Pospieszne zmiany w kodeksie wyborczym PiS usprawiedliwia tym, że Tusk też tak robił [SPRAWDZAMY]

PiS przegłosował zmiany w kodeksie wyborczym, które mogą zwiększać frekwencję, ale tylko w grupach, w których odsetek wyborców partii Kaczyńskiego jest najwyższy. W odpowiedzi na krytykę, odbija piłeczkę: a PO robiła jeszcze gorzej. Ale nie trafia.

To historia o tym, jak punkt widzenia zmienia się w zależności od punktu siedzenia.

Pospieszne zmiany to „instrumentalizacja prawa"

Kodeks wyborczy to jeden z najważniejszych aktów prawnych, na których opiera się stabilność procesu demokratycznego. W doktrynie prawnej zwraca się szczególną uwagę na potrzebę stabilizacji i spójności prawa wyborczego. Ma to sprzyjać m.in. równości i powszechności wyborów.

Częste zmiany prawa wyborczego, a zwłaszcza te przeprowadzane krótko przed wyborami, uznawane są za przejaw jego instrumentalizacji. Podobnie jak zmiany wprowadzone bez konsultacji społecznych. Czyli w wypadku, gdy z inicjatywą ustawodawczą występuje nie rząd, ale grupa posłów.

Jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 2006 roku, prawo wyborcze nie powinno być zmieniane tuż przed wyborami. Trybunał określił ten czas na co najmniej 6 miesięcy od dnia, kiedy prezydent musi ogłosić termin wyborów, a to co najmniej 90 dni przed końcem kadencji organu, do którego wybory mają się odbyć. To okres tzw. ciszy legislacyjnej.

Co ciekawe, do wydania takiego orzeczenia przyczyniły się zmiany w ordynacji samorządowej dokonane przez rządzącą koalicję PiS, LPR i Samoobronę w 2006 roku, o czym dalej.

Także obecnie PiS proceduje istotne zmiany w kodeksie wyborczym i jest raczej pewne, że nie zmieści się w terminie, by nie złamać ciszy legislacyjnej. Zmiany musiałyby wejść w życie do 20 lutego. Robi to też bez konsultacji społecznych, bo projekt został złożony przez grupę posłów.

Czy Tusk robił jeszcze gorzej?

W odpowiedzi na uzasadnioną krytykę, partia rządząca obrała strategię odbijania piłeczki.

Europoseł PiS Adam Bielan w programie „Polityczne Grafitti" na antenie Polsat News w poniedziałek 30 stycznia pytany był o krytykę zmian w kodeksie przez przewodniczącego Platformy Obywatelskiej.

To 27 stycznia w holu Senatu Donald Tusk powiedział m.in. „coraz częściej artykułowane publicznie obawy, że PiS jest gotowy sfałszować wybory, niestety są coraz bardziej uzasadnione". Dodał też że, „każdy, kto zmienia zasady gry tuż przed wyborami, gwałci podstawowe zasady demokracji". Zasugerował, że jeżeli posłowie PiS są gotowi dzisiaj „w świetle kamer, manipulować przy ordynacji wyborczej, by zwiększyć swoje szanse wyborcze, to łatwo sobie wyobrazić inne manipulacje w czasie wyborów".

W odpowiedzi na to Bielan stwierdził:

„Po pierwsze, te zmiany zwiększą frekwencję, a to powinno być naszym celem (…). Po drugie, Tusk w czasie krótszym niż teraz zmieniał Kodeks wyborczy. I to w sposób znacznie bardziej istotny. Wprowadzał jednomandatowe, większościowe wybory do Senatu w 2011 roku”.

Twierdzenie to zostało rozdystrybuowane po polskich mediach przez Polską Agencję Prasową, która zrobiła z niej depeszę.

Rozbierzmy tę wypowiedź na czynniki pierwsze. O komentarz poprosiliśmy też Filipa Pazderskiego, eksperta ds. wyborów z Instytutu Spraw Publicznych.

Czy od tego wzrośnie frekwencja

Odnosząc się do całości zmian w kodeksie wyborczym, Adam Bielan twierdzi, że „te zmiany zwiększą frekwencję, a to powinno być naszym celem”.

To prawda tylko częściowo: zmiany profrekwencyjne są ważne, zwiększanie partycypacji wyborczej ma znaczenie dla jakości demokracji. Jednak te wprowadzane obecnie przez PiS wpływają na frekwencję w sposób wybiórczy, a poza tym mają szereg innych, poważnych konsekwencji.

Jak wynika z badań elektoratów, częściej niż mieszkańcy dużych miast na PiS głosują właśnie mieszkańcy mniejszych miejscowości i wsi.

Podobny efekt może mieć też pomysł organizacji transportu dla osób powyżej 60 roku życia.

„Zmiany polegające na zwiększeniu liczby punktów do głosowania, rozładowania ruchu w lokalach wyborczych czy organizacji transportu dla osób starszych same w sobie trzeba ocenić pozytywnie. Ale ważne są szczegóły” – mówi OKO.press Filip Pazderski z Instytutu Spraw Publicznych.

Ekspert ISP zwraca uwagę na to, że autorzy obecnej nowelizacji nie przytoczyli żadnych danych, z których wynikałoby, że proponowane zmiany faktycznie doprowadzą do wzrostu frekwencji, a mogą okazać się problematyczne.

„Zwiększenie liczby obwodowych komisji wyborczych to de facto przyporządkowanie wyborców do nowych komisji. Co to oznacza?

Do informacji o lokalizacji punktu wyborczego będzie trzeba dotrzeć, a do nowego miejsca jakoś dojechać. ‚Małe wsie są często lepiej skomunikowane z siedzibą gminy niż sąsiednią wsią, gdzie może zostać zorganizowana nowa komisja obwodowa" – mówi Filip Pazderski.

Wątpliwa jest też propozycja organizacji transportu indywidualnego dla wyborców.

„Transport zbiorowy miałby sens, ale organizacja indywidualnych samochodów, które przyjadą po wyborców? To duża operacja logistyczna, na której przygotowanie będzie mało czasu. Istnieje też obawa nielegalnej agitacji wyborczej podczas takich przejazdów. Po co tworzyć przestrzeń do takich domysłów, można to zorganizować w sposób, który nie rodziłby takich podejrzeń" – tłumaczy ekspert.

Pisaliśmy już o tym w poniższym tekście:

Kolejki w dużych miastach, zagrożenie dla tajności wyborów

Tymczasem są też istotne profrekwencyjne zmiany, których ten projekt nie wprowadza, a które by się naprawdę przydały.

„Taką zmianą byłoby zwiększenie liczby lokali wyborczych w dużych miastach, gdzie na jedną komisję przypada nawet kilka tysięcy wyborców" – podkreśla Filip Pazderski. "Albo przywrócenie powszechnego prawa do głosowania korespondencyjnego, które PiS zniósł w 2018 roku na fali krytyki organizacji wyborów samorządowych" – dodaje.

PKW miała wówczas problemy z systemem zdalnego liczenia głosów z różnych komisji. Ogłoszenie wyników się opóźniło, a PiS zrzucił to na karb głosowania korespondencyjnego.

Obecnie prawo do takiej formy głosowania mają tylko osoby z niepełnosprawnością, a można by było w ten sposób ułatwić udział w wyborach także innym osobom, które mogą mieć trudność w dotarciu do lokalu wyborczego. Np. tym, które przebywają za granicą.

W nowelizacji pojawia się też kilka innych bardzo istotnych zmian, które mają znaczenie zupełnie nie profrekwencyjne, a do tego budzą poważnej wątpliwości prawne lud ich wdrożenie wymaga znacznie więcej czasu i testów:

• Według projektu w okręgowych komisjach wyborczych (czyli tych, które rejestrują kandydatów oraz zliczają głosy z całego okręgu) nie będą już musieli zasiadać sędziowie, a wystarczą osoby, mające wykształcenie prawnicze.
• Mężowie zaufania obserwujący głosowania w obwodowych komisjach wyborczych mają mieć prawo do nagrywania przebiegu głosowania własnym sprzętem.
• „Drobne" modyfikacje (m.in. usunięcie przecinka) w artykule 106 kodeksu powodują, że możliwa jest interpretacja dająca prawo niekontrolowanej agitacji wyborczej i finansowania kampanii każdemu obywatelowi, podczas gdy to powinno być całkowicie kontrolowane przez Państwową Komisję Wyborczą. Chodzi o równość wyborów (pisaliśmy o tym tutaj).
• Ma powstać Centralny Rejestr Wyborców, który miałby zastąpić gminne bazy mieszkańców, zawierający m.in. ich adresy i numery PESEL.

Kiedy można zmieniać kodeks wyborczy?

W swojej wypowiedzi Bielan odnosi się też do kwestii terminu. Twierdzi, że „Tusk w czasie krótszym niż teraz zmieniał Kodeks wyborczy. I to w sposób znacznie bardziej istotny. Wprowadzał jednomandatowe, większościowe wybory do Senatu w 2011 roku”.

Czy faktycznie tak było? Aby odpowiedzieć na to pytanie, musimy przypomnieć, jak wprowadzone zostały jednomandatowe okręgi do Senatu oraz jaki termin jest dopuszczalny dla takich zmian.

Jak już wspomnieliśmy, w polskim prawie obowiązuje zasada ciszy legislacyjnej na 6 miesięcy przed wyborami. To skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z listopada 2006 roku. Trybunał orzekał wówczas o zgodności z Konstytucją zmian w ordynacji samorządowej pospiesznie wprowadzonych przez rządzącą koalicję PiS, LPR i Samoobronę. Kiedy? Dwa miesiące przed wyborami.

Nowelizacja wprowadziła tzw. blokadę list wyborczych. Jej celem była poprawa wyniku wyborczego małych ugrupowań pod warunkiem, że zdecydują się one przystąpić do bloku wyborczego.

Zajmując się tą sprawą w listopadzie 2006 roku TK orzekł, że istotnych zmian w kodeksie wyborczym nie powinno się wprowadzać co najmniej na pół roku przed wyborami. Zakłóca to wybory. Przy czym termin ten liczony jest do dnia, w którym prezydent musi ogłosić termin wyborów, a więc od oficjalnego rozpoczęcia kampanii wyborczej.

To zresztą nie jedyny raz, gdy PiS zmieniał kodeks wyborczy pod siebie. Zrobił to także m.in. w 2018 roku, o czym pisaliśmy w poniższym tekście:

Nie, Tusk nie wprowadzał JOW-ów na ostatnią chwilę

A jak było z wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Senatu?

Wcześniej Polska nie miała spójnej ustawy regulującej wybory wszystkich organów. Istniało pięć osobnych ordynacji wyborczych (do parlamentu, samorządu, wyborów prezydenta itp.).

Prace nad zebraniem prawa wyborczego w formę jednolitego kodeksu zaczęły się w 2007 roku. I to z inicjatywy grupy posłów Lewicy i Demokratów, a więc spoza ekipy rządzącej. W połowie 2008 roku projekt kodeksu wpłynął do laski marszałkowskiej.

Kilka miesięcy projekt leżał w sejmowej zamrażarce, ale ostatecznie w połowie 2009 roku Sejm podjął prace. Trzeba było wypracować kompromis w wielu kluczowych sprawach. Największe spory polityczne budziły kwestie:

• wyboru metody przeliczania głosów na mandaty (rozważano dwie konkurencyjne, metodę d’Hondta, która ostatecznie została wybrana, a premiuje wynik dużych ugrupowań, oraz metodę Sainte-Lague, premiująca wynik małych ugrupowań)
• wprowadzenia różnych metod głosowania alternatywnego (przez pełnomocnika, korespondencyjnie)
• wprowadzenia okręgów jednomandatowych (najpierw tylko w wyborach samorządowych do rad gmin o liczbie ludności do 40 tys. mieszkańców, później także do Senatu)
• możliwość przeprowadzania dwudniowego głosowania podczas wyborów parlamentarnych, prezydenckich oraz do Parlamentu Europejskiego, która ostatecznie nie weszła w życie.

Propozycję JOW-ów zgłosił poseł Marek Wójcik z PO, co nie było żadną niespodzianką. PO o takim rozwiązaniu mówiła od lat.

Przebieg tego procesu rekonstruujemy sięgając do pracy doktorskiej dr. Krzysztofa Koryckiego, która powstała na Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz dzięki rozmowie z ekspertem ISP, Filipem Pazderskim.

Pokazanie takiej „kuchni politycznej" wydaje się nam ciekawe. Kiedy PiS był w opozycji bardzo często upominał się o stosowną jakość procesu tworzenia prawa. Np. spokojne dyskutowanie w komisjach, konsultacje społeczne. To ciekawe zważywszy na to, że obecnie często proceduje szybko, po nocach, w trybie ustaw składanych przez posłów, zgłaszania nawet odręcznie pisanych poprawek ad hoc.

Nie inaczej jest przy okazji obecnej nowelizacji prawa wyborczego.

„Komisja to nie piekarnia", apeluje PiS

Propozycja PO dotycząca JOW-ów w wyborach do Senatu początkowo była niedopracowana. Określała zasady tworzenia JOW-ów, ale nie proponowała kształtu poszczególnych okręgów. Te miały zostać określone w załączniku na dalszych etapach prac. To nie spodobało się posłowi Andrzejowi Derze z PiS, który zgłosił protest.

Dera wskazuje, że można było porządnie przygotować wszystkie załączniki, bo nie ma pośpiechu. Poza tym, „po to jest Komisja, żebyśmy mogli porozmawiać o wszystkich wątpliwościach".

„Nie chodzi o to, żeby przegłosowywać to siłowo". Poseł Dera proponuje zrobić krok do tyłu i przedyskutować to spokojnie na kolejnym posiedzeniu.

Posłowie PiS opóźniają

Jak wspomina Korycki, do kwestii wprowadzania jednomandatowych okręgów wyborczych do Senatu powrócono dwukrotnie na posiedzeniach Komisji Nadzwyczajnej. Co ciekawe w czasie tych posiedzeń

Co więcej, prace komisji zakończyły się jednogłośnym przyjęciem sprawozdania o projekcie. Znalazły się w nim przepisy dotyczące JOW-ów do Senatu, a także ich wykaz.

Takie działanie posłowie klubów PO i PSL uznali za „obstrukcję procesu tworzenia prawa", bo wydłużały prace nad całą ustawą.

Ostatecznie jednak poprawki PiS i SLD nie nie zyskały poparcia i nie zostały przegłosowane. W nowo uchwalonym kodeksie wyborczym znalazł się zatem artykuł 260 § 1 ustanawiający 100 jednomandatowych okręgów wyborczych.

Ekspert podkreśla, że dyskusja nad tym rozwiązaniem była częścią procesu pracy nad całym projektem ustawy. Nie były „wrzutką dokonaną w ostatniej chwili".

Poza tym następne wybory parlamentarne, w których obowiązywał już nowy kodeks wyborczy, zostały ogłoszone 4 sierpnia. Odbyły się 9 października 2011.

Choć trzeba przyznać – zapas czasowy był bardzo niewielki. PKW miała 8 miesięcy na organizację wyborów według nowego kodeksu.

PO zdążyła, PiS nie zdąży

Zupełnie inaczej jest w tej chwili. Żeby zachować ciszę legislacyjną, PiS musiałby sfinalizować prace nad zmianami w kodeksie do 20 lutego 2023. To pół roku przed 20 sierpnia, kiedy to prezydent musi ostatecznie ogłosić termin wyborów. Same wybory muszą się odbyć jesienią – przed upływem obecnej kadencji Sejmu i Senatu. A ta kończy się 12 listopada 2023 roku.

Niezależnie jednak od tego rodzaju wyliczeń, warto pamiętać, że o jakości procesu legislacyjnego nie świadczy tylko to, czy ustawodawcy mieszczą się w wyznaczonych terminach.

„Dla budowy zaufania społecznego – do wyborów, demokracji, instytucji publicznych, które jest kluczowym elementem dobrego funkcjonowania państwa i wspólnoty politycznej, istotne jest unikanie wrażenia, że jakiś aktor sceny politycznej próbuje ustalać reguły toczącej się gry w sposób korzystny tylko dla siebie" – podkreśla Filip Pazderski.

„Dlatego według standardów międzynarodowych zmiany prawa wyborczego powinny być podejmowane po wyborach, a nie przed nimi” – podsumowuje ekspert.

Niekorzystne jest także szafowanie na prawo i lewo oskarżeniami o chęć fałszowania wyborów. Mogą one skutkować nie tylko zniechęceniem wyborców do udziału w wyborach, ale też do masowym podważaniem ich wyniku. O ryzyku fałszowania wyborów warto rozmawiać poważnie.