Finlandia to obok Szwecji jedno z sześciu państw UE, których polityka bezpieczeństwa opierała się do tej pory na zasadzie neutralności. Wojna w Ukrainie pchnęła je do przemyślenia swoich strategii. Skąd pomysł neutralności? Na czym polega ta koncepcja?
Na zdjęciu powyżej: François Gérard “Bitwa pod Austerlitz” – cyfrowa reprodukcja obrazu ze zbiorów Muzeum Narodowego Pałacu Wersalskiego. Źródło: L’Histoire par l’image.
To takie wojny jak prowadzona przez europejskie mocarstwa wojna trzydziestoletnia pchnęły część europejskich państw do zachowania neutralności.
„Wraz z wejściem Finlandii do NATO skończyła się epoka neutralności. Po epoce niezaangażowania militarnego nasze wejście do NATO zapoczątkowało nową erę” – powiedział prezydent Finlandii Sauli Niinisto podczas ceremonii wciągnięcia na maszt fińskiej flagi przed siedzibą NATO we wtorek 4 kwietnia w Brukseli.
Prezydent podkreślił, że kiedy pod koniec lutego ubiegłego roku Rosja zaatakowała Ukrainę, wielu Finów pomyślało, że to samo może spotkać nas. „W takiej atmosferze Finlandia zaczęła ubiegać się o członkostwo” – powiedział.
Co tak naprawdę oznacza neutralność? Jak jest realizowana w dzisiejszym świecie? Czy zachowanie neutralności rzeczywiście chroni przed byciem wciągniętym w wojnę, czy raczej osłabia możliwości kolektywnej obrony w Europie? Analizujemy fascynującą historię neutralności.
Neutralność to koncept niemal tak stary, jak demokracja. Jego historia sięga starożytności. Jedne z pierwszych deklaracji neutralności pochodzą z antycznej Grecji, choć – jak tłumaczy Marta Kowalicka z Katedry Międzynarodowych Organizacji Gospodarczych Szkoły Głównej Handlowej w artykule „Neutralność państwa w stosunkach międzynarodowych” – starożytna greka (ani łacina) nie znały jeszcze tego pojęcia.
Jednymi z pierwszych podmiotów deklarujących niezaangażowanie w toczące się konflikty były greckie państwa-miasta, które w sytuacji wojen toczonych np. przez Ateny i Spartę proklamowały neutralność, chroniąc się w ten sposób przed rozprzestrzenianiem konfliktów.
W starożytności i średniowieczu kwestie neutralności dotyczyły przede wszystkim regulacji zasad dotyczących handlu morskiego.
Wojny toczyły się w dużym stopniu na morzu lub u wybrzeży, a ich ofiarami często padały statki kupieckie niezwiązane z żadną ze stron konfliktu. By pomimo toczących się wojen, możliwe było prowadzenie handlu, władcy różnych państw-miast, księstw czy sułtanatów, deklarowali zachowanie bezstronności.
Jeden z XIX-wiecznych badaczy międzynarodowych stosunków gospodarczych, francuski polityk, prawnik i sędzia Jean-Marie Paradessus w swoim kultowym dziele o prawie gospodarczym „Cours de droit commercial” („Kurs prawa handlowego”) – jak przywołuje Kowalicka – za początek instytucji neutralności uważa 1164 rok, kiedy to mieszkańcy Pizy uznali słuszność protestu sułtana Egiptu, w związku z zajęciem przez nich podczas wojny z Genuą ładunku ze statku saraceńskiego.
Pizańczycy błędnie uznali statek za własność nieprzyjaciela, podczas gdy w rzeczywistości należał on do jednego z poddanych sułtana. W efekcie protestu, zwrócili łup sułtanowi Egiptu, jako niezaangażowanemu w wojnę.
W średniowieczu zachowanie neutralności w toczących się konfliktach znacząco utrudniało myślenie o wojnie jako o obowiązku moralnym. Wojny inicjowane przez papieży lub władców monarchicznych, których władza miała pochodzić od samego boga, były uważane za święte, a uchylanie się od brania w nich udziału, było nie tylko grzechem, ale i zbrodnią.
Efektem takiego myślenia o wojnie jest opracowana przez św. Augustyna (354–430), a później rozwijana przez św. Tomasza z Akwinu w XIII wieku, nieaktualna już koncepcja bellum iustum, wojny sprawiedliwej.
Zgodnie z tą teorią, wojnę wolno wszczynać tylko w celu naprawienia niesprawiedliwości i wymuszenia respektowania pogwałconego prawa.
Jak tłumaczy Marta Kowalicka, przesłanki do takiej wojny muszą być stwierdzone obiektywnie, czyli jak pisał św. Augustyn „zgodnie z prawem natury”. Co więcej, taka wojna może być wszczęta, o ile jest jedynym wyjściem z sytuacji umożliwiającym „triumf sprawiedliwości”, a zniszczenia przez nią spowodowane muszą być proporcjonalne do samej winy.
Neutralność w praktyce nie wchodzi więc w rachubę, bo w świetle tej koncepcji, powstrzymywanie się od interwencji w sytuacji pogwałcenia sprawiedliwości stanowi zbrodnię, a pomoc zaatakowanemu sąsiadowi jest obowiązkiem moralnym.
Wyjątkiem od tej reguły są jedynie „przypadki wątpliwości nie do przezwyciężenia". To sytuacje, w których państwa postronne nie są w stanie jasno określić, gdzie leży racja i sprawiedliwość w konflikcie. W świetle tego przekonania, trudność ustalenia stanu faktycznego pozwala więc państwom zachować neutralność. Takie myślenie do dziś towarzyszy państwom, które opierają swoje bezpieczeństwo na utrzymywaniu neutralności.
(Koncepcja wojny sprawiedliwej jest już dawno nieaktualna – w świetle prawa międzynarodowego nic nie usprawiedliwia wywołania wojny. W 1928 roku na mocy paktu Brianda-Kelloga państwa zobowiązały się do całkowitego wyrzeczenia odwołania do wojny we wzajemnych stosunkach. Dziś na mocy Karty Narodów Zjednoczonych użycie siły jest dopuszczalne tylko w dwóch przypadkach: konieczności samoobrony oraz w ramach akcji przymusowej Rady Bezpieczeństwa ONZ celem przywrócenia lub utrzymania pokoju).
Instytucja neutralności państw kształtowała się zatem wraz z próbami regulacji zasad prowadzenia wojen oraz dotyczyła stosunków między państwami bezpośrednio w nie zaangażowanymi, oraz tymi, które z różnych powodów trzymały się z boku.
Regulacjom podlegały kwestie takie jak prawo przemarszu wojsk przez obce terytoria, rekrutacja sił zbrojnych spośród obywateli państw niewalczących czy kontrabanda wojenna, a więc dostarczanie przez państwa niezaangażowane wojującym stronom broni i towarów, które pomagają w prowadzeniu wojny. Regulacje te dotyczyły zarówno wojen prowadzonych na morzu, jak i na lądzie.
Pierwsza deklaracja neutralności w wojnie lądowej pojawiła się na przełomie XIV i XV w. W 1408 roku król francuski wydał dekret o zachowaniu neutralności w konflikcie pomiędzy papieżem rzymskim a awiniońskim.
Po neutralność dość często sięgały też miasta europejskie w czasie wojny stuletniej i trzydziestoletniej, pomimo że idea ta była często ośmieszana lub ignorowana. Kowalicka przywołuje wypowiedź szwedzkiego króla Gustawa II Adolfa z 1630 roku, który pragnącego zachować neutralność w wojnie trzydziestoletniej elektora brandenburskiego zapytał:
„Cóż to takiego neutralność? Nie rozumiem tego, coś takiego nie istnieje”.
Kończący wojnę trzydziestoletnią pokój westfalski, który umożliwił powstanie w Europie większej liczby niezależnych państw, stworzył warunki, w których mogła rozwijać się neutralność jako instytucja prawna. To wówczas niepodległość jako neutralne państwo otrzymuje Szwajcarska Konfederacja – współcześnie państwo europejskie o najdłuższej i najmocniej zakorzenionej tradycji neutralności.
Już w XVII wieku pojawiają się też pierwsze prawno-polityczne definicje neutralności. Najsłynniejsza rozprawa o obowiązkach i prawach państw neutralnych to pochodząca z 1625 roku rozprawa „O prawie wojny i pokoju” Hugo Grocjusza, holenderskiego prawnika, filozofa i dyplomaty, zwanego „ojcem” prawa międzynarodowego.
Jak pisze Marta Kowalicka we wspomnianym już artykule, Grocjusz argumentuje w niej, że „obowiązkiem tych, którzy nie biorą udziału w wojnie, jest powstrzymanie się od wszystkiego, co mogłoby wzmocnić tego, kto popiera nieuczciwą sprawę, albo co stanowiłoby przeszkodę dla strony prowadzącej wojnę sprawiedliwą”.
Grocjusz zaleca też, aby państwa niezaangażowane zawierały ze stronami prowadzącymi wojnę umowy, które zagwarantują niewciągnięcie ich w konflikt przez strony walczące. Jego zdaniem państwa niezaangażowane winny „wypełniać względem każdej ze stron ogólne obowiązki wynikające z zasad ludzkości”. Grocjusz reguluje też kwestie kontrabandy, czyli wsparcia materialnego stron wojny, oraz uznaje tezę o transitus innoxius (ang. harmless passage), czyli prawo do przemarszu wojsk obu walczących stron przez tereny państwa neutralnego.
Nie zgadza się z tym urodzony niemal 30 lat po jego śmierci Cornelis van Bijnkershoek, także holenderski prawnik. Jego zdaniem, państwa neutralne powinny zachować bezstronność i „strzec się przed mieszaniem się do wojny i faworyzowaniem jednej ze stron na niekorzyść drugiej". Van Bijnkershoek odrzucił też tezę o wojnie sprawiedliwej, w którą angażowanie się jest obowiązkiem moralnym państw postronnych oraz o bezwzględnym prawie przemarszu wojsk.
Teoretycy prawa międzynarodowego
spierali się co do prawa stron wojujących do zaciągania żołnierzy w państwach postronnych, udzielania im przez państwa neutralne pożyczek, zezwalania na stacjonowanie wojsk, jak również dostaw broni walczącym przez niewalczących.
Zdaniem osiemnastowiecznego myśliciela, Emmericha Vattela, który jest uznawany za ojca nowoczesnej teorii neutralności, za państwa neutralne można uznać te, które nie opowiadają się po niczyjej stronie i "pozostają przyjaciółmi obu walczących stron nie faworyzując jednego na korzyść drugiego". Jednocześnie jednak Vattel podkreśla, że "jeżeli sprawa jest niewątpliwa, nie wolno popierać bezprawia".
Instytucja neutralności kształtowała się więc przez stulecia, a jej zakres nigdy nie był oczywisty i powszechnie uznawany. Do dziś jest przedmiotem dyskusji, a wiele państw definiuje ją samodzielnie, w praktyce.
Najważniejszym aktem prawa międzynarodowego, który definiuje pojęcie neutralności, są obecnie konwencje haskie z 1907 roku, a dokładnie konwencja V (o prawie i obowiązkach państw neutralnych w wojnie lądowej) i XIII (o prawie i obowiązkach państw neutralnych w wojnie morskiej).
Konwencje te zobowiązują państwa neutralne do powstrzymywania się od brania udziału w konfliktach zbrojnych oraz utrzymywania takich samych jak przed wojną stosunków z różnymi stronami konfliktu, w tym relacji handlowych. Państwo neutralne nie może pozwalać wykorzystywać w konflikcie zbrojnym swojego terytorium ani używać siły zbrojnej przeciwko innemu państwu, z wyjątkiem samoobrony.
Tak definiowana neutralność to tzw. neutralność trwała i stanowi formę zobowiązania międzynarodowego.
Jej konsekwencją jest zakaz przystępowania do sojuszy i organizacji wojskowych, a także zakaz udostępniania swojego terytorium na bazy wojskowe. Ale oprócz neutralności trwałej praktyka zna też przypadki neutralności opartej na deklaracji politycznej państwa, np. zapisanej w jego konstytucji. Jako taka neutralność jest kształtowana dowolnie, państwa mogą się z niej w każdej chwili wycofać.
Jeszcze do początku kwietnia 2023 roku w Unii Europejskiej istniało sześć neutralnych państw: Austria, Finlandia, Irlandia, Malta, Szwecja i Szwajcaria.
Historia neutralności każdego z nich jest nieco inna i pokazuje, jak różnie rozumiane jest to pojęcie. Neutralność Finlandii (do kwietnia 2023 roku), Szwecji, Irlandii i Malty jest neutralnością de facto, wynikającą z deklaracji władz. Neutralność Austrii i Szwajcarii to neutralność trwała, wynikająca z postanowień umów międzynarodowych.
Wielu badaczy wskazuje na to, że neutralność w dzisiejszej Europie nie tylko nie ma sensu, ale jest też z wielu powodów kłopotliwa. Po pierwsze, państwa deklarujące neutralność, to państwa otoczone lub przylegające do krajów NATO, co sprawia, że tak naprawdę polegają one na kolektywnym bezpieczeństwie gwarantowanym przez NATO, nie ponosząc związanych z tym kosztów ani ryzyka.
Dotyczy to zarówno państw trwale neutralnych, jak Austria i Szwajcaria, jak i państw deklarujących neutralność, czyli Malty i Irlandii. Fakt ich niestowarzyszenia nierzadko powoduje problemy logistyczne dla bloku. Np.
Szwajcaria konsekwentnie odmawia możliwości przelotu nad swoim terytorium samolotom wojskowym NATO niosących pomoc Ukrainie. Nie zgadza się też na przekazanie Ukrainie produkowanej u siebie i sprzedawanej do innych europejskich krajów broni, m.in. czołgów oraz pocisków przeciwlotniczych.
Austria i Irlandia nie zgodziły się na przekazywanie przez UE Ukrainie broni ofensywnej tylko defensywną, co sprawia, że każdorazowe negocjacje kolejnych zakupów wsparcia dla Ukrainy są wydłużone, gdyż stają się przedmiotem debaty w tych państwach.
Część krajów stosujących politykę niezaangażowania dość mocno odpuściła też utrzymywanie swoich zdolności obronnych oraz inwestycje w armie. Wydatki na obronność Irlandii w ciągu ostatnich dwudziestu lat spadły z niemal 1,5 proc. PKB do 0,2 proc. PKB - Irlandia się niemal rozbroiła. Podobnie wygląda sytuacja Malty, która na obronność w ostatnich latach wydawała zaledwie 0,5 proc. PKB, a także Austrii - na obronność szło tylko 0,8 PKB.
Jedynymi państwami neutralnymi, które nie odpuściły dbania o swoje własne bezpieczeństwo, są Finlandia i Szwecja, które w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę zdecydowały się odrzucić politykę neutralności i dołączyć do NATO. Oba te państwa utrzymują sprawne i mocne armie, a ich neutralność była nawet określana mianem "neutralności zbrojnej".
We wszystkich tych państwach w wyniku rosyjskiej agresji na Ukrainę nasiliły się debaty dotyczące ewentualnego wejścia do NATO lub pogłębienia współpracy z sojuszem północnoatlantyckim. W Irlandii już 52 proc. społeczeństwa opowiada się za wejściem do NATO. Szwecja i Finlandia już weszły na drogę członkostwa. Dyskusja na ten temat toczy się także w Malcie. Obecnie tylko Austria i Szwajcaria nie planują zmiany swoich polityk bezpieczeństwa.
Pracowała w telewizji Polsat News, portalu Money.pl, jako korespondentka publikowała m.in. w portalu Euobserver, Tygodniku Powszechnym, Business Insiderze. Obecnie studiuje nauki polityczne i stosunki międzynarodowe w Instytucie Studiów Politycznych PAN i Collegium Civitas przygotowując się do doktoratu. Stypendystka amerykańskiego programu dla dziennikarzy Central Eastern Journalism Fellowship Program oraz laureatka nagrody im. Leopolda Ungera. Pisze o demokracji, sprawach międzynarodowych i relacjach w Unii Europejskiej.
Pracowała w telewizji Polsat News, portalu Money.pl, jako korespondentka publikowała m.in. w portalu Euobserver, Tygodniku Powszechnym, Business Insiderze. Obecnie studiuje nauki polityczne i stosunki międzynarodowe w Instytucie Studiów Politycznych PAN i Collegium Civitas przygotowując się do doktoratu. Stypendystka amerykańskiego programu dla dziennikarzy Central Eastern Journalism Fellowship Program oraz laureatka nagrody im. Leopolda Ungera. Pisze o demokracji, sprawach międzynarodowych i relacjach w Unii Europejskiej.
Komentarze