Unijny mechanizm warunkowości pod lupą [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Unia Europejska w grudniu 2020 roku przyjęła regulację zawierającą mechanizm warunkowości. Ma on chronić unijny budżet przed nadużyciami z powodu naruszeń praworządności w państwach członkowskich.

Mechanizmu po raz pierwszy użyto przeciwko Węgrom po wygranych po raz czwarty przez partię Viktora Orbána wyborach w 2022 roku. Na jego podstawie zawieszono 6,3 mld euro z funduszy spójności.

Archiwum Osiatyńskiego, działające przy OKO.press centrum monitorowania i analizowania praworządności, w specjalnym raporcie wyjaśniało, jak doszło do zastosowania tego mechanizmu, jakie warunki musi spełnić węgierski rząd, żeby odblokować pieniądze i co robi w tym zakresie. Szczegółowo wyjaśniali to węgierscy analitycy Daniel Hegedüs i Edit Zgut-Przybylska.

Czy mechanizm warunkowości jest skuteczny?

Zależy, z jakiej perspektywy to oceniać. W połączeniu z zamrożeniem węgierskiego Krajowego Planu Odbudowy oraz miliardów z polityki spójności na podstawie umów partnerstwa między UE a Węgrami, wywarł na rządzie Orbána presję, żeby wprowadzić pewne zmiany w wymiarze sprawiedliwości.

Mechanizm jest skuteczny, ponieważ znaczna część unijnych środków rzeczywiście nie płynie do skorumpowanego, niedemokratycznego reżimu na Węgrzech. A to spełnia oczekiwania części opinii publicznej w zachodnich państwach UE, które są płatnikami netto do unijnego budżetu.

Trybunał Sprawiedliwości UE w wyrokach w sprawach wniesionych przez Węgry i Polskę potwierdził, że mechanizm jest zgodny z prawem unijnym.

Nie oznacza to, że przestał on budzić kontrowersje, także prawne.

Maciej Krogel, wykładowca Uniwersytetu w Amsterdamie i doktorant Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego, zachęca do spojrzenia na mechanizm warunkowości szerzej, także z punktu widzenia ochrony innej jeszcze wartości, jaką jest solidarność.

Przypomina, że w interesie potencjalnych beneficjentów środków europejskich jest zabezpieczenie tych pieniędzy przed rozkradaniem i niewłaściwym wydatkowaniem. Wskazuje, że kwestią lojalności jest, aby państwo, które otrzymuje środki unijne, chroniło je poprzez przestrzeganie standardów praworządności.

Czy jednak sprowadzenie unijnej zasady solidarności jedynie do jej formalnego aspektu i skoncentrowanie się na ochronie unijnego budżetu może w dłuższej perspektywie stanowić zagrożenie dla samej Unii?

Podobnie z zamrożeniem KPO – przeznaczenie środków na sektory takie jak służba zdrowia, edukacja czy zielone technologie miało na celu wspieranie rozwoju tych dziedzin. Kraje, które nie otrzymają takiej pomocy, mogą napotkać trudności w szybszym rozwoju, co może pogłębić różnice między państwami UE.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Maciej Krogel: Mechanizm warunkowości chroni praworządność, ale narusza unijną wartość solidarności na (nie)odpowiedzialność państw członkowskich

Transfery z budżetu Unii Europejskiej mają służyć beneficjentom w państwach członkowskich: osobom fizycznym, przedsiębiorstwom, organizacjom, regionom, grupom osób. Zasoby takie jak Fundusz Spójności czy ustanowiony po pandemii Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, z którego finansowane są krajowe plany odbudowy, przyczyniają się do sprawiedliwego i równego rozwoju w całej Unii.

Unijne rozporządzenie wprowadzające mechanizm warunkowości uzależnia transfery od tego, czy władze krajowe przestrzegają praworządności. Artykuł 2 Traktatu o Unii Europejskiej zawiera zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę solidarności. Przypadek mechanizmu warunkowości pokazuje, że związek między nimi jest dość złożony i wieloaspektowy.

Praworządność i solidarność w mechanizmie warunkowości

Rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości deklaruje w preambule, że państwa członkowskie muszą przestrzegać praworządności w celu utrzymania należytego zarządzania budżetem UE.

Konieczne jest zatem, aby przestrzegały one m.in.

• zasady legalności;
• umożliwiały skuteczną kontrolę przez niezależne i bezstronne sądownictwo;
• a także skuteczne ściganie, dochodzenie i sankcjonowanie naruszeń prawa (mówią o tym motywy 7-10 preambuły, art. 3 rozporządzenia).

Chociaż rozporządzenie stwierdza, że nie ma hierarchii wspólnych wartości, dodaje również, że „poszanowanie praworządności ma zasadnicze znaczenie dla ochrony” innych wartości (motyw 6 preambuły).

Biorąc pod uwagę szeroką definicję praworządności zawartą w rozporządzeniu, która obejmuje niektóre aspekty innych wartości i zasad z art. 2 Traktatu o UE, w rzeczywistości rozporządzenie daje nam rodzaj „miękkiej” hierarchii wartości, z nadrzędną pozycją praworządności.

W orzeczeniach wydanych w następstwie skarg Węgier i Polski na rozporządzenie, Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że budżet UE nadaje praktyczny wymiar zasadzie solidarności zawartej w art. 2 Traktatu o UE.

Konsekwencją tego stwierdzenia jest to, że sam budżet UE może być postrzegany jako materialna konkretyzacja art. 2, a nie tylko jako chroniony przez wspólną wartość praworządności.

Mielibyśmy wówczas do czynienia z dwoma różnymi aspektami wspólnej aksjologii UE, pozostającymi być może nawet w napięciu.

TSUE wskazał też na związek wzajemnego zaufania między tymi dwoma aspektami wartości. Współpraca między państwami członkowskimi opiera się na domniemaniu i zaufaniu, że każde z nich przestrzega praworządności.

W tym samym duchu, zdaniem TSUE, wdrażanie solidarności poprzez budżet UE opiera się „na wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi w zakresie odpowiedzialnego wykorzystania wspólnych zasobów zawartych w tym budżecie".

Jest zatem jasne, że – jak zauważył zarówno rzecznik generalny TSUE Campos Sánchez-Bordona oraz komentatorzy – warunkowość budżetowa UE wiąże zasadę solidarności z odpowiedzialnością państw członkowskich.

Mechanizm warunkowości i prawa beneficjentów funduszy UE

Osoby i podmioty, które powinny korzystać z budżetu UE, są narażone na wstrzymanie funduszy.

W odpowiedzi na ten kluczowy problem mechanizmu warunkowości, rozporządzenie zawiera pewne zasady dotyczące ochrony uzasadnionych interesów beneficjentów przed skutkami środków nałożonych na ich państwo członkowskie.

Wytyczne Komisji do rozporządzenia określają, że mechanizm co do zasady powinien chronić „istniejące wcześniej zobowiązania” o charakterze prawnym, które państwa członkowskie mają wobec beneficjentów.

Preambuła rozporządzenia stanowi, że na etapie rozważania przyjęcia środków przeciwko państwu członkowskiemu, Komisja powinna wziąć pod uwagę ich potencjalny wpływ na beneficjentów (motyw 19). Z punktu widzenia przejrzystości i komunikacji z obywatelami pożądane jest, aby Komisja ujawniła i wyjaśniła, w jaki sposób szacuje ten wpływ.

W swoim wniosku do Rady w sprawie środków skierowanych do Węgier, Komisja nie przedstawiła jednak wyraźnie takich szacunków. Rada z kolei stwierdziła, że wybrane środki spełniają zasadę proporcjonalności, ponieważ nie uniemożliwiają Węgrom uruchomienia należnych płatności, pozostawiają czas na dostosowanie się do wymogów warunkowości i nie naruszają interesów beneficjentów. Wniosek ten pozostaje jednak kontrowersyjny ze względu na złożoność i wrażliwość obszarów korzystających z wstrzymanych funduszy UE.

Rozporządzenie wyraźnie zabrania jednak władzom krajowym uzasadniania nieprzekazania środków beneficjentom poprzez powoływanie się na środki przyjęte w ramach mechanizmu. W tym sensie warunkowość nie jest uzasadnionym powodem dla państwa członkowskiego do zaprzestania płatności na rzecz swoich obywateli.

Aby zabezpieczyć interesy beneficjentów, „Komisja dołoży wszelkich starań, aby zapewnić”, że państwo członkowskie dokonuje należnych płatności, nawet potencjalnie wszczynając postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (tzw. postępowanie przeciwko naruszeniom prawa UE).

Ponadto rozporządzenie wyraźnie czyni państwa członkowskie odpowiedzialnymi przed Komisją w tej kwestii, poprzez regularne i szczegółowe raportowanie, weryfikację i niezbędne środki.

Jednakże zgodnie z wytycznymi, osoby fizyczne powinny najpierw skierować skargę do swoich władz krajowych, a dopiero potem polegać na interwencji Komisji. Jeśli osoby fizyczne chcą złożyć skargę do Komisji w związku z brakiem płatności ze strony swoich państw członkowskich, powinny określić podstawę swojego prawa do płatności, naruszenie tego prawa oraz swoje wcześniejsze działania prawne przed organami krajowymi.

Ponadto rozporządzenie przyznaje beneficjentom prawo do informacji od Komisji na temat obowiązków państw członkowskich oraz sposobów, w jakie osoby fizyczne mogą zgłaszać naruszenia bezpośrednio wpływające na ich sytuację.

Oficjalna strona internetowa zawiera informacje na temat mechanizmu warunkowości dla obywateli, a także formularz skargi, za pośrednictwem którego osoby fizyczne mogą poufnie zgłaszać określone kwestie.

Odpowiedzialność i wiele wymiarów solidarności

Korzyści wielu potencjalnych beneficjentów zostaną faktycznie naruszone, jeśli ich władze krajowe dokonają oszustwa, niewłaściwie wykorzystają lub narażą na ryzyko publiczne pieniądze z UE. Odpowiedzialne zarządzanie jest zatem do pewnego stopnia zawsze konieczne, aby solidarność budżetowa miała sens.

Sama solidarność jest jednak wielowymiarową zasadą prawa UE. Ma ona zastosowanie „między państwami członkowskimi, między instytucjami, między narodami lub pokoleniami oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”, a także między szczeblem ponadnarodowym UE a państwami członkowskimi.

Jednocześnie fundusze UE wpływają na wiele rodzajów relacji. Pieniądze na opiekę zdrowotną, opiekę nad dziećmi, edukację i zielone technologie odnoszą się do solidarności międzypokoleniowej.

Pomoc finansowa na rzecz konkurencji i sprawiedliwej transformacji w rzeczywistości wdraża solidarność poza zakresem zarządzania państwem, czyli solidarność między narodami, jednostkami oraz grupami i organizacjami, a nawet państwami członkowskimi UE a krajami trzecimi. Dotyczy to na przykład ukraińskich uchodźców, którzy korzystają z zasobów, pomocy i możliwości w przyjmujących państwach członkowskich, w tym na Węgrzech i w Polsce.

Jeśli chodzi o relacje między Węgrami, Polską a innymi państwami członkowskimi, oczywiste jest, że potrzeba symetrii odpowiedzialności i solidarności.

Wyrazem lojalności jest przekazywanie funduszy unijnych państwu-beneficjentowi oraz ich ochrona poprzez utrzymywanie rządów prawa w tym państwie.

Jednak jeśli myślimy o solidarności w kategoriach jej długoterminowych skutków, wielości zaangażowanych podmiotów i relacji, które nie są bezpośrednio związane z państwem, ujawniają się problemy.

Zgodnie z zasadami porządku prawnego UE, społeczeństwa państw członkowskich, obywatele i ich grupy są pełnoprawnymi podmiotami solidarności.

Ich podmiotowość pozostaje upośledzona, a lojalność nieskuteczna, jeśli zależy od tego, czy państwa członkowskie spełniają kryteria odpowiedzialności, na przykład poprzez przestrzeganie praworządności.

Pełną wersję tekstu z przypisami można przeczytać w raporcie Archiwum Osiatyńskiego, który można pobrać stąd:

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje on wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-2024 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.