Konwencja Stambulska będzie obowiązywać w całej UE? Sprzeciw Polski i Węgier może nie mieć znaczenia

„Unia Europejska powinna ratyfikować Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet, zgodnie z opinią Trybunału Sprawiedliwości z 2021 roku”, nalegają europosłowie.

Raport przygotowany przez posła Łukasza Kohuta z Nowej Lewicy (europarlamentarna grupa S&D) oraz szwedzką europosłankę Arbę Kokalari z rządzącej obecnie w Szwecji partii Moderate (w europarlamencie grupa EPP) podkreśla, że Konwencja Stambulska pozostaje międzynarodowym standardem i kluczowym narzędziem w eliminowaniu przemocy ze względu na płeć, w tym przemocy domowej.

„Co trzecia kobieta w Unii doświadczyła przemocy seksualnej bądź fizycznej. To sześćdziesiąt dwa miliony Europejek. Przemoc dzieje się w domach, taksówkach i na ulicach (…), offline i online” – mówił Łukasz Kohut podczas debaty na sesji plenarnej Parlamentu w Strasburgu we wtorek 14 lutego, dzień przed głosowaniem raportu.

Poseł podkreślał, że "konwencja to najefektywniejsze narzędzie do zwalczania i zapobiegania przemocy wobec kobiet".

Okazuje się, że pierwszy raz od siedmiu lat faktycznie może być na to szansa.

Konwencja antyprzemocowa to "niezbędne minimum"

Raport, za którym zagłosowało 469 posłanek i posłów, 104 było przeciwko, a 55 wstrzymało się od głosu, wzywa Radę UE do ratyfikowania konwencji antyprzemocowej przez Unię Europejską oraz przez wszystkie te państwa UE, które tego jeszcze nie zrobiły: Bułgarię, Czechy, Litwę, Łotwę, Słowację i Węgry. Posłowie przypominają, że

Raport podkreśla, że jej wdrożenie jest "kluczowe do wywiązania się państw członkowskich ze zobowiązań do osiągnięcia rzeczywistej równości płci". To dlatego „Parlament wzywa Radę, aby (…) przestała opóźniać przystąpienie UE do konwencji stambulskiej”.

Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej to najbardziej kompleksowy międzynarodowy akt prawny, którego celem jest zapobieganie i zwalczanie przemocy wobec kobiet oraz przemocy domowej na całym świecie.

Jej znaczenie bierze się m.in. z tego, że wprowadza najważniejsze definicje (m.in. systemowej i strukturalnej przemocy ze względu na płeć, płci społeczno-kulturowej, przemocy domowej czy gwałtu), które trafnie oddają istotę tych zjawisk, umożliwiając skuteczne przeciwdziałanie i zwalczenie.

Zobowiązuje też państwa sygnatariuszy do konkretnych działań:

• międzynarodowego ścigania przestępstw
• ścigania za gwałt z urzędu
• wdrożenia przepisów umożliwiających izolację sprawcy przemocy od ofiary (eksmisja z mieszkania, zakaz zbliżania)
• ochrony ofiar (m.in. poprzez utrzymywanie odpowiedniej liczby schronisk, całodobowej infolinii, wdrożenia odpowiednio przygotowanych procedur policyjnych oraz szkolenia personelu policji, aby chronić ofiary przed wtórną wiktymizacją)
• prewencji (szacowania ryzyka zaostrzenia przemocy, zbierania szczegółowych danych na temat przestępstw ze względu na płeć)
• edukacji.

Brak dostępu do bezpiecznej i legalnej aborcji to też przemoc

Raport europarlamentu przywołuje za konwencją najważniejsze definicje: „Przemoc ze względu na płeć jest przemocą skierowaną przeciwko danej osobie z powodu jej płci lub przemocą, która w nieproporcjonalny sposób dotyka osoby określonej płci”. Może do niej dochodzić zarówno w przestrzeni publicznej, jak i prywatnej – podkreślają autorzy raportu.

Jej skutkiem mogą być zarówno "obrażenia fizyczne, seksualne i psychologiczne, jak i szkody strukturalne i ekonomiczne". Przemocą jest „zadawanie cierpienia, posługiwanie się groźbami czy stosowanie jakichkolwiek form przymusu, w tym pozbawianie wolności”.

Konwencja szczególnie dużo uwagi poświęca kwestii dyskryminacji kobiet i dziewcząt jako źródła przemocy, ale odnosi się do wszystkich ofiar przemocy ze względu na płeć. Dokument jest więc też ważnym narzędziem ochrony praw osób LGBT+ oraz osób z niepełnosprawnością.

Sześć państw UE wciąż nie ratyfikowało konwencji

Konwencja antyprzemocowa została uchwalona w 2011 roku w Stambule, trzy lata później weszła w życie (po ratyfikacji przez pierwszych dziesięć krajów). Jej sygnatariuszami mogą być państwa, a także organizacje międzynarodowe takie jak Unia Europejska. Organizacje przystępują do konwencji w zakresie swoich kompetencji.

Do tej pory konwencję antyprzemocową podpisało 45 państw Rady Europy, w tym wszystkie kraje UE, ale tylko 33 dokonały ratyfikacji (21 z UE). Państwa członkowskie, które wciąż nie ratyfikowały konwencji, to Bułgaria, Czechy, Litwa, Łotwa, Słowacja i Węgry. Część z nich przeprowadziła w sądach konstytucyjnych postępowanie, które wykazało niezgodność konwencji z ich konstytucją w jakimś zakresie.

Polska ratyfikowała konwencję w 2015 roku, jeszcze przed dojściem PiS do władzy. Nie zdążyła wdrożyć w pełni jej przepisów do krajowego prawa, a już rząd Zjednoczonej Prawicy zapowiedział całkowite wypowiedzenie konwencji antyprzemocowej. W 2021 roku z konwencji wycofała się Turcja, która jako pierwsza ją podpisała i ratyfikowała.

Raport Parlamentu Europejskiego zwraca uwagę także na ten problem.

"Posłowie potępiają odwrót od równości płci, praw kobiet i Konwencji Stambulskiej w niektórych państwach członkowskich – na przykład w Polsce, gdzie rząd chce wycofać się z konwencji i wprowadził faktyczny zakaz aborcji. Domagają się od władz krajowych walki z dezinformacją na temat Konwencji" – czytamy w komunikacie prasowym dotyczącym raportu.

Dlaczego warto ratyfikować konwencję na poziomie UE?

Konwencja stambulska dotyczy spraw, w których uprawnienia przysługują zarówno UE, jak i państwom członkowskim. W związku z tym stroną konwencji powinny zostać zarówno państwa członkowskie, jak i sama UE. Tylko w ten sposób możliwa będzie skuteczna realizacja obowiązków określonych w konwencji.

To dlatego Komisja Europejska w 2016 roku zaproponowała ratyfikację konwencji na poziomie europejskim. Jej wdrożenie miało obejmować tylko te zasady, które bezpośrednio dotyczą obszarów, w których UE ma kompetencje. A są to:

• współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (międzynarodowe ściganie przestępstw)
• azyl i zasada non-refoulement (zakaz odsyłania osób ubiegających się o status uchodźcy i prawo do azylu do krajów, gdzie może ich czekać dalsze prześladowanie).

Ten zakres, choć wąski, i tak ma gigantyczne znaczenie dla skuteczności ścigania tych przestępstw w UE: tworzy podstawy do współpracy organów policji, prokuratury i sądów, zobowiązuje państwa członkowskie do ujednolicania krajowych polityk w tych obszarach, gwarantuje odpowiednie wsparcie osób uciekających do UE przed przemocą ze względu na płeć.

Kampania dezinformacji

Mimo to część państw członkowskich niechętnych temu wdrożeniu twierdziła, że wszystkie zagadnienia, których dotyczy konwencja leżą w kompetencjach państw członkowskich i że UE nie może przyjąć takich regulacji. Niektórzy podnosili też, że UE musi czekać na ratyfikację przez wszystkie państwa członkowskie, by zrobić to na poziomie unijnym.

Od lat dezinformacja na temat konwencji sprowadza się do sugerowania, że konwencja nie ma nic wspólnego z walką z przemocą, lecz jest narzucaniem „lewicowej ideologii gender”. Takie głosy pojawiły się także podczas debaty poprzedzającej głosowanie w europarlamencie.

"Czy możemy pozwolić, żeby konwencja o charakterze ideologicznym podważała przepisy państw członkowskich i naruszała ich konstytucje? – pytała hiszpańska europosłanka Margarita de la Pisa Carrion z grupy Europejskich Konserwatystów i Reformatów, do której należy m.in. PiS. "Ta konwencja oparta jest na pokrętnych i antynaturalnych tendencjach, podkreśla nierówności i dyskryminuje płcie" – dodała.

Balázs Hidvéghi, poseł Fideszu argumentował, że celem konwencji nie jest ochrona przed przemocą, lecz "narzucanie ideologii gender państwom członkowskim". "[Autorzy raportu] próbują przeforsować ten absurdalny pomysł, że bycie kobietą lub mężczyzną jest kwestią wyboru".

Posłanka Beata Kempa z PiS sugerowała, że w państwach, które wprowadziły konwencje, wcale nie poprawiło się bezpieczeństwo kobiet w związku z czym konwencja antyprzemocowa nie spełnia swojego zadania. "Polska już w 2020 roku wprowadziła rewolucyjne narzędzia do walki z przemocą i najbardziej nowoczesne przepisy ochrony kobiet. Przemocowcy są w ciągu godziny usuwani z domów, przygotowujemy pakiet ochronny dla kobiet. Tak działa konserwatywny rząd! – mówiła Beata Kempa.

Kempa zapomniała wspomnieć jednak o tym, że część tych przepisów została wprowadzona właśnie dzięki Konwencji Stambulskiej – skwitował Łukasz Kohut.

TSUE daje zielone światło

Jakie są zatem tym razem szanse na wdrożenie konwencji, jeśli państwom członkowskim nie udało się to od 2016 roku? Co się zmieniło?

Po pierwsze, na wniosek Parlamentu Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości UE wydał orzeczenie w kwestii zgodności takiej decyzji z traktatami. Parlament Europejski zapytał TSUE, czy możliwa jest częściowa ratyfikacja zasad konwencji, jakie są do tego postawy prawne oraz w jakim trybie Rada UE miałaby podejmować decyzję w tej sprawie. 6 października 2021 roku TSUE orzekł, że nie ma przeciwwskazań:

Co więcej, Trybunał stwierdził, że

Rada może szukać konsensusu, ale nie musi. Nie musi też czekać na ratyfikacje konwencji przez wszystkie państwa członkowskie.

To znacząco zmienia postać rzeczy. Pomimo że większość blokującą w Radzie UE stanowią co najmniej cztery państwa członkowskie, a przeciwników ratyfikacji konwencji jest obecnie sześciu, to decyzja TSUE może rozwiewać wątpliwość państw, których sprzeciw nie jest aż tak silnie ideologiczny, jak np. sprzeciw Polski czy Węgier.

Decyzja o blokowaniu to decyzja polityczna

Z wyników głosowania nad raportem Parlamentu Europejskiego można wnioskować, że jest szansa na przełom na Litwie. Litewscy europosłowie z partii rządzącej należący do europarlamentarnej grupy EPP głosowali za przyjęciem raportu, co może sugerować, że litewski rząd może być gotów poprzeć wniosek Komisji.

Raczej nie ma widoków na zmianę zdania przez rząd Polski (wszyscy eurodeputowani PiS-u i Solidarnej Polski głosowali przeciwko raportowi PE), węgierski i czeski.

Istnieje też możliwość, że państwa członkowskie, które dotąd sprzeciwiały się ratyfikacji konwencji na poziomie krajowym, zdecydują się nie blokować jej wdrożenia na poziomie UE. Zgodnie z orzeczeniem TSUE jest bowiem pewność co do zgodności takiego rozwiązania z traktatami, a także co do ograniczonego zakresu tego wdrożenia.

"Cześć państw może nie chcieć blokować tego rozwiązania, by w ten sposób zyskać przychylność państw członkowskich w innych ważnych dla nich głosowaniach. Na tego rodzaju wymianach polega kalkulacja decyzji państw w Radzie UE" – mówi OKO.press nieoficjalnie osoba z PE.

O tym, że tym razem szansa na przepchnięcie tej decyzji przez Radę faktycznie jest, świadczy przede wszystkim fakt, że Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej (COREPER) w odpowiedzi na uchwalenie przez Parlament Europejski raportu poinformował, że zajmuje się sprawą i przygotowuje ją do głosowania w Radzie.

Praktyka podejmowania decyzji w UE pokazuje bowiem, że gdyby takiej nieformalnej zgody nie było, COREPER nie podjąłby prac nad tematem.

Do pełnego wdrożenia konwencji niezbędna jest dyrektywa

Kolejne głosowanie nad ratyfikacją Konwencji Stambulskiej na poziomie unijnym zgodnie z zapowiedziami odbędzie się zatem w marcu 2023 roku. Przegłosowanie tej sprawy to jeden z priorytetów działającej obecnie szwedzkiej prezydencji. Możliwe są dwa podejścia. Jedno w marcu i drugie w czerwcu.

Jak widać, ratyfikacja konwencji stambulskiej na poziomie UE ma ograniczony wpływ na jej praktyczne zastosowanie. Nie zobowiązuje bowiem wszystkich państw członkowskich do pełnego wdrożenia jej postanowień. Dlatego wciąż niezbędna jest faktyczna ratyfikacja konwencji stambulskiej na poziomie wszystkich państw członkowskich, do której wzywa PE.

"Przystąpienie UE do Konwencji Stambulskiej nie zwalnia państw członkowskich z samodzielnej jej ratyfikacji", twierdzą europosłowie i wzywają pozostałe sześć państw - Bułgarię, Czechy, Węgry, Łotwę, Litwę i Słowację - do podjęcia tego kroku.

Jednocześnie wciąż trwają prace nad unijną dyrektywą w sprawie zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Wniosek Komisji w tej sprawie został ogłoszony w marcu 2022 roku.

Dyrektywa będzie miała w tej kwestii największe znaczenie.