Orbán sam doprowadził do nałożenia europejskich sankcji na Węgry. Oto co go pogrążyło [ANALIZA]

Przełom w Unii Europejskiej w kwestii nakładania dotkliwych sankcji finansowych na Węgry z powodu naruszeń praworządności nastąpił z trzech głównych powodów: utrzymania przez rząd Viktora Orbána wielowektorowej polityki zagranicznej, przekonania o jego geopolitycznej nielojalności wobec Zachodu i prób torpedowania działań UE wobec Ukrainy i Rosji – wyjaśnia Daniel Hegedüs, starszy analityk w berlińskim biurze German Marshall Fund, amerykańskiej organizacji zajmującej się relacjami USA i Europy.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

(Geo)Polityka nakładania sankcji w obliczu autokratyzacji i korupcji na Węgrzech

Relacje Węgier z instytucjami Unii Europejskiej oraz sojusznikami w UE i NATO osiągnęły swój najgorszy poziom w pierwszej połowie 2023 roku. Od samego początku lat 2010., kiedy autokratyzacja węgierskiego państwa i wielowektorowa polityka zagraniczna rządu Fideszu stały się wyraźnym wyzwaniem dla zachodnich partnerów, relacje te były napięte.

Jednak w latach 2022-2023, rosyjska wojna przeciwko Ukrainie oraz jej geopolityczne konsekwencje zbiegły się w czasie z pogarszającymi się wynikami Węgier w zakresie praworządności i korupcji, a także z niezdolnością rządu Viktora Orbána do zmiany wielowektorowej polityki zagranicznej i wykazania geopolitycznej lojalności wobec Zachodu.

Zbieg trzech czynników był kluczowy dla podjęcia w grudniu 2022 roku przez Radę, czyli rządy państw UE, decyzji o zamrożeniu funduszu spójności dla Węgier w wysokości 6,3 mld euro. Po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej rządy państw członkowskich nałożyły taką sankcję na państwo członkowskie z powodu istotnych naruszeń praworządności.

Ten zwrot pozwala na wyciągnięcie dwóch istotnych wniosków. Po pierwsze, nigdy wcześniej państwa członkowskie i instytucje UE nie były tak gotowe do nałożenia sankcji na reżim premiera Viktora Orbána z powodu naruszeń praworządności i korupcji na Węgrzech.

Po drugie, głównym powodem politycznej gotowości i determinacji państw członkowskich UE, które opowiedziały się za takimi sankcjami wobec Węgier, było nie łamanie podstawowych unijnych wartości, ale frustracja z powodu zachowania Węgier w innych obszarach.

Geopolityka, głupcze

Politolog R. Daniel Kelemen przekonująco pokazał, że w latach 2010 to właśnie brak woli politycznej rządów państw członkowskich UE stanowił kluczową przeszkodę, utrudniającą reakcję unijnych instytucji na postępującą autokratyzację Węgier. Od lutego 2022 roku widać zdecydowanie większą polityczną determinację państw członkowskich UE do nałożenia sankcji na Węgry za naruszenia praworządności i korupcję. Ta zmiana dała Komisji Europejskiej okazję do wykorzystania dostępnych narzędzi ochrony praworządności i interesów finansowych UE.

Komisja Europejska może postrzegać praworządność i geopolitykę jako dwie odległe i niezwiązane ze sobą dziedziny. Jednak wojna Rosji na pełną skalę przeciwko Ukrainie pokazała, jak bardzo są one ze sobą powiązane. Geopolityka w przemożny sposób wpływa na polityczne poparcie rządów państw UE dla działań Komisji Europejskiej w kwestii ochrony unijnych wartości wewnątrz Unii. Kwestie poszanowania unijnych wartości, jak demokracja, praworządność i prawa człowieka, same w sobie mają dla państw UE, jak się okazało, drugorzędne znaczenie.

Jaka stąd lekcja dla rządów państw UE, które atakują lub planują atak na podstawowe wartości unijne? Powinny się spodziewać zdecydowanej odpowiedzi i presji ze strony rządów innych państw Unii, gdy będą jednocześnie kwestionować poglądy większości 27 państw na kwestie bezpieczeństwa i interesu geopolitycznego. Widać to, gdy porównamy reakcję UE wobec dwóch naruszających praworządność państw UE, Węgier i Polski. Presja UE na polski rząd w kwestii praworządności była stosunkowo mniejsza, mimo braku istotnych pozytywnych zmian w kwestii niezależności sądownictwa w Polsce. Polska jest kluczowym państwem wspierającym Ukrainę w ramach UE i NATO.

Preludium

Po dwunastu latach autokratyzacji na Węgrzech, w 2022 roku walka instytucji UE z upadkiem praworządności i nieprawidłowym wykorzystaniem funduszy unijnych na Węgrzech przeszła na całkiem nowy poziom.

Po zamrożeniu w 2021 roku dostępu Węgier do Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility, RRF) o wartości 5,8 mld euro, w kwietniu 2022 roku Komisja Europejska uruchomiła mechanizm warunkowości, ustanowiony na mocy rozporządzania w 2020 roku wraz z nowym pakietem budżetowym UE na lata 2021-2027. Na tej podstawie Komisja jesienią 2022 roku ostatecznie zaleciła zawieszenie 7,5 mld euro, czyli 65 proc. środków dla Węgier z trzech, zdaniem UE, najbardziej podatnych na korupcję na Węgrzech, programów operacyjnych. To około 1/3 wszystkich funduszu spójności przeznaczonych dla Węgier. Równocześnie Parlament Europejski ogłosił Węgry „krajem niedemokratycznym”.

Odpowiedzią na 17 warunków wynegocjowanych przez Komisję Europejską z Węgrami, jesienią 2022 roku na Węgrzech przedstawiono pakiet reform antykorupcyjnych. Rząd Orbána przekonywał, że wejście tych ustaw w życie zapewni, że wypłata unijnych funduszy Węgrom nie zagrozi interesom finansowym Unii.

Jednocześnie węgierski rząd blokował kilka kluczowych dla UE i NATO decyzji. Dotyczyły one wprowadzenia w UE globalnej minimalnej stawki podatku od osób prawnych (15% CIT), przyznania 18 mld euro unijnej pomocy finansowej Ukrainie oraz przystąpienia Finlandii i Szwecji do NATO. W ten sposób rząd Fidesz próbował wymusić korzystne dla siebie decyzje polityczne w Radzie w zakresie ochrony budżetu UE.

30 listopada 2022 roku Komisja Europejska ogłosiła, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko i oficjalnie zaproponowała Radzie zawieszenie prawie jednej trzeciej funduszy spójności dla Węgier w wysokości 7,5 mld euro. Jednocześnie Komisja zaproponowała państwom członkowskim zaakceptowanie węgierskiego krajowego planu odbudowy. Wypłata 5,8 mld EUR z KPO miała być jednak uzależniona od spełnienia 27 warunków, tak zwanych „super kamieni milowych”, z których cztery dotyczą niezależności sądownictwa na Węgrzech.

Sankcje w trzech etapach

Na początku grudnia 2022 roku Rada zwróciła się do Komisji o ponowną ocenę jej wniosku o zawieszenie 7,5 mld euro na podstawie mechanizmu warunkowości, biorąc pod uwagę już wdrożone przez węgierski rząd reformy. Stanowisko Komisji nie uległo zmianie.

Po dwóch tygodniach intensywnych rozmów za zamkniętymi drzwiami między Komisją Europejską, francuską prezydencją w Radzie i różnymi państwami członkowskimi, w tym Niemcami, Komisja Europejska ostatecznie oceniła, że węgierski pakiet refom antykorupcyjnych przyniósł pewne pozytywne zmiany, ale jego generalne skutki okazały się niewystarczające. Komisja zaproponowała zawieszenie 55% z trzech programów polityki spójności dla Węgier o wartości 6,3 mld euro.

Na poziomie Komitetu Stałych Przedstawicieli w Unii Europejskiej (COREPER) 26 państw członkowskich poparło zastosowanie mechanizmu warunkowości wobec Węgier i proponowane zawieszenie funduszy. Polska zmieniła swoje stanowisko w czasie formalnej pisemnej procedury decyzyjnej Rady i zagłosowała przeciwko wnioskowi o uruchomienie mechanizmu warunkowości. Wniosek został jednak przyjęty kwalifikowaną większością głosów pomimo sprzeciwu Polski. W połowie grudnia 2022 roku w Radzie państwa UE pokazały wielką polityczną determinację, żeby zablokować skorumpowanemu węgierskiemu reżimowi dostęp do unijnych funduszy.

Niebawem miało się okazać, że zamrożenie 6,3 mld euro funduszy spójności na podstawie mechanizmu warunkowości oraz uzależnienie wypłaty 5,8 mld euro z KPO spełnienia 27 „super kamieni milowych”, nie będą największym zmartwieniem dla węgierskiego rządu.

Ośmielona Komisja Europejska zdecydowała o zamrożeniu wypłaty prawie wszystkich środków unijnych objętych umową partnerstwa między UE a Węgrami. Było to możliwe dzięki nowemu unijnemu rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów dotyczących funduszy europejskich (Common Provisions Regulation, CPR) oraz fundamentalnej zmianie w interpretacji prawa i podejściu uprawnień przyznanych Komisji Europejskiej w tym rozporządzeniu.

Jak w 2018 roku przekonująco argumentowali Israel Butler , R. Daniel Kelemen i Kim Lane Scheppele, już rozporządzenie w sprawie wspólnych wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020, czyli unijnego budżetu, umożliwiało zamrożenie środków unijnych państwom członkowskim, które naruszają wartości UE, takie jak praworządność.

Wówczas Komisja Europejska powstrzymała się jednak od wykorzystania możliwości oferowanych przez to rozporządzenie i szukała osobnej podstawy prawnej do zamrożenia środków unijnych państwom członkowskim, które naruszają podstawowe wartości UE. Doprowadziło do przyjęcia pod koniec 2020 roku mechanizmu warunkowości, tak zwanego mechanizmu „pieniądze za praworządność”. W czasie negocjacji wieloletnich ram finansowania UE w latach 2021-2027, czyli unijnego budżetu, cała uwaga obserwatorów UE skupiła się na tym mechanizmie i sporach wokół jego uruchomienia.

W tym samym czasie Komisja Europejska zaktualizowała rozporządzenie ustanawiające wspólne przepisy dotyczące funduszy europejskich. Artykuł 9 rozporządzenia definiuje „horyzontalne zasady podstawowe”, które mają kierować wdrażaniem funduszy, w tym „poszanowanie praw podstawowych oraz przestrzeganie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej”. W całym procesie przygotowywania, wdrażania, monitorowania, sprawozdawczości i ewaluacji programów dotyczących funduszy europejskich bierze się też pod uwagę równość mężczyzn i kobiet oraz uwzględnianie aspektu i perspektywy płci, a także zakaz dyskryminacji i cele ONZ dotyczące zrównoważonego rozwoju i zasady porozumienia paryskiego dotyczącego walki ze zmianami klimatycznymi. Załącznik III do rozporządzenia mówi o metodologii ewaluacji spełniania „horyzontalnych warunków podstawowych”.

22 grudnia 2022 roku Komisja Europejska zatwierdziła umowę partnerstwa z Węgrami. Na tej podstawie odmówiła zapłaty przedłożonych przez rząd węgierski rachunków, dopóki Węgry nie spełnią horyzontalnych warunków określonych w rozporządzeniu ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące funduszy europejskich.

Jak odblokować 22 miliardy euro

Komisja Europejska ma zastrzeżenia co do wypełniania horyzontalnych warunków podstawowych przez Węgry na czterech płaszczyznach. Najpoważniejsze obawy dotyczą niezawisłości sądownictwa. Faktycznie blokują one całość środków przyznanych Węgrom w ramach polityki spójności, czyli 22 mld euro. Częścią tej sumy jest 6,3 mld euro zamrożone na podstawie mechanizmu warunkowości.

Aby odmrozić 22 mld euro z funduszy spójności, rząd Orbána musi spełnić cztery kamienie milowe związane z niezależnością sądownictwa.

Obejmują one:

• wzmocnienie Krajowej Rady Sądownictwa w stosunku do uprawnień Prezesa Krajowego Biura Sądownictwa,
• wzmocnienie niezależności węgierskiego sądu najwyższego (Kúria),
• usunięcie przeszkód w składaniu przez sędziów pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
• usunięcie możliwości kwestionowania przez władze publiczne prawomocnych orzeczeń sądowych przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Media sugerowały, że te warunki wypełnia nowelizacja ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości przyjęta w maju 2023 roku (Ustawa X z 2023 roku). W rzeczywistości nie nastąpił żaden przełom, a Komisja Europejska pozostała ostrożna w ocenie węgierskich reform.

W porównaniu z kwestią strukturalnej niezawisłości sądów, która blokuje Węgrom dostęp do całości funduszy spójności, wpływ na zamrożenie pozostałych trzech kwestii jest mniejszy – blokują 2,5 mld euro. Te kwestie to:

• zapewnienie gwarancji wolności akademickiej,
• unieważnienie „ustawy o ochronie dzieci” z czerwca 2021 roku, która narusza prawa gejów, lesbijek, osób biseksualnych i transpłciowych,
• wykonanie orzeczeń TSUE dotyczących prawa do azylu.

Wątpliwości Komisji Europejskiej dotyczące wolności akademickiej, w szczególności z politycznym wpływem na uniwersytety wywieranym przez rady powiernicze fundacji zaufania publicznego, które nadzorują działalność nowo sprywatyzowanych uniwersytetów, w styczniu 2023 roku doprowadziły do zawieszenia finansowania z programów Erasmus+ i Horizon Europe dla 21 takich uniwersytetów. Paraliżuje to mobilność studentów węgierskim uczelni, co jest przedmiotem dużego zainteresowania opinii publicznej na Węgrzech. Rząd Orbána chciał rozwiązać tę kwestię i uniknąć negatywnych reperkusji w kraju. Do czerwca 2023 roku w tym zakresie nie nastąpił przełom.

Trudno sobie wyobrazić, że w najbliższym czasie węgierski rząd będzie gotowy do jakichkolwiek ustępstw w sprawie homofobicznej i transfobicznej „ustawy o ochronie dzieci” lub represyjnego prawa azylowego. W tych wypadkach krajowe polityczne koszty prawnej wolty większości rządzącej na Węgrzech znacznie przewyższyłyby korzyści ekonomiczne wynikające z dostępu do około miliarda euro. Z politycznego punktu widzenia dla węgierskiego rządu wygodne jest utrwalanie konfliktu z Unią Europejską w kwestii praw osób LGBT i prawa azylu, a także utrzymywanie w debacie krajowej, że sankcje finansowe nakładane przez UE na Węgry są środkiem „wojny kulturowej”.

Choć Węgry mierzą się z rekordową w UE inflacją, rządowi udało się złagodzić krótkoterminowe skutki niedostępności unijnych funduszy. Trudno jednak przewidzieć długoterminowy negatywny wpływ inwestycje, zwłaszcza inwestycje publiczne.

Wydaje się, że w Komisji Europejskiej panuje polityczny konsensus, że odblokowanie 5,8 mld euro z KPO i ponowna ocena, czy można odblokować 6,3 mld euro z funduszy spójności zamrożonych na mocy mechanizmu warunkowości wymaga spełnienia wszystkich 27 „super kamieni milowych”, w tym 19 kamieni milowych związanych z przeciwdziałaniem korupcji i przejrzystością.

Nie nastąpi to w najbliższym czasie. Węgierski rząd od jesieni 2022 roku nie wykazał żadnych postępów w zakresie walki z korupcją. 30 listopada 2022 roku Komisja Europejska oceniła, że wprowadzone reformy są niewystarczające. Wskazuje to na to, że na razie Węgry nie uzyskają dostępu do 5,8 mld euro z KPO i 6,3 mld euro z funduszy spójności.

W krótkiej perspektywie najistotniejsze jest to, że węgierski rząd zdoła odblokować co najmniej 13,2 mld euro z funduszy spójności (22 mld euro całości funduszy minus 6,3 mld funduszy zamrożonych przez mechanizm warunkowości minus 2,5 mld zamrożonych przez ustawy dotyczące wolności akademickiej, praw mniejszości seksualnych i prawa azylowego) poprzez spełnienie horyzontalnego warunku dotyczącego niezależności sądownictwa.

Z prawnego punktu widzenia „horyzontalne warunki podstawowe” i „kamienie milowe” nie są ze sobą powiązane. Unijny komisarz ds. budżetu Johannes Hanh może mieć rację, że najprawdopodobniej tylko następna Komisja Europejska będzie w stanie zamknąć procedurę warunkowości wobec Węgier. Jest jednak mało prawdopodobne, że tak długo będzie trwać zamrożenie całości środków z polityki spójności przeznaczonych dla Węgier w obecnej unijnej perspektywie budżetowej. Rząd Węgier może te pieniądze stosunkowo łatwo odblokować, spełniając cztery warunki dotyczące niezależności sądownictwa.

Geopolityka ochrony praworządności w UE

Zmiana nastawienia państw członkowskich UE w kwestii sankcjonowania naruszeń prawa i wartości UE przez Węgry miała zasadniczy wpływ na ośmielenie Komisji Europejskiej do zastosowania wobec nich sankcji finansowych. W poprzednich latach brak politycznego poparcia paraliżował działania Komisji. Przez okres od stycznia 2021 roku do kwietnia 2022 roku można było zauważyć, że nie uruchamiano wobec Węgier nowego mechanizmu warunkowości. Zmiana nastąpiła dopiero po rosyjskiej agresji na pełną skalę przeciwko Ukrainie i zachowaniu rządu Orbána.

Od tej pory państwa członkowskie pokazują coraz większą determinację, żeby prowadzić zdecydowaną politykę wobec Węgier. Na przykład w kwietniu 2023 roku 15 państw członkowskich UE przyłączyło się do Komisji Europejskiej przed TSUE w sprawie przeciwko rządowi Węgier dotyczącej homofobicznej i transfobicznej „ustawy o ochronie dzieci”.

Łączne skutki trzynastu lat autokratyzacji Węgier same w sobie nie wystarczyły, żeby przekonać państwa członkowskie UE do podjęcia zdecydowanych kroków wobec reżimu Orbána. Szalę goryczy nie przelały systemowe naruszenia praworządności i masowa korupcja, ale geopolityczna postawa rządu Węgier wobec Rosji i Ukrainy, krytyczne stanowisko Węgier wobec unijnych sankcji wobec Rosji oraz powtarzające się próby ich opóźnienia czy osłabienia, a także próby torpedowania kolejnych pakietów pomocy Ukrainie, utrzymywanie przez Węgry serdecznych stosunków dyplomatycznych z Rosją, blokowanie przystąpienia Szwecji, a wcześniej także Finlandii, do NATO.

To wszystko doprowadziło większość rządów państw UE do przekonania, że tak dalej z Węgrami nie da rady. Ich wola polityczna ośmieliła Komisję Europejską do poważniejszej, bardziej zdecydowanej odpowiedzi na trwające od lat naruszanie unijnych wartości przez Węgry, a także na zagrożenie, jakie niesie ono dla interesów finansowych UE.

Ten zwrot umożliwił sam rząd Orbána, który okazał się niezdolny do dostosowania węgierskiej strategii geopolitycznej i wielowektorowej polityki zagranicznej do nowych realiów stworzonych przez inwazję Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku.

Odnalezienie w sobie przez państwa członkowskie woli politycznej do walki z naruszeniami podstawowych wartości UE jest pozytywnym zjawiskiem. Trzeba jednak trzeźwo patrzeć na jego przyczyny. Malejąca krytyka wobec naruszającej praworządność Polski, frontowego państwa NATO kluczowego dla pomocy Ukrainie, jeszcze bardziej uwypukla wagę geopolitycznych względów w tym procesie.

Koncepcja i opieka merytoryczna: Anna Wójcik

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-24 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.