Metoda „małych kroków” nie przyniosła skutku. Niech KE skarży do TSUE za systemowe naruszanie wartości

„Komisja Europejska musi podejść całościowo do przypadków podważania zasady praworządności przez państwa członkowskie. Do Trybunału Sprawiedliwości UE powinna kierować sprawy skonstruowane jako »systemowe postępowanie przeciwnaruszeniowe« na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Takie postępowanie powinno opierać się na zebraniu kilku naruszeń prawa UE przez państwo członkowskie, aby pokazać wzorzec nielegalnych działań, który świadczy o systemowym naruszeniu prawa – w tym wartości – UE”

– przekonuje w tekście napisanym specjalnie dla OKO.press dr Barbara Grabowska-Moroz (Uniwersytet w Groningen)

Wraz z prof. Kim Lane Scheppele (Uniwersytet Princeton) oraz prof. Dimitrym Kochenovem (Uniwersytet w Groningen), Grabowska-Moroz proponuje Komisji Europejskiej nowe podejście do naruszeń praworządności w państwach UE.

Komisja skarży, Trybunał orzeka

W połowie 2018 roku na ulicach Warszawy odbyły się demonstracje przeciwko zmianom wprowadzanym w Sądzie Najwyższym. Jednak adresatem tych protestów nie były władze krajowe, a instytucje Unii Europejskiej, w szczególności Komisja Europejska. Hasłem przewodnim tamtych protestów było wezwanie „Europo nie odpuszczaj”.

W materiałach prasowych można było przeczytać, że „obrońcy sądów chcieliby, żeby Komisja Europejska skierowała polską nowelizację ustawy o Sądzie Najwyższym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). To właśnie ta instytucja doprowadziła poprzednio do wstrzymania wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej. Protestujący mają nadzieję, że podobnie będzie w tej sytuacji i Trybunał zablokuje zmiany w Sądzie Najwyższym”.

Po skierowaniu przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości UE sprawy obniżenia wieku emerytalnego sędziów polskiego Sądu Najwyższego (tj. wyrzucenia z pracy prawie 1/3 orzekających sędziów), TSUE:

• zastosował środki tymczasowe,
• nakazał powrót sędziów SN,
• a następnie (w czerwcu 2019) orzekł, że Polska naruszyła unijny Traktat i wyrażoną w nim zasadę niezależności sądów (art. 19 Traktatu o UE).

Komisja wyciągnęła wnioski z pyrrusowego zwycięstwa w analogicznej sprawie węgierskiej z 2012 roku, w której TSUE na podstawie wniosku Komisji orzekł o naruszeniu unijnych przepisów antydyskryminacyjnych przez rząd Viktora Orbána.

Bezsilność i pozorność mechanizmów politycznych – traktatowej procedury Artykułu 7 oraz pozatraktatowej iluzorycznej corocznej „debaty o praworządności” prowadzonej również na forum Rady, tj. między państwami członkowskimi – spowodowała, że najskuteczniejszym jak dotychczas „graczem” w walce o praworządność jest właśnie Trybunał Sprawiedliwości UE.

Jednak to, jakie sprawy trafiają do TSUE, zależy od sądów krajowych, państw członkowskich oraz od Komisji Europejskiej.

Kazus polskiej „reformy sądownictwa” pokazuje, że pomimo miażdżących dla Polski rozstrzygnięć Trybunału, instytucje UE są dwa kroki za kolejnymi pomysłami polskiego Ministerstwa Sprawiedliwości na „reformy”.

Tzw. ustawa kagańcowa, która obowiązuje od 14 lutego 2020, nadal nie trafiła do Trybunału. Tak jak wiele innych zagadnień pośrednio lub bezpośrednio związanych z „dobrą zmianą” w systemie sprawiedliwości.

Konieczne nowe rozwiązanie

Metoda „małych kroków” zastosowana przez Komisję nie przyniosła zamierzonych skutków.

Dobitnie pokazuje to przykład węgierski. Pomimo licznych przegranych spraw przez rząd węgierski przed TSUE. większość sędziów Sądu Najwyższego nie wróciło do orzekania, Uniwersytet Środkowoeuropejski został zmuszony do szukania siedziby poza Węgrami, a organizacje społeczne napotykają ograniczenia w korzystaniu ze środków z zagranicy.

Razem z prof. Kim Lane Scheppele (Uniwersytet Princeton) oraz prof. Dimitrym Kochenovem (Uniwersytet w Groningen) argumentujemy, że Komisja Europejska musi podejść całościowo do przypadków podważania zasady praworządności przez państwa członkowskie.

Komisja Europejska do Trybunału powinna kierować sprawy skonstruowane jako „systemowe postępowanie przeciwnaruszeniowe” (systemic infringemnt action) na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

W takich sprawach zarzuty powinny zostać sformułowane w oparciu o naruszenie:

• art. 19 Traktatu o UE (zasada niezależności sądów unijnych, w tym krajowych),
• ale również naruszeniu wartości wyrażonych w art. 2 Traktatu o UE (takich jak demokracja czy praworządność)
• oraz art. 4 ust. 3 wyrażający zasadę lojalnej współpracy Unii i Państwa Członkowskiego (którzy wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów).

Podstawowy argument używany przez rządy Polski czy Węgier polega na twierdzeniu, że Komisja Europejska nie posiada kompetencji w zakresie ochrony wartości z art. 2 TEU, a w związku z tym nie może skierować takiej sprawy do TSUE.

Przepis ten jednak znajduje się w tekście Traktatu o Unii Europejskiej – wybitnie trudno udawać, że go tam nie ma.

Nawet jeśli Traktat nie zawiera szczegółowej definicji praworządności, to dla studentki czy studenta prawa nie stanowi większego problemu odkodowanie chociażby podstawowych elementów praworządności. Same państwa członkowskie wskazały, że wartości te są wspólne dla państw członkowskich i wynikają m.in. z ich tradycji konstytucyjnych.

Przekonanie o dekoracyjnym charakterze art. 2 TEU mogłoby stwarzać wrażenie, że w tym zakresie przepisy Traktatu są puste. Strażnik Traktatów – Komisja – nie może sobie pozwolić na taką sytuację.

Co może zrobić Komisja

Systemowe postępowanie przeciwnaruszeniowe powinno opierać się na zebraniu kilku naruszeń prawa UE przez państwo członkowskie tak, aby pokazać wzorzec nielegalnych działań, który świadczy o systemowym naruszeniu prawa (w tym wartości) UE.

Przypadki tych naruszeń (z różnych dziedzin prawa UE) muszą być dobrze udokumentowane i ukazywać cały obraz naruszeń.

Dopiero taki wniosek Komisji do TSUE jest w stanie umożliwić mu rozważenie i wydanie ewentualnego orzeczenia o trwałym, systemowym naruszeniu praworządności w państwie członkowskim.

Sytuacja, w której państwo członkowskie narusza własną Konstytucję jest dodatkowym argumentem, że naruszana jest unijna praworządność. Jeśli bowiem możliwe było naruszenie krajowych norm, naruszenie tych unijnych nie będzie niemożliwe.

Państwa UE też mogą działać

Analogiczne postępowanie może zostać zainicjowane na podstawie art. 259 Traktatu o Funkcjonowaniu UE również przez państwo członkowskie (lub grupę państw), które uważa(ją), że doszło do naruszenia Traktatów, a Komisja nie podjęła działań w tym zakresie.

Państwa członkowskie również ponoszą odpowiedzialność za stan praworządności w Unii Europejskiej.

Oczywiście skierowanie sprawy na drogę sądową przeciwko innemu państwu jest „dyplomatycznie niewygodne”, ale często niezbędne chociażby ze względu na dobro własnych obywateli, którzy np. będą stronami postępowań sądowych w innych państwach członkowskich (w tym również w Polsce lub na Węgrzech).

Jeśli Komisja nie chce lub nie potrafi zapewnić niezależności systemów sądownictwa, inne państwa członkowskie powinny podjąć adekwatne działania.

Trzeba zwiększyć przejrzystość TSUE

Sukces takich postępowań będzie jednak zależał również od udoskonaleń proceduralnych w ramach samej procedury przeciwnaruszeniowej, m.in. zwiększenia transparentności samego Trybunału Sprawiedliwości UE.

Powinno to służyć przede wszystkim wzmocnieniu legitymacji i zaufania do Trybunału, który będzie orzekał w sprawach systemowych naruszeń.

Co najmniej niezrozumiałe jest, że w 2020 roku rozprawy Trybunału Sprawiedliwości nie są transmitowane online. Bardziej przejrzyste powinno być również postępowanie z art. 258 TFEU jeszcze przed skierowaniem sprawy do Trybunału, tak aby odciąć populistyczne paliwo oparte na domysłach, że Komisja działa pod czyjeś dyktando.

„Polskie” sprawy w TSUE, dotyczące wycinki Puszczy Białowieskiej, Sądu Najwyższego czy postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów pokazały, jak ważne jest wnioskowanie o środki zabezpieczające przy jednoczesnym przyspieszonym trybie procedowania.

W sprawach zaplanowanego rozmontowywania trójpodziału władzy poprzez osłabianie niezależnych instytucji czas odgrywa kluczową rolę.

Zablokowanie a następnie zneutralizowanie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce dało rządzącym czas na wprowadzenie licznych zmian w innych dziedzinach życia, których Komisja nie miała czasu na bieżąco weryfikować, zaś wewnętrzne mechanizmy kontroli konstytucyjności prawa nie funkcjonowały.

Za niewykonanie wyroku TSUE kary finansowe

Kluczowe dla zapewnienia systemowego wykonania orzeczeń TSUE i doprowadzenia do stanu pełnej zgodności z prawem UE przepisów w państwach członkowskich jest stwierdzenie przez TSUE systemowego charakteru naruszenia prawa i wartości UE w państwach członkowskich.

Węgrzy boleśnie przekonali się o konsekwencjach braku takiego działania. Wyrok TSUE w sprawie obniżenia wieku emerytalnego sędziów węgierskiego Sądu Najwyższego dotyczył przepisów prawa antydyskryminacyjnego. W związku z tym, wypłacenie sędziom odszkodowań przez Węgry zamykało sprawę. Natomiast instytucjonalne zniszczenia nie zostały naprawione.

Wraz z Kim Lane Scheppele oraz Dimitrym Kochenovem argumentujemy, że niewykonanie wyroku TSUE (tj. brak systemowego przywrócenia praworządności) powinno skutkować takim zastosowaniem art. 260 TFUE (umożliwiającym nałożenie kar finansowych), które pozwalałoby na ściągnięcie ewentualnej kary bezpośrednio z funduszy unijnych otrzymywanych przez państwa członkowskie.

Kryzys praworządności to jeden z poważniejszych problemów, z którym Unia Europejska zmaga się od kilku lat.

Zagrożenie to wynika przede wszystkich z działań niektórych Państw Członkowskich, które osłabiając trójpodział władzy, a tym samym skuteczną kontrolę nad sprawowaniem władzy politycznej, stawiają pod znakiem zapytania to, czy prawo UE może być w takich warunkach odpowiednio stosowane.

Zmierzenie się z naruszaniem fundamentów UE wymaga konsekwentnych działań systemowych ze strony Komisji Europejskiej. Tylko w takich warunkach wzajemne uznawanie wyroków w państwach UE ma rację bytu.

Obowiązkiem Komisji jest zapewnienie warunków, żeby podstawy wzajemnego zaufania były weryfikowalnym faktem, a nie pobożnym życzeniem czy pustym prawniczym frazesem.

Coroczne, nawet najobszerniejsze raporty o praworządności, nie zastąpią postępowania na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

Szczegółowa analiza pomysłu „systemic infringement action” dostępna jest tutaj oraz w najnowszym numerze The Yearbook of European Law.

---