Jak odbudować państwo prawa w Polsce? Prof. Morijn: Realizm niech przeważa nad puryzmem

„Trzeba zaakceptować, że podejmując się szlachetnego wyzwania re-demokratyzacji, nie da się od razu usunąć wszystkich negatywnych skutków działań poprzedniego rządu. Inaczej zaryzykujemy, że uszkodzimy coś o fundamentalnym znaczeniu. Mamy chorego pacjenta, którego trzeba wyleczyć tak, żeby nie tylko przeżył, ale został zaszczepiony przeciwko niszczeniu demokracji”- przestrzega holenderski prawnik prof. John Morijn, od lat zaangażowany w obronę praworządności w państwach Unii Europejskiej.

• Naprawa praworządności to proces inny niż walka z jej postępującym niszczeniem. Musi być konstruktywna i wychylona w przyszłość.
• Celem jest Budowanie Lepszej Przyszłości, czyli zapobieganie przyszłym katastrofom – to podejście Organizacji Narodów Zjednoczonych doskonale pasuje do procesu re-demokratyzacji w Polsce.
• Zmiany w instytucjach państwa dokonane za PiS wydają się dość trwałe, a przynajmniej część z nich trudno cofnąć z dnia na dzień.
• Trzeba zaakceptować, że podejmując się szlachetnego wyzwania re-demokratyzacji, nie da się od razu usunąć wszystkich negatywnych skutków działań poprzedniego rządu.
• Kusi, żeby naprawić wszystko naraz. Biorąc pod uwagę ograniczenia czasowe, trzeba zdecydować, na jakim podzbiorze problemów należy działać, i w jakiej kolejności. Które zagadnienia absolutnie wymagają naprawy w kontekście Budowania Lepszej Przyszłości, w tym ochrony przed ewentualnym przyszłym niszczeniem demokracji liberalnej, a które mogą poczekać. Realizm powinien przeważać nad puryzmem,
• Jedno jest pewne: brak planu to planowanie niepowodzenia, uważa prof. Morijn.

Publikujemy jego analizę przygotowaną dla Verfassungsblog i Archiwum Osiatyńskiego.

John Morijn jest profesorem na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Groningen i komisarzem w holenderskim Instytucie Praw Człowieka (College voor de Rechten van de Mens). Obecnie prowadzi badania na Wydziale Spraw Publicznych i Międzynarodowych Uniwersytetu Princeton. Zasiada w gremiach doradczych wielu instytucji, w tym Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Prof. Morijn: Re-demokratyzacja jako Budowanie Lepszej Przyszłości

Od czasu przejęcia w Polsce władzy przez nowy rząd, podejmowane są pierwsze kroki w celu przywrócenia praworządności. Są one zróżnicowane: od apeli o stosowanie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE po metody konfrontacyjne, jak przejęcie kontroli nad mediami publicznymi.

Jest jednak jasne, że naprawa uszkodzonej demokracji liberalnej wymaga innego podejścia niż walka z jej postępującym niszczeniem. Ta walka miała na celu strategiczne opóźnienie przewidywanych dalszych działań na szkodę demokracji.

Naprawa demokracji musi być konstruktywna. Nazywam to „Budowaniem Lepszej Przyszłości” (Building Back Better), nawiązując do podejścia Organizacji Narodów Zjednoczonych do ograniczania ryzyka, aby uniknąć przyszłych katastrof. Re-demokratyzacja to zadanie inne niż odpowiadanie na niszczenie demokracji.

Przyjrzyjmy się Budowaniu Lepszej Przyszłości w Polsce w trzech krokach:

• pierwszy określam jako „przesiewanie”,
• drugi jako „wybór i sekwencjonowanie”,
• a trzeci jako „zaciskanie zębów”.

Re-demokratyzacja: nowe szlachetne wyzwanie

Kilka miesięcy temu polskie społeczeństwo obywatelskie zaangażowane w walkę z niszczeniem praworządności było zjednoczone. Od lat pokazywało, że zmiany forsowane przez poprzedni rząd są niezgodne z prawem polskim, unijnym i Europejską Konwencją Praw Człowieka. Alarmowało o zagrożeniach dla społeczeństwa wynikających z populistycznej polityki PiS. Skutecznie mobilizowało europejskie organizacje pozarządowe i sądy do walki o praworządność w Polsce.

Skutki ośmiu lat rządów PiS są dramatyczne:

• upolitycznienie prokuratury, Trybunału Konstytucyjnego, dużej części Sądu Najwyższego;
• obsadzenie sądów osobami, które nie spełniają norm niezależności w rozumieniu prawa Unii Europejskiej i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co orzekły Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Trybunał Praw Człowieka;
• media publiczne pozbawiono niezależności;
• środki publiczne konsekwentnie wykorzystywano do zastraszania przeciwników;
• prezydent Andrzej Duda nie stanął na wysokości zadania i nadal nie działa zgodnie ze ślubowaniem, że będzie stał na straży polskiej konstytucji, a ta przecież nie stoi w sprzeczności z prawem europejskim;
• neo-sędziowie Sądu Najwyższego wydają orzeczenia, które prawidłowo wybrani sędziowie Sądu Najwyższego uznają za nieważne.

Chciałoby się to wszystko łatwo uporządkować. Tak, żeby osoby, które zajmują stanowiska wbrew prawu, zostały z nich po prostu usunięte lub cofnięte na wcześniej zajmowane stanowiska. I żeby nie wywoływało to nowych komplikacji, które będą wymagać dalszej naprawy. Chciałoby się, żeby zwycięstwo w wyborach dawało wehikuł czasu i czystą kartę.

Rzeczywistość jest jednak złożona. Zmiany w instytucjach państwa dokonane za PiS wydają się dość trwałe, a przynajmniej część z nich trudno cofnąć z dnia na dzień. Chyba, że stosuje się środki, które w ocenie autorytetów w dziedzinie praworządności i praw człowieka pozostają w napięciu z zasadami państwa prawa. A przecież to państwo prawa trzeba chronić i odbudowywać.

Stosowanie nie-praworządnych metod przez nowy rząd dałoby pole (hipotetycznemu) przyszłemu rządowi PiS. Mogłoby też skutkować trwałym naruszeniem podziału władz. Każda nowa władza ustawodawcza i wykonawcza dokonywałaby rewolucji w sądach. Trzeba tego uniknąć za wszelką cenę.

Dlatego trzeba zaakceptować, że podejmując się szlachetnego wyzwania re-demokratyzacji, nie da się od razu usunąć wszystkich negatywnych skutków działań poprzedniego rządu. Inaczej zaryzykujemy, że uszkodzimy coś o fundamentalnym znaczeniu.

Krok 1: Przesianie – mobilizacja prawa europejskiego i instytucji europejskich

Problemy z praworządnością w Polsce można podzielić na trzy kategorie.

W pierwszej są praktyki, których nowy rząd może natychmiast zaprzestać. Na przykład środki publiczne nie powinny być wykorzystywane, żeby pozywać przeciwników rządu w ramach Strategicznych Pozwów Przeciwko Udziałowi w Życiu Publicznym (tak zwanych SLAPP-ów). Większość rządząca nie powinna też uchwalać i stosować ustaw wymierzonych w opozycję, jak lex Tusk za PiS. Na marginesie: niestosowanie lex Tusk może skłonić Komisję Europejską do zakończenia postępowania przeciwko naruszaniu prawa UE.

Pozostałe problemy można przesiać na podstawie kryterium, czy mają coś wspólnego z prawem Unii Europejskiej. Jak zauważyła Kim Lane Scheppele z Uniwersytetu Princeton, prawo unijne, które szeroko używano do spowolnienia niszczenia praworządności, można teraz użyć, żeby spróbować wyjść z konstytucyjnej pułapki.

Prawo unijne to zestaw norm wiążących Polskę. Jego standardy uzasadniają podjęcie działań naprawczych. Apel Ministra Sprawiedliwości Adama Bodnara do sędziów, żeby stosowali prawo europejskie, jest przykładem takiego odwołania się do prawa UE. Możliwe, że polski rząd zwróci się o bardziej konkretną pomoc do instytucji UE i Rady Europy, takich jak Komisja Europejska czy Komisja Wenecka.

Instytucje europejskie też powinny czuć się odpowiedzialne za „Budowanie Lepszej Przyszłości”, ze świadomością, że okno możliwości zostało uchylone. Na przykład Komisja Europejska mogłaby przyśpieszyć postępowanie przeciwko naruszeniom prawa UE dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, a Trybunał Sprawiedliwości UE rozpatrywanie skargi wniesionej przez Komisję.

W tym „koszyku europejskim” mieści się wszystko dotyczące niezależności sądownictwa, jak skład sądów, oddzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. A także być może obsadzanie stanowisk w urzędach odgrywających ważną rolę w egzekwowaniu prawa UE, jak Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich czy Urząd Ochrony Danych Osobowych.

Mamy wiele wyroków TSUE i ETPCz dotyczących niezależności sądownictwa, a brak tej niezależności zagraża prawidłowemu zarządzaniu finansami UE, co doprowadziło do zamrożenia miliardów euro na Krajowy Plan Odbudowy.

W „koszyku krajowym” mieszczą się inne wyzwania, jak zajmowanie przez polityków PiS stanowisk czy możliwość prezydenckiego weta. Te problemy polski rząd musi rozwiązać samodzielnie. Będzie to wymagało strategicznego przygotowania i planowania, uzależnionego od możliwości politycznych i prowokacji ze strony obozu PiS.

Krok 2: Wybór i sekwencjonowanie: opracowywanie i planowanie działań

Oczywiście kusi, żeby naprawić wszystko naraz. Biorąc pod uwagę ograniczenia czasowe, trzeba zdecydować, na jakim podzbiorze problemów należy działać, i w jakiej kolejności. Które zagadnienia absolutnie wymagają naprawy w kontekście Budowania Lepszej Przyszłości, w tym ochrony przed ewentualnym przyszłym niszczeniem demokracji liberalnej, a które mogą poczekać.

W tej mierze pomocne jest sformułowanie celu, do którego chcemy dążyć.

Na przykład:

• za cztery lata Polska ma Krajową Radę Sądownictwa, która rekomenduje do powołania i awansowania na stanowiska sędziowskie osoby wykwalifikowane, niezależne i bezstronne oraz nie może zostać ponownie upolityczniona;
• Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy i reszta sądów powszechnych są obsadzone sędziami;
• funkcje Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego są trwale oddzielone;
• osoby zarządzające mediami publicznymi, finansowanymi ze środków państwa, są wybieranie nie na podstawie sympatii partyjnych, ale niezależności i kwalifikacji;
• tak samo w odniesieniu do innych instytucji, na przykład Rzecznika Praw Obywatelskich czy Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.

W ciągu jednej kadencji rządu po prostu nie da się cofnąć każdego elementu zniszczeń dokonanych przez poprzedni rząd w ciągu ośmiu lat, w kolejności, w jakiej się pojawiały, jakbyśmy przewijali film.

Czas odgrywa tu ważną i zróżnicowaną rolę. Wiele kluczowych instytucji, jak urząd Prezydenta i Trybunał Konstytucyjny, jest nadal kontrolowanych przez osoby wspierające PiS. Dopiero po zakończeniu kadencji prezydenta Dudy pojawia się szansa na nie wetowanie kluczowych w procesie naprawiania praworządności ustaw. Upolityczniony Trybunał Konstytucyjny i część Sądu Najwyższego nadal będą orzekać, co będzie się wiązało z koniecznością reakcji ze strony rządu. A to będzie zajmować czas.

Z drugiej strony, większość rządząca ma czas na wypracowanie i dopracowanie ustaw oraz zmian konstytucyjnych. Można je przygotować i skonsultować z partnerami w UE i Radzie Europy, aby móc przedłożyć je do podpisu nowemu prezydentowi razu po objęciu urzędu.

Będzie to wymagało planowania i koordynacji, a pewnie także i dyskrecji, żeby nie ujawniać swoich zamiarów przeciwnikom systemu demokratycznego i jego odbudowy.

Krok 3: Zaciskanie zębów – sztuka samokontroli

„Nic nie robić — powiedział kiedyś Oscar Wilde — jest najtrudniejszą rzeczą na świecie, najtrudniejszą i najbardziej intelektualną”.

W Polsce pozostaje wiele problemów dla praworządności, karykaturalnie niezgodnych z prawem i stanowiących obrazę dla poczucia sprawiedliwości. Ale wiele z nich może po prostu nie wymagać natychmiastowego rozwiązania ustawodawczego lub działań naprawczych. Ponieważ problemy, jakie powodują, można łagodzić w inny sposób.

Władza może nie mieć pola manewru, żeby rozwiązać te problemy albo słusznie bać się oporu, którego zwalczanie pochłonęłoby czas, energię i kapitał polityczny, a te lepiej wykorzystać na Budowanie Lepszej Przyszłości w oknie możliwości obecnej kadencji parlamentu.

Przykładem jest kwestia tysięcy neo-sędziów powołanych do sądów w nieprawidłowej procedurze. Zajmują miejsca, które powinni zajmować sędziowie. Cofnięcie ich powołań lub awansów, co zaproponowało Stowarzyszenie Sędziów „Iustitia”, byłoby niezwykle burzliwe i czasochłonne. Trzeba się zastanowić, czy taka dysrupcja byłaby uzasadniona. Neo-sędziowie są nadal w mniejszości pośród około dziesięciu tysięcy sędziów w Polsce. Może lepiej zadziałają inne rozwiązania.

Prezesi sądów powszechnych w ramach swoich uprawnień prawdopodobnie mogą po prostu nie uwzględniać neo-sędziów w przydzielaniu spraw lub gwarantować, że w składzie zawsze będzie legalny sędzia. Zakładając, że w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym będą zasiadać tylko sędziowie, orzeczenia sądów niższych instancji będą mogły być przez nich weryfikowane.

Ale nagrodą jest długoterminowa legitymacja działań rządu, ograniczenie naruszenia czy obchodzenia prawa w procesie przywracania praworządności, a także moralna przewaga nad PiS ze względu na poszanowanie instytucji i procedur.

Pozostanie wiele innych nieprawidłowości i stanów sprzecznych z prawem. Będzie to irytujące. Natomiast podstawowy, minimalny zakres planu Budowania Lepszej Przyszłości nie zostanie naruszony.

Jak w aforyzmie Wilde’a, będzie to rzecz najnudniejsza i najbardziej intelektualna.

Równowaga miedzy natychmiastową i opóźnioną gratyfikacją

Nic z tego nie jest łatwe. W rzeczywistości wszystko jest i będzie niezwykle trudne: aspekty prawne, wyzwania polityki, niezbędne samoograniczanie się.

Wykonywanie tego zadania będzie się wiązało z krytykę za nagradzanie przeszłego zachowania naruszającego prawo. Będzie to balansowanie między natychmiastową i opóźnioną gratyfikacją.

Re-demokratyzacja polega na świadomym znalezieniu równowagi między:

• minimalnym zestawem środków, które mogą teraz naprawić największe problemy,
• znalezieniem sposobu na radzenie sobie, zarządzanie i trzymanie w ryzach tych, których do władzy i urzedów wyniosła epoka niszczenia praworządności,
• koncentrowaniem się na największej nagrodzie: nowej i stabilnej liberalnej demokracji w Polsce, która będzie zaszczepiona przeciwko jej niszczeniu za pomocą znanych już metod.

Obrońcy praworządności powinni nabrać sił, przestawić się i przygotować, by pomóc w tym europejskim przedsięwzięciu.

Tekst powstał na podstawie przemówienia wygłoszonego 15 lutego 2024 roku na posiedzeniu Komisji Wolności Obywatelskich Parlamentu Europejskiego podczas wysłuchania dotyczącego praworządności.

Tekst został opublikowany po angielsku na Verfassungsblog.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.