Dr hab. Balicki: Sejm mijającej kadencji jest najgorszy od 30 lat. Polski parlamentaryzm zniszczono

Sejm VIII kadencji stał się organem wyłącznie formalnym. Funkcjonuje, bo tego wymaga Konstytucja, ale nie odgrywa realnej roli politycznej. Nie jest miejscem, gdzie toczy się debata publiczna, gdzie są podejmowane najważniejsze decyzje - cztery lata niszczenia polskiego parlamentaryzmu podsumowuje dr hab. Ryszard Balicki, konstytucjonalista.

Polski Sejm został sprowadzony do roli mało istotnego i czysto formalnego etapu w procesie stanowienia prawa. Posłowie nie uczestniczą już w debacie o sprawach ważnych dla funkcjonowania państwa, lecz mechanicznie i bezrefleksyjnie realizują wolę politycznych czynników decyzyjnych.

To decyzje marszałka Marka Kuchcińskiego przyczyniły się do przekształcenia Sejmu w posłuszną mu „maszynkę do głosowania”. Ponadto to marszałek Sejmu był sprawcą największego kryzysu w dziejach współczesnego polskiego parlamentaryzmu – wydarzeń z 16 grudnia 2016 roku.

Ustawy nie są poddawane konsultacjom społecznym, nie zawierają precyzyjnej Oceny Skutków Regulacji, ale – z uwagi na pośpiech – nie mogą też często zostać prawidłowo zaopiniowane przez Biuro Analiz Sejmowych.

Uchwalane w ten sposób prawo nie zostaje więc skonfrontowane z oceną ekspertów oraz praktyków, a w konsekwencji zawiera często istotne błędy i nie tworzy spójnego systemu.

Stąd kolejna przypadłość Sejmu VIII kadencji – nieustanne uchwalanie nowelizacji do przyjętych uprzednio aktów prawnych.

#OKOnawybory: przed wyborami parlamentarnymi Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press omawiają kluczowe raporty, analizy i ekspertyzy na temat zmian dotyczących praworządności oraz ustroju Rzeczpospolitej, które zaszły za Sejmu VIII kadencji, przez cztery lata "dobrej zmiany" PiS. Oprócz diagnozy zniszczeń, przedstawiamy też rekomendacje, jak przywrócić i ulepszyć państwo prawa.

Niniejszy tekst dotyczy funkcjonowania Sejmu, ale podniesione uwagi w dużej mierze dotyczą również Senatu.

[okonawybory]

„Model pracy marszałka”, czyli jak zniszczono polski parlamentaryzm

„Model pracy marszałka” - to cytat z wypowiedzi marszałka Marka Kuchcińskiego. Słowa te zostały zawarte w oświadczeniu, które Marek Kuchciński odczytał podczas wspólnej z prezesem Jarosławem Kaczyńskim konferencji prasowej, zapowiadając wówczas swoją rezygnację.

Najgorszy Sejm od 30 lat

Współcześnie nie potrafimy sobie wyobrazić państwa, chcącego być uznawane za państwo demokratyczne, w którym nie byłoby funkcjonującego organu parlamentarnego reprezentującego suwerena. Jest to oczywistą konsekwencją uznania faktu, że bezpośrednie sprawowanie władzy przez suwerena, także w związku z liczebnością i obszernością terytorialną współczesnych państw musi zostać ograniczone na rzecz demokracji przedstawicielskiej.

Jednak w tym pierwszym zdaniu szczególnie istotne jest określenie „państwo demokratyczne”, w innym bowiem przypadku parlament – formalnie przecież istniejący – staje się tylko mało istotnym ornamentem, niewiele znaczącym elementem na scenie państwowych organów decyzyjnych.

Niestety, z takim zjawiskiem mamy właśnie do czynienia w Polsce.

Należy przy tym zaznaczyć, że upadek znaczenia Sejmu nie rozpoczął się wraz z początkiem VIII kadencji. Jest to bowiem zjawisko, które obserwujemy od kilku już kadencji i wynika – m.in. – z konsolidacji polskiej sceny politycznej. Każdy kolejny Sejm okazywał się więc gorszy od poprzedniego, ale w tej przykrej rywalizacji Sejm kończącej się kadencji znacząco przyspieszył.

Sejm z twarzą marszałka Kuchcińskiego, czyli przekształcenie Sejmu w „maszynkę do głosowania”

Funkcjonowanie Sejmu w dużej mierze uzależnione jest od osobowości i pozycji politycznej Marszałka Sejmu. Dlatego też Sejm VIII kadencji pozostanie w pamięci z obliczem Marka Kuchcińskiego.

Marszałka, który nie mając własnych ambicji politycznych, starał się jak najlepiej/najszybciej realizować oczekiwania – nawet te, które nie zostały zwerbalizowane! - swojej siły politycznej i szefa swojej partii. Nie podjął nawet próby realizacji ustrojowej roli marszałka – strażnika praw i reprezentanta całej izby.

Trudno inaczej nazwać model postępowania, w którym posłowie mają 30 sekund na zabranie głosu, a ustawy uchwala się w jeden dzień.

Ustawy zgłaszane są przez posłów, będąc bowiem – formalnie – projektem poselskim, zwolnione są z konieczności przeprowadzenia niezbędnych konsultacji publicznych i społecznych.

Ze zjawiskiem tym mieliśmy do czynienia również wcześniej, to wówczas mechanizm ten uzyskał swoją publicystyczną nazwę – „bajpasowanie prawa”. Jednak w przeszłości traktowany był jako godny potępienia wyjątek, natomiast w Sejmie VIII kadencji stało się to typowym trybem postępowania.

W ciągu kilku dni (czy raczej nocy - Sejm VIII kadencji jest bezspornym rekordzistą pracy po zmroku), a czasami wyłącznie kilku godzin, przechodzą procedurę trzech czytań sejmowych i – po uchwaleniu – przekazywane są do Senatu.

Natomiast Senat, zdominowany przez senatorów partii rządzącej, nie zgłasza zazwyczaj uwag do uchwalonej ustawy, umożliwiając w ten sposób niezwłoczne przekazanie aktu prawnego na biurko Prezydenta, który kończy procedurę legislacyjną składając pod ustawą swój podpis.

W ten sposób czyni się zadość konstytucyjnym wymogom procesu legislacyjnego, ale jedynie w warstwie formalnej.

Nie może dziwić więc kolejna przypadłość Sejmu VIII kadencji – nieustanne uchwalanie nowelizacji do przyjętych uprzednio aktów prawnych.

Jak zostało to podkreślone w „Raporcie monitoringu legislacji” - „niechlubny rekord pobito w kwestii ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, którą Sejm nowelizował ponad 70 razy. Do tego prawo energetyczne - nowelizowane 36 razy, a telekomunikacyjne - 24 razy”.

Surowy Marszałek karze opozycję

Osobowość marszałka Sejmu widoczna była także i w emocjonalnym trybie prowadzenia obrad i nadmiernej skłonności do korzystania z kar finansowych nakładanych na posłów.

W mijającej kadencji marszałek Sejmu skorzystał z tej możliwości 15 razy. Najczęściej karanym posłem został poseł Sławomir Nitras (PO), który pięciokrotnie już został w ten sposób ukarany, a dwie jego sprawy nadal się toczą.

Kary finansowe wymierzane posłom nie są nowością, były elementem regulaminu Sejmu już od pierwszej kadencji. Pierwotnie stanowiły wyłącznie formę karania za nieusprawiedliwione nieobecności podczas posiedzeń komisji (od 1992 roku) oraz posiedzeń plenarnych (od 1996 roku).

Zmiana nastąpiła w 2002 roku, wówczas wprowadzono możliwość wymierzenia kary również za „rażące naruszenie przepisów odpowiednich regulaminów”. Co warto podkreślić – przeciwko takiemu rozwiązaniu głosowali wówczas posłowie Prawa i Sprawiedliwości.

Obowiązujące w tej materii przepisy zostały po raz kolejny zmienione w 2018 roku. Partia rządząca, poprzez przyjętą nowelizację ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, umożliwiła karanie posłów obniżeniem wynagrodzenia także w przypadku naruszania swoim zachowaniem „powagi Sejmu, Senatu albo Zgromadzenia Narodowego na ich posiedzeniach lub posiedzeniach ich organów” oraz naruszania „w rażący sposób spokoju lub porządku na terenie będącym w zarządzie Kancelarii Sejmu lub Kancelarii Senatu”. Konsekwencja zmiany ustawy była odpowiadająca jej zmiana regulaminu Sejmu. Wówczas zdecydowano także, że to marszałek Sejmu, jednoosobowo, będzie decydował o tym, czy poseł narusza powagę Sejmu czy też spokój na terenie zarządzanym przez Kancelarię.

Marszałek wywołał kryzys parlamentarny

Także marszałek Sejmu był sprawcą największego kryzysu w dziejach współczesnego polskiego parlamentaryzmu – wydarzeń z 16 grudnia 2016 roku.

Na dzień ten zaplanowane było 33. posiedzenie Sejmu VIII kadencji, którego porządek dzienny obejmował 13 punktów, w tym także trzecie czytanie projektu ustawy budżetowej na rok 2017. W czasie trwania tego posiedzenia narastały emocje, posłowie wyrażali bowiem swój sprzeciw wobec podjętej przez marszałka Kuchcińskiego decyzji o ograniczeniu swobody pracy dziennikarzy w parlamencie.

Podczas rozpatrywania trzeciego wniosku mniejszości do ustawy budżetowej pytanie chciał zadać poseł Michał Szczerba (PO). Poseł zdążył powiedzieć jedynie „Panie Marszałku Kochany! Muzyka łagodzi obyczaje. Dlatego Warszawa jest…”. W tym momencie prowadzący obrady marszałek Kuchciński wyłączył posłowi mikrofon i wykluczył posła z obrad. Decyzja Marszałka Sejmu doprowadziła do podjęcia przez część posłów blokady mównicy, a w efekcie do zarządzania kolejnych przerw w obradach.

Konsekwencją wydarzeń stało się przeniesienie obrad do Sali Kolumnowej i podejmowanie decyzji wyłącznie przez cześć posłów, w sposób naruszający Konstytucję, ustawę o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz regulamin Sejmu.

Sejm - organ wyłącznie formalny

Nawet ta skrótowa – z konieczności – analiza funkcjonowania Sejmu VIII kadencji prowadzi do wniosku, że stał się on organem wyłącznie formalnym. Funkcjonuje, bo tego wymaga Konstytucja, ale nie odgrywa realnej roli politycznej. Nie jest miejscem, gdzie toczy się debata publiczna, gdzie są podejmowane najważniejsze decyzje.

Marszałkiem Sejmu, z uwagi na nadużywanie przywilejów, przestał być Marek Kuchciński, jednak styl kierowania izbą nie uległ zmianie.

10 września prezydium Sejmu podjęło decyzję o przerwaniu trwającego posiedzenia i jego kontynuowaniu 15 i 16 października 2019 roku, czyli już po wyborach do Sejmu i Senatu.

Oczywiście kadencja Sejmu trwa do dnia poprzedzającego zebranie się Sejmu następnej kadencji, więc podjęta decyzja jest zgodna z prawem, jednak łamie kształtujący się od dawna zwyczaj konstytucyjny. Jest to więc sytuacja bezprecedensowa.