.

Zdaniem Joanny Gzyry-Iskandar, zamiast karać osoby, które nie będą w stanie w stu procentach wywiązywać się z założeń znowelizowanej ustawy, należy dawać narzędzia do ich realizacji:

Mowa między innymi o pielęgniarkach i położnych, które po wejściu zmian w życie mają znajdować się w składzie grup diagnostyczno-pomocowych w sprawach, w których procedurą Niebieskiej Karty objęte są kobiety w ciąży lub niedługo po porodzie.

Wiceprezeska FDDS przypomina z kolei, że o ile obecny system nie jest idealny, o tyle nie można oczekiwać, że zmiana prawa naprawi wszystkie jego usterki. W części regionów brakuje świadomości na temat możliwości, jakie gwarantują placówki Podstawowej Opieki Zdrowotnej, a zbyt wolny przepływ informacji w tych miejscach dodatkowo utrudnia sprawę.

– Młodzi rodzice, opuszczając z noworodkiem oddział położniczy, powinni zadeklarować, w której przychodni zarejestrują dziecko. Sama przychodnia powinna natomiast dostać tę informację od szpitala, w którym odbył się poród i proaktywnie zająć się rodziną, realizując wizyty patronażowe – mówi Szredzińska.

Część placówek nie wywiązuje się z tego obowiązku i rodzice są zdziwieni, gdy po czasie dowiadują się, że mogli skorzystać z refundowanej opieki położnej czy domowej wizyty realizowanej przez pediatrę. Według Szredzińskiej świadomość w tym zakresie nadal jest bardzo niska.

– Z drugiej strony nawet, jeśli placówka medyczna działa zgodnie ze standardami i realizuje ich założenia, część rodzin nie chce korzystać z tej opieki, która przecież może być dla nich ogromnym wsparciem. Nie możemy w takiej sytuacji karać położnych czy pielęgniarek za to, że nie weszły oknem, jeśli nie otworzono im drzwi – dodaje.

Nie wszystko da się zrobić za darmo

Założenia projektu są bardzo ambitne. W kilku miejscach skracają maksymalne terminy działania instytucji z 90 na 30, a z 30 na 14 dni. Czy jednak tak radykalne zmiany są możliwe do realnego wdrożenia? Co zrobić, by nowe prawo nie stało się po wprowadzeniu martwe?

Joanna Gzyra-Iskandar zwraca uwagę na to, że pracownicy opieki społecznej już teraz są bardzo przeciążeni. – W Feminotece spotykałyśmy się z przypadkami pracowników i pracownic socjalnych prowadzących nawet po 100 Niebieskich Kart.

– Jeżeli za skróceniem terminów nie pójdą dodatkowe mechanizmy wsparcia dla nich, to może się nie udać. Istnieje duża potrzeba zatrudnienia większej liczby pracowników. Do tego jednak niezbędne są pieniądze – a tych najprawdopodobniej nie będzie – mówi ekspertka i dodaje:

O ile koszt zapowiadanego przez twórców i twórczynie projektu system eNK@ oszacowano na 41 mln złotych w ciągu dekady, o tyle trudno znaleźć podobne szacunki dla pozostałych planowanych zmian. Te natomiast – nawet jeżeli nie zostały odpowiednio rozpisane albo zakomunikowane – z pewnością nie będą znikome.

Gzyra-Iskandar dostrzega potrzebę rozszerzenia działań między innymi o obowiązkowe szkolenia dla policji i wszystkich specjalistów pracujących z pokrzywdzonymi przemocą.

– Edukacja i podnoszenie świadomości może zmienić podejście osób będących w pozycji władzy – na przykład policjantów – do osób doświadczających przemocy. Policja zapewnia, że szkoli funkcjonariuszy. Problem w tym, że mowa o gigantycznej formacji z mnóstwem obowiązków. W takich realiach niejednokrotnie brakuje ewaluacji i sprawdzenia, czy oferowany kształt szkoleń odpowiada na rzeczywiste potrzeby.

Ekspertka zastanawia się, czy przekazywane informacje sprawdzają się w praktyce? Czy funkcjonariusze, funkcjonariuszki, dzielnicowi, dzielnicowe korzystają z tej wiedzy, z tej świadomości? I czy to się jakkolwiek przekłada potem na ich postawy w pracy z ludźmi? – Moim zdaniem to absolutnie nie jest sprawdzane – mówi.

Gzyra-Iskandar podkreśla, że policjantom oraz policjantkom notorycznie brakuje superwizji i interwizji. – Policja ma często do czynienia ze sprawcami przemocy. To niewdzięczna i obciążająca psychicznie praca, w której łatwo o zatracenie naturalnej wrażliwości czy empatii. Stąd z kolei prosta droga do znieczulenia na mniej oczywiste symptomy przemocy – na przykład psychicznej czy ekonomicznej.

Wciąż bagatelizujemy przemoc emocjonalną

Renata Szredzińska z FDDS alarmuje, że nadal mierzymy się z systemowymi trudnościami w dostrzeganiu przemocy innej niż fizyczna. „To widać gołym okiem, gdy dochodzi do jakiejś tragedii, po której na jaw wychodzą dokumenty. W notatkach służbowych regularnie przewija się wtedy »w domu czysto, lodówka pełna, dziecko czyste, nie ma sińców«”.

Srzedzińska przypomina, że zgodnie z wynikami badań nad niekorzystnymi zdarzeniami w dzieciństwie (ang. adverse childhood experiences), przemoc emocjonalna i zaniedbanie emocjonalne w dzieciństwie jest najsilniej skorelowaną pojedynczą formą krzywdzenia z liczbą podejmowanych w późniejszym życiu prób samobójczych i samookaleczaniem.

– Jako społeczeństwo cały czas nie zdajemy sobie sprawy z tego, że jeżeli krzyk jest permanentnym stylem komunikacji w domu; jeżeli dochodzi do poniżania, to również mamy do czynienia z przemocą.

Nie każdy specjalista będzie w stanie od razu zauważyć niepokojące sygnały, zaznacza ekspertka. – Większość krzywdzących rodziców nie powie do dziecka w obecności nauczyciela »ty debilu«. Ten sam nauczyciel może jednak zaobserwować to, że dziecko staje się wycofane; powtarza, że do niczego się nie nadaje. Niestosowanie kar fizycznych nie jest równoznaczne z niekrzywdzeniem dzieci – mówi Szredzińska.

RPO zgłosił uwagi

W temacie nowelizacji Ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej kilka tygodni temu stanowisko zajął również ówczesny Rzecznik Praw Obywatelskich. Marcin Wiącek nie kwestionował samej procedury Niebieskie Karty ani potrzeby zapewniania ochrony osobom doświadczającym przemocy. Twierdził jednak, że w proponowanych przepisach brakuje podstawowych gwarancji prawnych dla osób, wobec których procedura została wszczęta. Zauważył między innymi potrzebę ustawowego uregulowania kwestii reprezentowania osoby z założoną Niebieską Kartą przez pełnomocnika. Dostrzegł także ograniczoną możliwość zaskarżenia skierowania osoby stosującej przemoc do uczestnictwa w programie korekcyjno-edukacyjnym lub psychologiczno-terapeutycznym.

W przekazanym do RPO w lipcu piśmie z odpowiedzią Katarzyna Kotula podkreśliła, że ani zespół interdyscyplinarny, ani grupa diagnostyczno-pomocowa nie prowadzą postępowania administracyjnego. W związku z tym – jej zdaniem – nie ma podstaw, aby stosować klasyczne zasady reprezentacji przez pełnomocnika, jakie obowiązują np. przed urzędem czy sądem. Jednocześnie zadeklarowała, że uwagi RPO przeanalizuje przy okazji przyszłych zmian przepisów.

Coraz więcej form przemocy

Prawo wymaga zmian, bo zmieniają się również okoliczności. Joanna Gzyra-Iskandar zauważa, że osoby zgłaszające przemoc mają za sobą bardzo zróżnicowane przejścia.

– Jesienią zeszłego roku, po premierze filmu „Dom dobry”, obserwowałyśmy wzmożoną falę zgłoszeń przemocy domowej. W tym momencie tendencja nie jest już wzrostowa. Jednak nadal każdego miesiąca zgłasza się do nas więcej osób niż przed wspomnianą premierą. Rok temu o tej porze odbierałyśmy średnio 130, czasem 150 telefonów miesięcznie. Obecnie jest ich około 200.

Pojawiają się też nowe kategorie zgłoszeń – na przykład ze strony kobiet, które doświadczyły cyberprzemocy. Dzwonią do nas też kobiety, które doświadczyły przemocy seksualnej w gabinetach ginekologicznych. To są potworne naruszenia, o których przez lata w ogóle się nie rozmawiało – mówi Gzyra-Iskandar.