Minister Kultury wobec mediów publicznych działał w celu usprawiedliwionym konstytucyjnie [ANALIZA]

Istnieją różne modele odbudowy praworządności. Zależą one w dużej mierze od typu ustroju, z którego się wychodzi. My mamy do czynienia z państwem dualnym.

To ustrój łączący elementy autorytaryzmu oraz państwa demokratycznego. Termin ten był stosowany dla opisu polskiego ustroju od wygranych przez PiS wyborów w 2015 roku do czasu objęcia władzy w 2023 roku przez dotychczasową demokratyczną opozycję.

W przypadku naprawy państwa dualnego istnieją różne możliwości egzekwowania przywracania stanu zgodnego z konstytucją. Jedną z nich jest działanie w myśl stanu wyższej konieczności konstytucyjnej. Na przykładzie Polski widać, że w obliczu zastanej praktyki ustrojowej do naprawy ustroju konieczne będzie stosowanie różnych form obrony konstytucji.

Na pierwszym miejscu należy stawiać na standardowe rozwiązania prawne. Ale sięganie do stanu wyższej konieczności konstytucyjnej może być w pewnych wypadkach uznanie za konieczne i usprawiedliwione.

Ocenę decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w kwestii władz spółek medialnych należy poprzedzić rozważeniem ogólnej sytuacji w zakresie przestrzegania Konstytucji w latach 2015-2023. Nadzwyczajna sytuacja może wymagać podejmowania szczególnych środków sanacyjnych – argumentują konstytucjonaliści dr hab. Piotr Mikuli i dr Maciej Pach.

Uważają, że w zastanej sytuacji ustrojowej konieczne było podjęcie działań alternatywnych mających na celu realizację wartości konstytucyjnych. Zmiany personalne w spółkach medialnych podjęte z powołaniem się na ogólne regulacje Kodeksu spółek handlowych uważają za dopuszczalne z perspektywy aksjologii i najważniejszych zasad konstytucyjnych.

Piotr Mikuli, Maciej Pach: Przywracanie stanu zgodnego z Konstytucją – kilka uwag na kanwie ostatnich wydarzeń

Zainteresowanie zagadnieniem naprawy konstytucji (constitutional repair) wzrosło wraz z wyborczą wygraną sił demokratycznych w kilku krajach.

Nasze uwagi bazują na ostatnich przedsięwzięciach związanych z przywracaniem praworządności w Polsce. Pozostajemy jednak głównie w sferze rozważań teoretycznych.

Sposób przywracania państwa praworządnego może różnić się w zależności od kilku czynników.

W pierwszym przypadku moment polityczny polegający na obaleniu dotychczasowego niedemokratycznego ustroju przesądza o budowie całkiem nowego państwa, które ma się cechować zasadami demokracji i praworządnością. Tym momentem przełomowym będzie albo realna, albo „aksamitna” (bezkrwawa) rewolucja. Najczęściej ona otwierać będzie praktyczne możliwości tworzenia nowego państwa opartego o wypracowane w kulturze politycznej Zachodu standardy demokracji.

Z inną sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy przed politycznym przewrotem istniał ustrój państwa, który łączył w sobie zarówno elementy autorytaryzmu, jak i państwa demokratycznego. Ten ostatni stan faktyczny, w nawiązaniu do książki Ernsta Fraenkela, bywa czasem określany mianem państwa dualnego.

Termin ten był też stosowany dla opisu polskiego ustroju, umownie przyjmując, w okresie od wygranych przez PiS wyborów w 2015 roku do czasu objęcia władzy w 2023 roku przez dotychczasową demokratyczną opozycję. Państwo dualne charakteryzuje się funkcjonowaniem zarówno instytucji i działań charakterystycznych dla państwa niedemokratycznego – autorytarnego czy nawet totalitarnego – jak i instytucji jeszcze nieprzejętych przez autokratów, które istniały, gdy państwo było oparte o zasadę rządów prawa.

W procesie przejścia od państwa autorytarnego/totalitarnego do państwa demokratycznego pomocne na pewnym etapie wydaje się zastosowanie zasad sprawiedliwości tranzycyjnej. Zasady sprawiedliwości tranzycyjnej mogą zakładać pewne odstępstwa od normalnych zasad państwa demokratycznego, ponieważ mają mieć zastosowanie do rzeczywistości prawnej państwa niedemokratycznego. Przykładem takich działań może być naruszanie zasady niezawisłości sędziowskiej czy nieusuwalności sędziów, ale w stosunku do wymiaru sprawiedliwości, który służył państwu niedemokratycznemu.

Stan wyższej konieczności konstytucyjnej

Gdy idzie zaś o państwo dualne, to jego cechą charakterystyczną jest istnienie w obrocie prawnym różnych generalnych oraz indywidualnych aktów prawnych, które pochodzą od instytucji mających zakotwiczenie w poprzedzającej państwo dualne rzeczywistości ustrojowej, jak i pochodzących od instytucji przejętych przez autokratów.

Przywracanie właściwej funkcji konstytucji po dokonaniu przełomu ustrojowego w tym przypadku będzie polegać przede wszystkim na zastosowaniu w nowej rzeczywistości całokształtu dorobku instytucji demokratycznych. Ten dorobek obejmowałby – mówiąc teoretycznie – zapewne różne decyzje kontestujące działania instytucji zawłaszczonych w warunkach kształtowania się autorytaryzmu. Wydaje się, że zastosowanie zasad sprawiedliwości tranzycyjnej – w sensie nowych, ekstraordynaryjnych rozwiązań prawnych – nie jest tutaj do końca relewantne.

Mamy tu na myśli szczególne rozumienie koncepcji stanu wyższej konieczności konstytucyjnej (emergency constitutionalism) jako teorii, czyli stosowania konstytucji w sytuacji wymagającej obrony jej podstawowych wartości.

Nie chodzi tu zatem o stosowanie szczególnego reżimu konstytucyjnego w czasie nadzwyczajnym związanym z wielkimi kryzysami, tj. wojną czy pandemią, czy nawet kryzysem finansowym (i np. skutkującym ograniczeniem praw i wolności jednostki), ale bardziej o kryzys prawny i polityczny państwa.

Różnica między zasadami sprawiedliwości tranzycyjnej a koncepcją stanu wyższej konieczności konstytucyjnej polegałaby przede wszystkim na tym, że ten ostatni bardziej odnosi się do procedur i interpretacji prawa, w tym konstytucji, niż do ustalania treści prawa materialnego mającego być zastosowanym do czasów minionych.

Proces przywracania praworządności w Polsce

W praktyce proces przywracania praworządności najczęściej może się rozpocząć od zmiany politycznej w obrębie władzy ustawodawczej lub wykonawczej, dzięki wygranym wyborom parlamentarnym (jest to casus Polski).

Proces sprawowania władzy we współczesnym państwie wymaga jednak współdziałania różnych organów i instytucji niezależnych od tych dwóch władz. Niekiedy proces podejmowania odpowiednich decyzji wiąże się z uzyskaniem zgody kilku organów mających różne zakotwiczenie w konstytucyjnej systematyce (vide większość parlamentarna oraz Prezydent w procesie legislacyjnym).

Od niedawna obserwujemy proces naprawy konstytucji po przegranej PiS. Zwycięska w wyborach 15 października 2023 demokratyczna koalicja podjęła się próby dokonania transformacji ustrojowej.

W ramach tego procesu korzysta:

• z jednej strony ze zwykłych mechanizmów procesu demokratycznego, tzn. podejmuje wysiłki porządkujące system prawny i polityczny na tyle, na ile jest to możliwe z pozycji sprawowania władzy wykonawczej czy ustawodawczej,
• a z drugiej strony – podejmuje pierwsze kroki, które wywołały znaczące kontrowersje i pytania o ich legalność. Mamy tu na myśli odwołanie szefów mediów publicznych, które stały się w okresie rządów tej partii całkowicie podporządkowane PiS.

Działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

19 grudnia 2023 roku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie kodeksu spółek handlowych, odwołał dotychczasowych prezesów zarządów Telewizji Polskiej S.A., Polskiego Radia S.A. i Polskiej Agencji Prasowej S.A. oraz członków rad nadzorczych tych spółek.

Ponadto minister kultury powołał nowe rady nadzorcze ww. spółek, a one z kolei powołały nowe zarządy. Kontrowersje wzbudził fakt, że działania te podjął minister kultury, a nie Rada Mediów Narodowych, powołana do istnienia w 2016 roku i wyposażona ustawowo w stosowne kompetencje.

Na tym tle należy jednak przypomnieć pewne fakty. Rada Mediów Narodowych to utworzony w okresie rządów PiS pozakonstytucyjny organ, który ustawowo przejął kompetencje konstytucyjnego organu powołanego do stania na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, czyli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP).

Wprawdzie nie ustawa o Radzie Mediów Narodowych, ale tzw. mała ustawa medialna (ustawa o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji) była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze K 13/16, jednak w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odniósł się pośrednio do statusu Rady Mediów Narodowych.

W uzasadnieniu wyroku czytamy bowiem m.in., że: „Kształtowanie ustawowego modelu funkcjonowania radiofonii i telewizji nie może abstrahować od treści unormowań konstytucyjnych dotyczących KRRiT. W tym wymiarze należy podkreślić, że Konstytucja nie tylko wyodrębniła i nazwała zadania, które należy realizować w sferze radiofonii i telewizji, ale jednocześnie powierzyła ich wykonywanie konkretnemu organowi państwa, jakim jest KRRiT.

Ustawodawca nie może zatem pozbawić KRRiT kompetencji służących bezpośrednio wykonaniu zadań wskazanych w art. 213 ust. 1 Konstytucji. Przyznając określone kompetencje, musi także uwzględnić, czy staną się one skutecznym instrumentem realizacji konstytucyjnych zadań KRRiT”.

Ponadto w innym fragmencie uzasadnienia zawarto następujące stwierdzenia:

„Trybunał stwierdza, że w obecnym stanie prawnym zmiany statutów spółek publicznej radiofonii i telewizji wymagają akceptacji odrębnego organu państwa, jakim jest RMN. Takie rozwiązanie ustawodawcze nie może być jednak traktowane jako należycie zastępujące wcześniejszy model wyrażania zgody na zmiany statutowe z udziałem KRRiT.

Wykreowanie nowego organu władzy publicznej i przekazanie mu pewnych kompetencji w sferze radiofonii i telewizji nie znosi bowiem obowiązku wprowadzenia przez ustawodawcę instrumentów umożliwiających wykonywanie przez KRRiT jej konstytucyjnie określonych funkcji”.

Zatem skoro niekonstytucyjne jest pozbawienie KRRiT kompetencji służących realizacji jej konstytucyjnych zadań, to logiczną konsekwencją powinno być przyjęcie wniosku (czego w sentencji Trybunał zrobić nie mógł, gdyż nie była zaskarżona do niego ustawa o RMN), że narusza Konstytucję RP także powierzenie kompetencji KRRiT innemu, w szczególności nieumocowanemu konstytucyjnie, organowi władzy publicznej, takiemu jak np. RMN.

Podejmując decyzje z 19 grudnia 2023 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał sam, a pominięta została – oczekiwana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. – rola Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Wszystko ze względu na to, że tak zadecydował ustawodawca w 2016 r. Decyzja ówczesnego ustawodawcy nasuwa zasadnicze wątpliwości konstytucyjne.

Jednak w sytuacji utraty konstytucyjnej charakterystyki przez Trybunał Konstytucyjny trudno się spodziewać rzetelnego ich usunięcia w procedurze hierarchicznej kontroli norm, o której mowa w Konstytucji. W tej sytuacji nie można się dziwić, że posłowie czy senatorowie do niedawna opozycji (a obecnie większości rządzącej) nie zdecydowali się w ostatnich latach na skierowanie do TK wniosku o kontrolę zgodności z Konstytucją ustawy o Radzie Mediów Narodowych.

Naturalnie najbardziej pożądaną – bo niekontrowersyjną – drogą restytucji praworządności w mediach publicznych byłoby uchwalenie i wejście w życie ustawy uchylającej ustawę o Radzie Mediów Narodowych oraz nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, przywracającej należną pozycję ustrojową Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Trzeba jednak liczyć się z realiami polityczno-ustrojowymi, które muszą rzutować na proces naprawy konstytucyjnej.

Te zaś kształtują się obecnie w taki sposób, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością ustawy takie zawetowałby Prezydent Andrzej Duda, względnie skierowałby je do Trybunału Konstytucyjnego, którego status ustrojowy w obecnym stanie budzi uzasadnione wątpliwości.

Za takie działanie – summa summarum właśnie dopuszczalne z perspektywy aksjologii i najważniejszych zasad konstytucyjnych – uznajemy zmiany personalne w spółkach medialnych podjęte z powołaniem się na ogólne regulacje Kodeksu spółek handlowych.

Pamiętamy o regule kolizyjnej lex specialis derogat legi generali (przepis specjalny „uchyla" przepis o charakterze ogólnym).

Jednak w warunkach opisanych powyżej można było uznać za prawidłowe pominięcie ustawy o RMN jako ustawy oczywiście niekonstytucyjnej (do czego silnej wskazówki dostarcza wyrok TK wydany w sprawie o sygn. K 13/16).

Jakkolwiek w komunikacie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 grudnia 2023 r. powołano się również na niedawną uchwałę Sejmu RP w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej, to trzeba pamiętać, że uchwała Sejmu nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Z tego powodu można ją traktować jedynie jako impuls polityczny dla podjęcia określonych decyzji, które za samodzielną podstawę prawną muszą mieć przepisy ustawy – Kodeks spółek handlowych, a nie ww. uchwałę Sejmu.

Minister działał w celu usprawiedliwionym konstytucyjnie

Podsumowując, działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydają się stać w opozycji do tradycyjnego pojmowania zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. W omówionej sytuacji dotyczącej mediów publicznych minister kultury nie działał w zgodzie ze szczególną ustawą zwykłą, tj. ustawą o Radzie Mediów Narodowych, która w normalnych warunkach powinna wyłączać stosowanie przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych.

ponieważ podjęte decyzje zmierzały do ochrony takich konstytucyjnych wartości jak wolność słowa czy wolność pozyskiwania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), prawo do informacji oraz interes publiczny w radiofonii i telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP).

Wynika to z oceny dotychczasowego stanu rzeczy, gdy idzie o ochronę wyżej wymienionych wartości na antenach publicznych telewizji i radia, które to media w ostatnich latach przekształciły się z instytucji informacyjnych w instrumenty propagandowe promujące jedną – rządzącą do niedawna – partię polityczną, a dyskredytujące ugrupowania dotychczasowej opozycji.

W nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej należy – według nas – zaakceptować nadzwyczajne środki prawne oraz takie rozumienie zasady legalizmu, które akcentuje nadrzędność Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) nad ustawami zwykłymi.

W procesie naprawy państwa dualnego, co widać na przykładzie Polski, w obliczu takiej a nie innej praktyki ustrojowej, konieczne będzie stosowanie różnych form obrony konstytucji. O ile w procesie naprawy na pierwszym miejscu należy stawiać na standardowe rozwiązania prawne, to sięganie do stanu wyższej konieczności konstytucyjnej może być w pewnych wypadkach uznanie za konieczne i usprawiedliwione.

Tekst został opublikowany w portalu konstytucyjny.pl.