Orbán obiecuje UE zmiany w sądach, ale reżim na Węgrzech staje się bardziej ideologiczny [analiza Archiwum Osiatyńskiego]

Reformy wprowadzane przez rząd Viktora Orbána w celu wypełnienia kamieni milowych, które mają odblokować unijne miliardy, choć mogą spełnić formalne oczekiwania Unii Europejskiej, nie wpłyną na funkcjonowanie zbudowanego przez Fidesz na Węgrzech ustroju. O charakterze ustroju decyduje sposób sprawowania nieformalnej władzy.

Budapeszt obiecuje UE organizowanie uczciwszych przetargów i zmiany w sądach, ale coraz bardziej przejmuje kontrolę nad biznesem, ogranicza prawa mniejszości i prawa reprodukcyjne. Węgierski rząd staje się mniej pragmatyczny, bardziej ideologiczny i mniej elastyczny w negocjacjach z UE nad kwestiami „tożsamościowymi”. Szykuje się już też do wyborów samorządowych i do Parlamentu Europejskiego w 2024 roku – wyjaśnia dr Edit Zgut-Przybylska w analizie dla Archiwum Osiatyńskiego.

W specjalnym raporcie Archiwum Osiatyńskiego podsumowujemy innowacyjne zastosowania prawa unijnego w imię ochrony budżetu UE oraz praworządności.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Rosnąca asertywność UE wobec Węgier i nieformalna władza reżimu Orbána

Jednym z podstawowych warunków każdego rodzaju demokracji jest to, aby władza polityczna nie była zmonopolizowana przez jedną osobę lub grupę. Minęło 25 lat, odkąd Viktor Orbán po raz pierwszy został wybrany na premiera Węgier. Później jego partia spędziła osiem lat w opozycji. Wygrała wybory w 2010 roku i do 2023 roku udało jej się podporządkować państwo i gospodarkę.

Orbán, do tej pory najdłużej urzędujący premier Węgier, przejdzie do historii, ponieważ pod jego rządami węgierska demokracja uległa spektakularnej erozji. Teraz dotyka to także gospodarkę. Zwiększono dług publiczny. Inflacja bije rekordy w UE. Rząd Fideszu podtrzymuje konflikt z Unią Europejską o praworządność, co opóźnia wypłatę bardzo potrzebnych funduszy spójności.

Pomimo ponad dekady autokratyzacji, UE zdecydowała się przejść od dialogu do działań opartych na egzekwowaniu unijnego prawa dopiero po wygraniu przez Fidesz po raz czwarty z rzędu wyborów w kwietniu 2022 roku. Uruchomienie mechanizmu warunkowości i zamrożenie funduszy spójności było punktem zwrotny w sporze o praworządność. Zmusiło to nawet węgierski rząd do wprowadzeniu w maju 2023 roku zmian w sądownictwie. Według Fideszu spełniło to cztery „super kamienie milowe” dotyczące sądownictwa, ale według UE przyjęte ustawy nie wystarczą do odblokowania unijnych środków. Ale nawet, jeśli okazałoby się, że wprowadzone reformy spełnią formalne wymogi UE, nie zmienią codziennego funkcjonowania stworzonego przez Fidesz reżimu.

Nieformalna władza

Regres demokracji na Węgrzech nie może być definiowany wyłącznie za pomocą formalnych, prawnych środków. Nieformalna władza jest podstawą ustroju, w którym rząd przechyla pole gry na swoją stronę, często w nieskodyfikowany sposób. W rezultacie członkowie rodziny Orbána, biznesowi i polityczni sprzymierzeńcy i inni przedstawiciele rządzącej elity przejmują firmy, wykorzystują zamówienia publiczne i możliwości inwestycyjne z korzyścią dla siebie. Podczas gdy Rada UE, czyli rządy państw członkowskich, a także Komisja Europejska wywierają dalsze naciski na Węgry w odniesieniu do „super kamieni milowych”, majątek firm prowadzonych przez ojca i zięcia premiera ma w tym roku przekroczyć 100 miliardów forintów, czyli około 1,19 miliarda złotych.

Tego problemu nie rozwiąże połowiczna reforma sądownicza uchwalona wiosną 2023 roku ani formalne zmiany w systemie zamówień publicznych. Rząd obiecał zmniejszyć odsetek przetargów z jednym oferentem do poziomu poniżej 15%. Chociaż zostało to uznane za ważny krok w kierunku zapewnienia zgodności z prawem UE, nie zmniejszy systemowej korupcji na Węgrzech.

Żeby imitować konkurencję na rynku, w przetargu mogą wziąć udział fałszywi oferenci. Zamówienia publiczne mogą znów trafić do Lőrinca Mészárosa, przyjaciela premiera z dzieciństwa i miliardera.

W ostatnim czasie jeszcze bardziej widać przymusowe wykupy firm i zastraszanie biznesu. Najbardziej narażone są na to sektory handlu detalicznego i budownictwa, bankowości i telekomunikacji oraz oczywiście media. Rząd Orbána był hojny w stosunku do niemieckich inwestorów. Zaczął jednak wywierać presję na inwestorów średniej wielkości, takich jak sieci sklepów spożywczych Lidl i Aldi. Media informują też o próbach wrogiego wykupu firm od niemieckich inwestorów w sektorze budowlanym.

Psuje to rynek i jeszcze obniża standardy demokracji. Władze na Węgrzech stosują metody mafijne, w tym zastraszają oponentów i konkurentów za pomocą stosowania oprogramowania szpiegującego Pegasus. Ma to zmierzać do zdominowania całych sektorów gospodarki poprzez wywłaszczanie i wykupienie prywatnych firm. Nadal nietykalni są najwięksi zagraniczni inwestorzy, głównie w przemyśle motoryzacyjnym, jak Audi i Mercedes, którzy są odpowiedzialni za 60% węgierskiego eksportu.

Zmiana zasad nie wyszła z mody

Nieformalna władza nie jest jedynym sposobem, w jaki reżim Orbána konsoliduje kontrolę nad państwem i społeczeństwem. Położył duży nacisk na to, co socjolożka Kim Lane Scheppele nazywa autokratycznym legalizmem – podważanie konstytucjonalizmu przy jednoczesnym powoływaniu się na legitymację demokratycznego mandatu do przepisywania zasad.

Ostatnio władze znowu zmieniły prawo wyborcze, łącząc wybory do Parlamentu Europejskiego z wyborami samorządowymi w 2024 roku. Postawiło to opozycję w bardzo trudnej sytuacji, ponieważ zmusi ją to do startowania w jednym bloku i w wyborach europejskich, i lokalnych. Zakazano też przeprowadzenia wyborów uzupełniających w roku poprzedzającym wybory samorządowe. Nie można rozwiązać w tym okresie lokalnych organów przedstawicielskich. Te zmiany są też szczególnie niekorzystne dla aspirujących kandydatów, ponieważ będą musieli zebrać większą liczbę podpisów pod swoimi kandydaturami.

Ograniczenia praw człowieka

Zakres mechanizmu warunkowości nie obejmuje praw politycznych, które od czasu wyborów parlamentarnych w 2022 roku uległy dalszemu ograniczeniu.

Z powodu pogłębiającego się kryzysu na Węgrzech w ostatnim roku odbyły się liczne protesty studentów, nauczycieli i ich sympatyków. Oddolne protesty i inne formy mobilizacji politycznej są największym zagrożeniem dla niedemokratycznych reżimów. Rząd Orbána zastosował wobec protestujących represje, aby uniemożliwić niektórym grupom społecznym udział w zgromadzeniach. Prowadził kampanię zastraszania nauczycieli.

Podczas protestu przeciwko projektowi ustawy zmieniającej status zatrudnienia nauczycieli uczniowie protestujący przed kancelarią premiera zostali potraktowani gazem łzawiącym.

Kolejnym obszarem ograniczeń praw człowieka są prawa reprodukcyjne. Rząd przyjął dekret promujący ultrakonserwatywne wartości społeczne. Osoby w ciąży starające się na Węgrzech o jej przerwanie muszą od teraz wysłuchać bicia serca płodu przed wykonaniem zabiegu. Lekarze muszą zaś sporządzić raport, w którym odnotowują, że ciężarnej przedstawiono „w sposób możliwy do zidentyfikowania czynnik wskazujący na funkcję życiowe płodu”.

Do tego nie poprawia się ustawodawstwo dotyczące praw uchodźców i osób ubiegających się o azyl, wolności akademickiej, praw gejów, lesbijek, osób biseksualnych i transpłciowych. Istotnym wydarzeniem było wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania przeciwko naruszeniom prawa UE w związku z homofobiczną i transfobiczną ustawą „o ochronie dzieci”, która zrównuje homoseksualizmu z pedofilią. To ważny precedens. Komisja Europejska, wspierana przez 15 państw członkowskich i Parlament Europejski zarzuca Węgrom naruszenie Artykułu 2 Traktatu o UE, argumentując, że dyskryminująca mniejszości ustawa atakuje podstawowe wartości Unii.

Te kwestie dotyczą kluczowych ideologicznych elementów reżimu Fideszu. Dlatego jest mało prawdopodobne, że rząd Orbána, żeby odblokować unijne środki, spełni trzy warunki dotyczące wolności akademickiej, praw mniejszości seksualnych i prawa azylowego. Bardziej prawdopodobne, że rząd postara się zakwestionować żądania UE i zbić na tym krajowy kapitał polityczny przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Postara się, żeby oddzielić je od innych „kamieni milowych”, żeby nie musieć rezygnować z ideologicznych podstaw wzniesionego na Wegrzech ustroju.

Powyższe przykłady wskazują na istotną tendencję: rząd Fideszu staje się coraz bardziej zideologizowany, mniej pragmatyczny i znacznie mniej skłonny do ustępstw niż w poprzednich negocjacjach z instytucjami UE. To element szerszego zwrotu. Wojna Rosji przeciwko Ukrainie znacząco zmieniła dynamikę i równowagę sił w Radzie UE. Węgry otwarcie forsują prorosyjską politykę zagraniczną i spowolniły działania UE mające na celu wsparcie Ukrainy. Co więcej, Węgry torpedowały przystąpienie Finlandii i Szwecji do NATO. Groziły też używaniem weta w Radzie UE. Te zachowania i polityki doprowadziły do załamania polsko-węgierskiego sojuszu i mobilizacji wielu państw członkowskich do prowadzenia bardziej zdecydowanej polityki w zakresie praworządności i ochrony budżetu UE.

UE nadal nie odpowiada wystarczająco na podporządkowywanie władzy mediów

Chociaż Komisja Europejska i Rada UE po inwazji Rosji na Ukrainę bardziej zdecydowanie używają wobec Węgier sankcji w postaci zamrożenia środków unijnych, nadal w niewystarczający sposób odpowiadają na zawłaszczanie przez władzę mediów na Węgrzech, mimo, że mają do tego instrumenty i mechanizmy polityczne i prawne.

Instytucje UE zdają sobie sprawę, że kryzys wolności i pluralizmu mediów jest częścią szerszego regresu praworządności w Unii. Natomiast do tej pory nie podjęły działań, które powstrzymałyby czy odwróciły negatywne zmiany w tym zakresie na Węgrzech, w Polsce, Bułgarii czy Grecji.

Publiczne fundusze i pomoc publiczna są wykorzystywane do wzmacniania wspierającego Fidesz imperium medialnego skupionego wokół kancelarii premiera. Media takie jak Megafon Center wydają więcej środków publicznych niż rząd na media społecznościowe. Powielają narracje Fideszu i atakują opozycję. Różne naciski są też stosowane wobec mediów niezależnych od rządu. Zoltán Varga, właściciel Central Media, ostatniej grupy medialnej na Wegrzech niezależnej od Fideszu, w 2019 roku był inwigilowany przez oprogramowanie szpiegowskie Pegasus. Organy podatkowe wskazały go także jako podejrzanego w sprawie karnej. Varga twierdzi, że spotykał się z różnymi taktykami zastraszania ze strony węgierskiego rządu, żeby skłonić go do sprzedaży swojej firmy bliskim premierowi oligarchom. Według raportu Parlamentu Europejskiego nadrzędnym celem nadużywania oprogramowania Pegasus przez węgierski rząd było uzyskanie dalszej politycznej i finansowej kontroli nad sferą publiczną i całym rynkiem medialnym.

Chociaż od dekady na Węgrzech mamy do czynienia z atakami na wolność i pluralizm mediów, Komisja Europejska w w czerwcu 2021 roku wszczęła do tej pory tylko jedno postępowanie przeciwko naruszeniom prawa UE w związku z odmową przedłużenia koncesji rozgłośni Klubradió. Komisja argumentowała, że decyzja Rady Mediów była nieprzejrzysta, nieproporcjonalna i naruszała Europejski Kodeks Łączności Elektronicznej. Te działania nastąpiły zdecydowanie za późno i były niewystarczające. Radio straciło licencję na nadawanie. Komisja Europejska – która ma wyraźne kompetencje w zakresie prawa konkurencji i pomocy publicznej, czyli dwóch dziedzin, które dotyczą naruszeń dokonywanych wobec mediów przez władze Węgier – powinna działać szybciej i rozpocząć szereg różnych postępowań przeciwko Węgrom w tym zakresie.

Unia Europejska powinna też opracować sposób pomiaru niezależności organów regulacyjnych mediów. Unijna dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych, która reguluje funkcjonowanie regulatorów mediów w państwach członkowskich, koncentruje się jedynie na wymogach formalnych. Te są łatwe do spełnienia pomimo faktycznego przejęcia mediów. Funkcjonowanie węgierskiej Rady Mediów formalnie spełnia wymogi UE. W praktyce jest to organ zdecydowanie stronniczy; przy przyznawaniu częstotliwości nadawania i decyzji, które prowadzą do przejmowania mediów, zawsze faworyzuje prorządowych graczy.

W kwietniu 2022 roku Narodowy Urząd ds. Mediów i Komunikacji ogłosił, że z powodu powtarzających się nieprawidłowości nie przedłuży licencji Tilos Rádió, alternatywnej niezależnej stacji radiowej. Licencja radia miała wygasnąć na początku września. Radio rzeczywiście przestało nadawać we wrześniu 2022 roku, ale w tym samym miesiącu ponownie, jako jedyne, zgłosiło się do otwartego przetargu, i udało mu się uzyskać koncesję.

Doradca Viktora Orbána i Dyrektor Polityczny Prezesa Rady Ministrów Balázs Orbán podsumował, że „Media są sektorem strategicznym i kwestią suwerenności, ponieważ ktokolwiek kontroluje media danego kraju, kontroluje sposób myślenia tego kraju, a poprzez to sam kraj.” Kontrola nad mediami jest podstawą nieformalnego systemu władzy stworzonego przez Fidesz. Do rozwiązania problemu pogarszania się i tak katastrofalnego stanu wolności i pluralizmu na Węgrzech nie wystarczy dotychczasowe ostrożne podejście ze strony unijnych instytucji.

Koncepcja i opieka merytoryczna: Anna Wójcik

Raport można pobrać ze strony Archiwum Osiatyńskiego.

PRZECZYTAJ RAPORT PO POLSKU

PRZECZYTAJ RAPORT PO ANGIELSKU

Obejmuje wydarzenia do lipca 2023 roku.

Działania organizacji w latach 2022-24 dofinansowane z Funduszy Norweskich w ramach Programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy.