Jak Unia używa finansowych mechanizmów do obrony praworządności [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Wzbogacenie unijnego instrumentarium ochrony praworządności o nowe mechanizmy finansowe doprowadziło do znacznego zwiększenia presji na państwa członkowskie. Jak są skonstruowane te mechanizmy i czy są skuteczne? W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskie na te pytanie odpowiada Paulina Pacuła.

Na pogłębiający się od ośmiu lat kryzys praworządności w Polsce zareagowały instytucje i mechanizmy Unii Europejskiej i Rady Europy. W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy ich działania oraz reakcje polskich władz do pierwszej połowy 2023 roku. Obejmuje on stan prawny i polityczny do czerwca.

Pobierz raport tutaj.

Finansowe mechanizmy ochrony praworządności w Unii Europejskiej i ich skuteczność

Unia Europejska ma bogaty katalog narzędzi mających na celu ochronę praworządności w państwach członkowskich. Obok narzędzi politycznych, np. ustanowionych w 2014 r. nowych ram praworządności, procedury politycznego dialogu przewidzianej w Artykule 7 Traktatu o UE oraz prawnych, np. procedury przeciwko naruszeniom prawa UE, o której mówi art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, posiada też mechanizmy sankcji finansowych, które opierają się na zasadzie warunkowości.

Należy do nich wprowadzony w 2020 roku mechanizm warunkowości, który umożliwia wstrzymanie wypłat funduszy unijnych państwu, które łamie zasady praworządności, a także, wpisane w konstrukcję popandemicznego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, uzależnienie wypłat środków UE od spełnienia tak zwanych kamieni milowych.

Zasada warunkowości jest też wpisana w wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027, czyli unijny budżet. W umowach zawieranych między władzami krajowymi i regionalnymi a UE doprecyzowane są warunki dostępu do unijnych funduszy, w tym na politykę spójności.

O zasadzie warunkowości i potrzebie ochrony praworządności

Zasada warunkowości to jedna z podstawowych zasad logicznych, na których oparta jest UE. Zakłada ona, że zanim państwo będzie mogło korzystać z dobrodziejstw integracji, musi spełnić określone warunki.

Na tej zasadzie oparta jest polityka rozszerzenia UE: aby zostać członkiem Unii, państwo musi przejść proces akcesyjny i dostosować swoje funkcjonowanie do funkcjonowania UE w trzech obszarach: politycznym, ekonomicznym i administracyjnym, czyli spełnić tzw. kryteria kopenhaskie. Opiera się na niej także strefa euro. Aby dołączyć do unii walutowej, państwo musi spełnić kryteria konwergencji.

Zasada warunkowości wpisana jest też w zasady funkcjonowania wewnątrz UE: państwo członkowskie jest zobowiązane do przestrzegania unijnego prawa, a jego naruszanie zagrożone jest różnymi sankcjami – w tym procedurą przeciwko naruszeniom prawa UE (art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), które może prowadzić do zaskarżenia państwa do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Artykuł 2 Traktatu o UE wymienia unijne wartości, w tym praworządność. Jeśli państwo uporczywie je narusza, może to prowadzić do uruchomienia procedury Artykułu 7 Traktatu o UE, której dalsze etapy przewidują możliwość nałożenia na państwo sankcji, w tym nawet zawieszenia prawa głosu w Radzie UE, na którą składają się rządy państw Unii.

Praworządność wartością UE

Zasada praworządności, wymieniona w Artykule 2 Traktatu o UE wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych (czyli zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej) oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów.

Wymaga też przestrzegania zasady legalizmu. Proces stanowienia prawa w UE ma być przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny. Należy przestrzegać zasady pewności prawa, zakazu arbitralności działania władzy wykonawczej, zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, a także zasady podziału władz.

Zasada praworządności nakłada więc na władzę, zarówno wykonawczą, ustawodawczą, jak i sądowniczą, szereg bardzo istotnych ograniczeń.

Demontaż praworządności i nowe sposoby jej ochrony

Tymczasem, jak pokazują przykłady Polski, Węgier, czy ostatnio także Grecji, coraz częściej zdarza się, że nieszanujące standardów demokracji rządy nie przestrzegają unijnych zasad.

Zapędy władzy wykonawczej do demontowania demokratycznych mechanizmów kontroli i równowagi, upolitycznianie i ograniczanie niezależności sądownictwa, znoszenia kontroli konstytucyjności prawa, ograniczania wolności mediów i pluralizmu czy osłabianie kontrolnych funkcji parlamentów, doprowadziły do tego, że w ostatniej dekadzie państwa Unii Europejskiej doświadczyły bezprecedensowej fali autokratyzacji.

Kolejne rządy partii Viktora Orbána od 2011 roku na Węgrzech oraz rządy Prawa i Sprawiedliwości od 2015 roku w Polsce sprawiły, że w UE zaczęto dyskutować i wprowadzać nowe narzędzia ochrony unijnych wartości. Boleśnie zdano sobie bowiem sprawę z tego, że o ile polityka rozszerzenia UE jest jednym z najskuteczniejszych na świecie narzędzi demokratyzacji, to po wejściu do UE może dochodzić do degradacji osiągniętych już standardów. To zjawisko określane jest mianem „dylematu kopenhaskiego”.

Aby temu przeciwdziałać, w ostatniej dekadzie w UE wprowadzono wiele nowych instytucji i narzędzi, których celem jest mobilizacja rządów do przestrzegania wartości i zasad UE oraz ochrona unijnego budżetu.

Taką instytucją jest Prokuratura Europejska, ustanowiona w 2017 roku. Węgry i Polska do niej jednak nie przystąpiły.

Takie działania ze strony UE są możliwe ponieważ UE ma kompetencje do określania zasad finansowych dotyczących wykonywania budżetu Unii, tak by chronić interes finansowy UE oraz zapewniać przestrzeganie zasady solidarności oraz wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Jak orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE, tak rozumiana ochrona budżetu UE mieści się w zakresie traktatowych kompetencji UE.

Finansowe mechanizmy ochrony praworządności oraz budżetu UE

Finansowe mechanizmy ochrony praworządności oraz budżetu UE opierają się zatem na modyfikacji przepisów dotyczących wydatkowania środków z budżetu UE oraz wzmocnieniu wpisanej w nie zasady warunkowości.

Są to:

• oparta na zasadzie warunkowości konstrukcja Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (czyli tzw. Funduszu Odbudowy),
• nowy mechanizm warunkowości budżetowej zapisany w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia 16 grudnia 2020 roku w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii,
• nowe rozporządzenie o przepisach wspólnych regulujące dostęp do środków z ośmiu funduszy UE, w tym funduszy z polityki spójności.

Wieloletnie ramy finansowe na lata 2021-2027 obejmujące zapisy dotyczące tzw. ogólnego systemu warunkowości w celu ochrony budżetu UE oraz regulacja ustanawiająca Fundusz Odbudowy zostały zatwierdzone podczas nadzwyczajnego szczytu Rady Europejskiej w lipcu 2020 r.

Na szczegółową regulację ustanawiającą tzw. mechanizm „pieniądze za praworządność” musieliśmy poczekać do grudnia 2020 roku. W czerwcu 2021 roku weszło w życie rozporządzenie zwiększające warunkowość dostępu do funduszy unijnych na lata 2021-2027.

Warunkowość wpisana w Fundusz Odbudowy

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności to główny element programu NextGenerationEU, czyli największej po wieloletnich ramach finansowych puli środków na inwestycje w UE. Fundusz, o łącznej wartości ponad 800 mld euro, oferuje dotacje i pożyczki w celu wspierania reform i inwestycji w państwach członkowskich UE.

Aby otrzymać środki, państwa członkowskie muszą przygotować krajowe plany odbudowy (KPO), w których określają, w jaki sposób zamierzają wydatkować te fundusze, aby zrealizować cele funduszu. Ponadto muszą zrealizować wynegocjowane z Komisją Europejską kamienie milowe, czyli najważniejsze reformy, które mają realizować zalecenia wynikające z okresowej oceny w ramach Europejskiego Semestru. Jednym z najważniejszych obszarów, których dotyczą kamienie milowe, jest praworządność.

Warunkowość wpisana w ten instrument finansowy jest więc wielopoziomowa. Pierwszym poziomem jest sama zawartość KPO, która ustalana jest w drodze negocjacji z KE.

W tej fazie Komisja Europejska pilnuje, by plan odbudowy odpowiadał na jak największą ilość wymagań i zaleceń dla państwa członkowskiego wynikających z Europejskiego Semestru. Kolejne etapy to wypełnienie przez państwo członkowskie kolejnych kamieni milowych, czyli najważniejszych reform, które są warunkiem otrzymania kolejnych transz płatności. Niewypełnienie kamieni milowych z danej transzy uniemożliwia Komisji Europejskiej wypłatę środków.

Warunkowość dostępu do środków z Funduszu Odbudowy dotyczy także wpisanej do KPO zasady monitoringu ex post – Komisja Europejska zastrzega sobie możliwość monitorowania wdrożenia kamieni milowych już po otrzymaniu płatność celem weryfikacji, czy np. reformy nie zostały cofnięte.

W obu przypadkach wpisany w konstrukcję Funduszu system warunkowości okazał się skuteczny w zakresie przymuszenia rządów do przygotowania choć częściowych reform przywracających praworządność w zakresie m.in. odbudowy niezależności sądownictwa (w przypadku Polski i Węgier), czy walki z korupcją (w przypadku Węgier).

Jak pokazuje praktyka, skuteczność tego mechanizmu opiera się głównie na politycznej woli Komisji Europejskiej do egzekwowania reform, które faktycznie przyczynią się do przywrócenia praworządności. Ponieważ ten proces jest w toku, trudno ocenić dziś jego skutki. Do początku czerwca 2023 roku, ani Polska, ani Węgry, nie zrealizowały pierwszej tury kamieni milowych i nie złożyły wniosku o wypłaty.

Nowy mechanizm warunkowości budżetowej

Nowy mechanizm warunkowości budżetowej został ustanowiony rozporządzeniem z 16 grudnia 2020 r. o ogólnym systemie warunkowości w celu ochrony budżetu UE. Podkreśla on zobowiązanie państw członkowskich do przestrzegania zasad państwa prawa „w każdym przypadku, w którym państwo członkowskie wykonuje budżet UE”.

Do tego rozporządzenie ustanawia zupełnie nowy instrument ochrony budżetu UE przed ryzykiem finansowym związanym z brakami w zakresie praworządności, potocznie zwany „mechanizmem warunkowości” lub mechanizmem „pieniądze za praworządność”.

Umożliwia on m.in. zawieszenie lub zmniejszenie płatności z budżetu Unii na rzecz kraju, wobec którego wykazane jest istnienie „rzeczywistego związku między naruszeniem zasady państwa prawnego a wpływem lub poważnym ryzykiem wpływu na należyte zarządzanie finansami Unii lub na jej interesy finansowe”.

Pierwszym krajem, wobec którego została zastosowana ta procedura, są Węgry. Komisja Europejska oficjalnie uruchomiła mechanizm warunkowości wobec Węgier 27 kwietnia 2022 r., po tym, jak Trybunał Sprawiedliwości UE potwierdził legalność tego mechanizmu po skardze złożonej przez Polskę i Węgry.

Do września trwały negocjacje, w ramach których Węgry zadeklarowały wdrożenie 17 środków naprawczych. 18 września Komisja Europejska zarekomendowała Radzie zamrożenie 65 proc. środków z trzech programów polityki spójności w związku z naruszeniami praworządności, a następnie podtrzymała tą rekomendację pod koniec listopada w związku z niewdrożeniem przez Węgry ustalonych z KE 17 środków naprawczych.

Jednocześnie Komisja zaakceptowała węgierski KPO, co sprawiło, że do 17 środków naprawczych wynikających z mechanizmu warunkowości doszła konieczność spełnienia 10 kamieni milowych dotyczących praworządności. Rada przychyliła się do wniosku Komisji, ale powołując się na zasadę proporcjonalności, 12 grudnia zadecydowała o zamrożeniu 55 proc. na lata 2021-2027 dla Węgier, tj. 6,3 mld euro.

Procedura mechanizmu warunkowości nie precyzuje terminu wdrożenia reform naprawczych. W regulacji tego mechanizmu zapisana jest tylko konieczność informowania Komisji Europejskiej o postępach w sprawie co trzy miesiące. Kolejny termin takich konsultacji minął 16 marca 2023 r., ale ani Komisja Europejska, ani Węgry, nie zdecydowały się wydać żadnego komunikatu. Może to oznaczać jedno: nie ma się jeszcze czym chwalić.

Podobnie jak w przypadku warunkowości wpisanej w konstrukcję Funduszu Odbudowy, dla skuteczności tej procedury kluczową rolę odgrywa czynnik polityczny – gotowość Komisji Europejskiej do egzekwowania reform faktycznie skutkujących przywróceniem praworządności.

Tymczasem środki zaradcze zaakceptowane przez Komisję Europejską zostały przez wielu ekspertów ocenione jako niewystarczające, a ich wdrożenie pozostawia wiele do życzenia.

Jak wynika z oceny węgierskich organizacji pozarządowych, przekazanej Komisji Europejskiej w ramach dorocznych konsultacji do raportu na temat praworządności, większość reform wprowadzonych na Węgrzech w ostatnim czasie wynikała z mechanizmu warunkowości, ale ich wprowadzenie nie narusza w sposób istotny kleptokratycznego systemu zbudowanego przez Orbána.

Przepisy wspólne dotyczące funduszy unijnych na lata 2021-2027

Kolejnym obszarem wzmocnienia warunkowości w celu egzekwowania przestrzegania praworządności są regulacje dotyczące dostępu do największej puli środków z wieloletnich ram finansowych, a więc polityki spójności oraz kilku innych funduszy, m.in. Funduszu Sprawiedliwej Transformacji.

Efekt ten osiągnięto poprzez wprowadzenie do rozporządzenia o przepisach wspólnych tzw. zasad horyzontalnych oraz nawiązujących do nich tzw. warunków podstawowych, których spełnienie jest konieczne do uzyskania wypłat środków z budżetu UE. Jedna z zasad horyzontalnych dotyczy konieczności przestrzegania postanowień Karty praw podstawowych w procesie wdrażania funduszy.

Z rozporządzenia wynika więc jasno, że poszanowanie zasad określonych w Karcie praw podstawowych UE – w tym m.in. zasady prawa dostępu do bezstronnego sądu oraz zasady niedyskryminacji – jest warunkiem niezbędnym do wypłaty środków finansowych z UE państwom członkowskim.

Jaka jest skuteczność takiej regulacji?

Ciekawym przykładem jest tu przykład Polski. Otóż polski rząd, kierując się nieprawidłowymi przesłankami, sam w umowie partnerstwa z Komisją Europejską, która jest podstawą do wypłaty jakichkolwiek środków z funduszy UE na lata 2021-2027, zadeklarował, że nie spełnia kryterium zgodności z Kartą praw podstawowych.

Co ciekawe, interpretacja ta bynajmniej nie wynikała z kilkukrotnie stwierdzonego już przez Trybunał Sprawiedliwości UE braku niezależności polskich sądów, która jest efektem niezgodnych z unijnym prawem reform wymiaru sprawiedliwości, a tym samym niezgodnością z art. 47 Karty Praw Podstawowych. Dla polskiego rządu, niezgodność ta wynika z błędnej interpretacji skutków prawnych tzw. protokołu brytyjskiego do Karty.

Tą deklaracją polski rząd sprawił, że Polska nie może otrzymać żadnych wypłat z przeznaczonych dla niej puli 76,5 mld euro funduszy UE na lata 2021-2027, poza drobnymi kwotami zaliczek, środków tzw. pomocy technicznej oraz zwrotu kosztów, których wypełnienie jest niezbędne do realizacji warunku podstawowego. Dopóki warunek podstawowy nie jest spełniony, KE nie ma bowiem możliwości refundacji właściwych kosztów projektów. Polski rząd musi więc przekonać KE, że spełnia warunek podstawowy, a w tym celu musi dokonać naprawy wymiaru sprawiedliwości w zakresie podobnym do tego, który określony jest w kamieniach milowych wynikając z KPO. Polski rząd ma zatem dwa poważne powody, by przeprowadzić wymagane reformy: dostęp do środków z KPO oraz z funduszy polityki spójności na lata 2021 -2027.

Czy te mechanizmy są skuteczne?

Wzbogacenie unijnego instrumentarium ochrony praworządności za pomocą ochrony unijnego budżetu o nowe mechanizmy finansowe doprowadziło do znacznego zwiększenia presji na państwa członkowskie w sprawie przestrzegania zasad praworządności.

O skuteczności tych mechanizmów przesądza jeden podstawowy element: to, że przestrzeganie praworządności jest warunkiem ex ante, a więc przed wypłatą funduszy, a nie ex post, czyli po wypłacie. Jak pokazuje dotychczasowa praktyka, środki te są skuteczne w pierwszej kolejności jako środki ochrony budżetu UE, a nie jako środki ochrony i przywracania praworządności. Jak pokazuje bowiem przykład Polski i Węgier, ich zastosowanie nie spowodowało jak dotąd przywrócenia praworządności, lecz zablokowało tym państwo dostęp do środków z budżetu UE. Ostateczny wpływ na praworządność będzie w dużym stopniu zależał też od woli politycznej Komisji Europejskiej do egzekwowania prawdziwych, a nie pozornych reform.

Raport Archiwum Osiatyńskiego dotyczy wydarzeń do czerwca 2023 roku.

Pomysł i redakcja merytoryczna: Anna Wójcik

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.