Frazesy o prawach człowieka i legalizacja wywózek - ekspert od migracji o propozycji KE

Komisja Europejska 1 grudnia 2021 przedstawiła propozycję pakietu tzw. środków tymczasowych, które mogą wprowadzić Polska, Litwa i Łotwa na granicy z Białorusią. Żeby wszedł z życie musi go przyjąć Komisja Europejska i przegłosować Parlament Europejski.

„W ostatnich tygodniach udało nam się zaangażować wspólną siłę państw UE, aby stawić czoła atakom hybrydowym wymierzonym przeciwko naszej Unii. UE jasno pokazała, że próby jej osłabienia tylko wzmacniają naszą wzajemną solidarność. Dziś dajemy żywy wyraz tej solidarności w postaci zestawu tymczasowych środków, które dadzą Łotwie, Litwie i Polsce narzędzia niezbędne do zareagowania na sytuację nadzwyczajną w sposób szybki i kontrolowany” – mówił wiceszef KE ds. promowania europejskiego stylu życia Margaritis Schinas.

„Chociaż wzmożone wysiłki UE szybko przyniosły wynik, sytuacja wciąż jest delikatna. Aby chronić nasze granice, a także aby chronić ludzi, zapewniamy państwom członkowskim elastyczność i wsparcie w radzeniu sobie z tą nadzwyczajną sytuacją, przy zachowaniu pełnego poszanowania praw człowieka” – mówiła Ylwa Johansson, komisarz UE ds. wewnętrznych.

Mimo że z deklaracji polityków KE wynika, że propozycje są koniecznym i bezbłędnym rozwiązaniem wszystkich problemów, z którymi mamy do czynienia wschodniej granicy, po bliższym przyjrzeniu się dokumentowi okazuje się, że propozycje są sprzeczne z dotychczasowym prawem UE. Co więcej, dokument jest również sprzeczny sam w sobie i daje możliwość do wdrożenia środków wprost łamiących prawa człowieka. Pisaliśmy o tym w OKO.press.

O treści dokumentu Komisji Europejskiej i jej możliwych skutkach rozmawiamy ze specjalistą w dziedzinie prawa migracyjnego, prof. Witoldem Klausem*.

Anna Mikulska, OKO.press: Już na pierwszy rzut oka dokument KE wydaje się sprzeczny z obowiązującym prawem unijnym dotyczącym migracji. Po pierwsze, jest w nim zapis, że wnioski o ochronę międzynarodową będzie można złożyć tylko w wyznaczonych miejscach. Czy to oznacza, że poza przejściem granicznym i jego okolicami te wnioski nie będą od migrantów/ek przyjmowane?

Prof. Witold Klaus: To, co wiemy na pewno, to że zawarte w dokumencie przepisy pozwalają Polsce, Litwie i Łotwie na ograniczenia w zakresie przyjmowania wniosków o ochronę. I rzeczywiście, jednym z tych ograniczeń jest przyjmowanie ich tylko w wyznaczonych miejscach na granicy.

Pamiętajmy, że granica polsko-białoruska jest wyjątkowo długa. Trudno wyobrazić sobie, że od teraz migranci i migrantki przymusowe będą ją przekraczać tylko w kilku wybranych punktach, w których będą mogli/mogły ubiegać się o ochronę.

Zresztą kiedy znaleźli się na przejściu granicznym w Kuźnicy, to rząd natychmiast je zamknął.

Komisja Europejska tłumaczy, że skoro Litwa, Łotwa i Polska mają do czynienia ze zintensyfikowaną imigracją, to należy tym państwom pomóc tę sytuację uporządkować.

Zgadza się, ale żeby lepiej ten dokument zrozumieć jako całość, musimy zrobić krok do tyłu. Zacznijmy od tego, że jest on kompletnie niejasny i w dodatku oderwany od realiów wschodniej granicy.

To wygląda tak, jakby Komisja Europejska w ogóle nie rozumiała, co tam się dzieje. Nie mamy teraz do czynienia z ogromnym napływem ludzi przez granicę i nigdy tak naprawdę nie mieliśmy.

Te kilka tysięcy osób, to nie są liczby niekontrolowalne. Jeżeli taki dokument powstałby w okolicach sierpnia, kiedy nie było wiadomo, co się dalej zdarzy, to mógłbym zrozumieć, że to forma przygotowania. Ale teraz, gdy wszystko powoli się wycisza, nie ma to żadnego sensu.

To, że propozycje KE nie przystają do rzeczywistości to jedno, ale dokument wydaje się też wewnętrznie sprzeczny. Jest w nim szereg zastrzeżeń, że działania na granicy muszą być zgodne z europejskim Paktem o migracji i azylu i z prawem UE w ogóle, a jednocześnie mógłby zalegalizować to, co Unia uznaje za nielegalne.

Ja go odczytuję tak samo. To pokłosie tego, co Komisja robi już od pewnego czasu, czyli mówi głośno i pięknie o prawach człowieka, o obowiązku przestrzegania ich przez wszystkie kraje członkowskie, a jednocześnie wprowadza przepisy, które tych praw wcale nie gwarantują. Mówiąc wprost, te przepisy mają de facto zalegalizować wywózki (push-backi).

Z dokumentu KE wynika, że Straż Graniczna może dostać prawo oceny, czy dany wniosek o ochronę międzynarodową można w ogóle dopuścić do rozpatrzenia. I może to zrobić już na samej granicy, bez prowadzenia żadnej procedury azylowej. Nie da się uchylić tych przepisów gwarancyjnych, a jednocześnie zachować zasadę non-refoulement czy prawo do pomocy prawnej. To jest niemożliwe do zrealizowania.

Czy Komisja mogłaby pójść aż tak daleko i dać polskim strażnikom takie kompetencje?

Tak, to wynika z polskiego systemu prawnego. W Polsce to Straż Graniczna przyjmuje wnioski, więc zastosowanie tych przepisów na gruncie polskiego prawa da SG możliwość niedopuszczania wniosków do rozpatrzenia.

Zasada non-refoulement zakazuje zawracana osób do kraju, w którym może grozić im niebezpieczeństwo. Również Białoruś nie może być obecnie uznana za kraj bezpieczny, więc co do zasady nie można odsyłać tam nikogo.

I znów wracamy do tego, że Komisja najwyraźniej nie wie, kto dociera do wschodniej granicy UE. Jak wynika z dostępnych danych, są to osoby głównie z Iraku, Syrii, Afganistanu czy Jemenu. Żadnego z tych państw nie można uznać za bezpieczne, w związku z czym nie jest możliwe, by już na granicy na pierwszy rzut oka uznać, że wniosek któregokolwiek z obywateli tych państw jest niedopuszczalny do rozpatrzenia.

Powiem jaśniej: bez wejścia w procedurę azylową i szczegółowego rozpatrzenia powodów, dla których znaleźli się na granicy, nie można powiedzieć, że wnioski migrantów/ek na wschodniej granicy są niedopuszczalne. A tymczasem takie rozwiązania stałyby się możliwe jeśli Rada Europejska przyjęłaby propozycje Komisji Europejskiej.

Według dotychczasowego prawa UE Urząd ds. Cudzoziemców ma rozpatrzyć te wnioski, a zadaniem Straży Granicznej jest ich przyjęcie na granicy i przekazanie do Urzędu. W międzyczasie osoby, które te wnioski złożyły, powinny być przetransportowane do ośrodka zamkniętego dla cudzoziemców. Ale według Komisji, to SG będzie teraz oceniać, czy wniosek można w ogóle złożyć. To brzmi jak przemieszanie kompetencji.

Gorzej. Jeśli SG uzna, że dany wniosek nie kwalifikuje się do przyjęcia, to funkcjonariusze mogą taką osobę natychmiast wydalić z powrotem do Białorusi. SG może podjąć taką decyzję bez żadnej kontroli, bo nie wiadomo, jakie mechanizmy kontroli miałyby tu zostać zastosowane.

Na podstawie czego SG może stwierdzić, że wniosek jest nie do przyjęcia?

Mamy przepisy w prawie unijnym, jaki wniosek można uznać za niedopuszczalny, ale zgodnie z propozycjami KE zawartymi w dokumencie, nikt nie będzie w stanie zweryfikować tych kryteriów, bo wszystko będzie się odbywało “na gorąco” na granicy. Do tego nikt nie będzie mógł skutecznie zaskarżyć tej decyzji, skoro osób, których ona dotyczy, nie będzie już w Polsce.

Czyli w praktyce ten dokument ma sprawić, że odsyłanie migrantów/ek z powrotem do Białorusi, czyli push-back, stanie się legalny wedle prawa UE?

Teoretycznie tak. Choć należy podkreślić, że nawet te przepisy nie mogą zalegalizować push-backów “donikąd”, czyli z powrotem na zieloną granicę. Aż takich wniosków bym nie wyciągał. Natomiast możliwa byłaby sytuacja, w której osoba przekracza nielegalnie granicę, zostaje przechwycona przez SG, składa wniosek o ochronę międzynarodową, po czym funkcjonariusze stwierdzają, że wniosek jest niedopuszczalny, zabierają tę osobę na przejście graniczne i przekazują władzom białoruskim.

Co też jest oderwane od rzeczywistości, bo przecież pogranicznicy Łukaszenki to nie są kulturalni państwo, którzy podziękują i odbiorą taką osobą.

No właśnie. Oczywiście dokument KE nie nakłada tak naprawdę żadnego obowiązku na kraje członkowskie, ale daje im możliwość wprowadzenia przepisów, które czasowo uchylają przepisy dotychczas obowiązującego prawa europejskiego. By zatem skorzystać z tych uregulowań Litwa, Łotwa i Polska będą musiały przekuć je na przepisy krajowe.

Polska już to zrobiła niejako awansem. Obowiązująca od 25 października tzw. ustawa wywózkowa legalizuje push-backi i stwierdza, że nie trzeba przyjmować wniosków o ochronę.

No to teraz by się okazało, że ustawa wywózkowa stanie się legalna w świetle prawa unijnego. Wobec migrantów/ek na białoruskiej granicy uchylamy tzw. dyrektywę powrotową, która określa, w jaki sposób należy prowadzić postępowanie, by móc kogoś legalnie odesłać do kraju pochodzenia. Stąd będą oni mogli być zawróceni z powrotem do Białorusi.

Ale nawet ustawa wywózkowa nie upoważnia do odpychania ludzi od granicy poza przejściem granicznym. To jest niezgodne z żadnymi standardami. Ona pozwala na szybkie procedury wydaleniowe, ale to wydalenie dalej powinno się odbywać w “cywilizowany” sposób. Nie gdzieś w lesie, przepychając ludzi przez krzaki i druty żyletkowe.

W dokumencie KE jest również zapis o wydłużeniu okresu rejestracji wniosków o udzielenie azylu z 3-10 dni do 4 tygodni. Co to oznacza w praktyce?

W Polsce - nic. To techniczny przepis, który pozwala na przyjmowanie dużej liczby wniosków i ich spokojniejszą rejestrację. Ale w Polsce to nie ma znaczenia, bo tych wniosków nie przyjmujemy, więc nie ma czego rejestrować. I co ważne, nie mówimy tu o rozpatrzeniu wniosku, tylko o samym początku tego procesu, czyli jego przyjęciu i dopełnieniu reszty procedur, czyli m.in. zebraniu odcisków palców.

Komisja Europejska proponuje też wydłużenie procedury azylowej na granicy z 4 do 16 tygodni. Jak to wpłynie na sytuację osób ubiegających się o ochronę?

Tak zwana procedura graniczna to uproszczona procedura, która może być wprowadzona w państwach członkowskich. W Polsce do tej pory jej nie ma.

Zakłada szybkie postępowania wobec osób, które przekroczyły granicę, złożyły wnioski o ochronę międzynarodową, ale przyjeżdżają z państw, w których z dużym prawdopodobieństwem nie grozi im niebezpieczeństwo. Wpuszczamy ich tylko “troszeczkę” do UE (choć zgodnie z prawem tworzymy fikcję, że granicy nie przekroczyli) i poddajemy weryfikacji. Czas ten spędzają w zamknięciu.

Procedury graniczne oczywiście prowadzi organ odpowiedzialny za prowadzenie postępowań o ochronę, czyli w polskim przypadku - Urząd ds. Cudzoziemców. Normalnie ta procedura może trwać 4 tygodnie, w których nie wiadomo, czy ktoś zostanie wpuszczony dalej, czy zawrócony za granicę. Komisja proponuje wydłużenie tego czasu aż do 16 tygodni. Proszę sobie wyobrazić, jak to jest tkwić w takiej niepewności tyle czasu.

Ale jak mówiliśmy, kluczowym zapisem tego dokumentu jest ten mówiący, że pewnych osób nawet do tej procedury nie zamierzamy dopuścić, bo SG może uznać rozpatrzenie ich wniosku za niedopuszczalne.

Jednocześnie KE zastrzega, że rozpatrywanie “dopuszczalności” wniosków przez SG nie będzie dotyczyć m.in. osób chorych czy rodzin z dziećmi.

I tutaj pojawia się pytanie - dlaczego?

KE odchodzi tutaj od pojęcia, że każdy uchodźca i uchodźczyni jest osobą szczególnie wrażliwą i wyłania z tej grupy osoby, które są jeszcze bardziej wrażliwe, skupiając się tylko na nich. Oczywiście, pewnym grupom powinniśmy zapewnić jakieś dodatkowe gwarancje, ale nie może to oznaczać, że pozbawiamy całej reszty gwarancji złożenia wniosku. Każdy uchodźca/czyni zasługuje na szczegółowe rozpatrzenie jego/jej sprawy.

Jest też fragment, który mówi, że przepisy zawarte w tym dokumencie mają uniemożliwić białoruskiemu reżimowi traktowanie migrantów/ek instrumentalnie do własnych celów.

Proszę zwrócić uwagę, co z tego wynika:

W jaki sposób to, że ograniczymy prawa osób uchodźczych, spowoduje, że Białoruś zmieni swoje postępowanie? Skoro nawet państwa, które niosą na sztandarach prawa człowieka, a tak naprawdę ich nie przestrzegają, to Białoruś może uznać, że ona tym bardziej nie musi, bo kto jej zabroni? Tracimy moralne prawo do krytykowania działań tego reżimu.

Komisja przewiduje dodatkowe 200 milionów euro dla Polski, Litwy i Łotwy. Ale skoro dokument daje też prawo do nieprzyjmowania znacznej części wniosków, to na co te pieniądze miałyby zostać przeznaczone?

To świetne pytanie, na które nie potrafię odpowiedzieć. Skoro zakładamy, by prawie nikogo nie wpuszczać, to po co na to dodatkowe fundusze?

W dokumencie pojawia się troska o warunki humanitarne migrantów/ek w procedurze azylowej.

Pozornie. KE proponuje uchylenie przepisów dyrektywy recepcyjnej, mówiącej o tym jakie warunki mają być zapewnione osobom w procedurze i obniża je do minimalnych, podstawowych standardów.

Dostrzegł Pan w tym dokumencie cokolwiek pozytywnego dla migrantów i migrantek na wschodniej granicy?

Niestety nie. Ten dokument wydaje się balonikiem testowym - zobaczmy, jak te propozycje sprawdzą się w Polsce, na Litwie i Łotwie, to może będziemy mogli ten mechanizm wprowadzić na stałe w europejskim systemie azylowym.

Rada Europejska, która poprosiła Komisję o te propozycje, zapewne je przyjmie. Jak pan ocenia szanse, że Parlament Europejski je odrzuci lub zmodyfikuje?

Szczerze mówiąc, jedynej nadziei upatruję właśnie w Parlamencie. Głos PE jest odważniejszy niż głos komisji i rzeczywiście stara się respektować prawa człowieka. Mam nadzieję, że w tej sprawie będzie podobnie.

Witold Klaus* – kryminolog i badacz migracji; doktor habilitowany nauk prawnych, profesor w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk oraz współpracownik Ośrodka Badań nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego, członek zarządu Stowarzyszenia Interwencji Prawnej (w latach 2005-2019 prezes), członek Komitetu Badań nad Migracjami PAN (kadencja 2019-2022) oraz Komitetu Nauk Prawnych PAN (kadencja 2020-2023), redaktor naczelny „Archiwum Kryminologii”, stypendysta Max Planck Society, British Academy oraz rządu USA, absolwent Szkoły Praw Człowieka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz Podyplomowego Studium Ewaluacji Programów Społecznych prowadzonego przez Instytut Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, autor prac z zakresu kryminologii, wiktymologii, praw człowieka, migracji i uchodźstwa.