"Zmiany po 2015 roku osłabiły niezawisłość sądów". Komisja Europejska o praworządności w Polsce

30 września 2020 Kolegium komisarzy Komisji Europejskiej przyjęło krajowe raporty o stanie praworządności w 27 państwach Unii Europejskiej. Omawiają cztery obszary:

• system wymiaru sprawiedliwości;
• ramy antykorupcyjne;
• pluralizm mediów;
• inne kwestie instytucjonalne związane z mechanizmem wzajemnej kontroli i równowagi władz.

Dodatkową uwagę poświęcono nadzwyczajnym rozwiązaniom wprowadzanym w 2020 roku w odpowiedzi na epidemię COVID-19.

"Każdy obywatel zasługuje na dostęp do niezależnych sędziów, czerpanie korzyści z wolnych i pluralistycznych mediów oraz pewność co do tego, że jego prawa podstawowe są przestrzegane. Tylko wtedy możemy nazywać się prawdziwą unią krajów demokratycznych" - podkreśliła na konferencji prasowej w Brukseli wiceprzewodnicząca KE Věra Jourová.

Przewodnicząca KE Ursula von der Leyen podkreśliła, że praworządność i europejskie wartości są dla UE kwestią fundamentalną.

"Są częścią naszego wspólnego poczucia tożsamości europejskiej. Praworządność chroni ludzi przed rządami siły. W UE mamy bardzo wysokie standardy praworządności, ale musimy również stawić czoła różnym wyzwaniom" - wskazała Von der Leyen.

Wyzwania te szczególnie szczególnie wyraźnie widać na przykładzie Polski.

Raport o Polsce

System wymiaru sprawiedliwości

W raporcie Komisja Europejska niefortunnie używa terminu "reformy" na określenie zmian w wymiarze sprawiedliwości w Polsce po 2015 roku. We wstępie do raportu ostrożnie ocenia, że te zmiany były "dużym źródłem kontrowersji, zarówno w kraju jak i na poziomie UE" oraz, że wyniknęły z nich "liczne obawy", spośród których "wiele się utrzymuje".

KE wskazuje, że te zmiany dotknęły Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, sądy powszechne, Krajową Radę Sądownictwa i prokuraturę, a także "zwiększyły wpływ władzy wykonawczej i ustawodawczej na systemem sprawiedliwości i przez to osłabiły niezawisłość sędziowską".

KE dodaje, że wobec Polski od 2017 roku toczy się procedura politycznego dialogu o ochronie wartości UE w ramach procedury Artykułu 7 oraz, że w latach 2019-2020 Komisja uruchomiła dwie nowe procedury ochrony prawa unijnego, dotyczące modelu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz ustawy kagańcowej.

Ramy antykorupcyjne

Stosunkowo pozytywnie oceniono prawne i instytucjonalne ramy przeciwdziałania korupcji i promowania jawności, choć wskazano na brak uregulowania lobbingu i konieczność zmian modelu ujawniania deklaracji majątkowych urzędników publicznych. Obawy KE budzi niezależność głównych instytucji odpowiedzialnych za walkę z korupcją, zwłaszcza poddanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego władzy wykonawczej oraz fakt, że Minister Sprawiedliwości jest jednocześnie Prokuratorem Generalnym.

Pluralizm mediów

KE wyraziła też wątpliwości co do niezależności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz dublowania jej kompetencji przez nowy organ - Radę Mediów Narodowych. Odnotowano, że regulacje dotyczące własności mediów, nie są w taki sam sposób stosowane wobec wszystkich podmiotów na rynku. Skrytykowano przepisy karne zakazujące znieważania urzędników państwowych.

Inne kwestie instytucjonalne związane z mechanizmem wzajemnej kontroli i równowagi władz

KE wskazała, że ustawy wprowadzające kluczowe reformy były w Polsce przyjmowane w przyśpieszonej procedurze ustawodawczej, przy ograniczonych konsultacjach i możliwości wzięcia udziału w procesie ustawodawczym przez opozycję.

Doceniła, że w Polsce jest silne społeczeństwo obywatelskie, w tym stowarzyszenia sędziów i prokuratorów, których członkowie zabierają głos w debacie publicznej, choć są obiektem ataków ze strony polityków.

Obawy KE budzą działania rządu wobec stowarzyszeń osób LGBTI, w tym zatrzymania i aresztowania aktywistów oraz nienawistna kampania przeciwko osobom LGBTI w Polsce.

W raporcie podkreślono pozytywną rolę Rzecznika Praw Obywatelskich, który pomimo trudnych warunków działania bronił standardów rządów prawa.

Raporty, jakich nie było

Raporty będą ukazywać się co roku. Obecne obejmują okres od stycznia 2019 roku.

Komisji zależało, by jak najdokładniej odzwierciedlały sytuację w państwach członkowskich. Dlatego tylko po części bazowała na własnych źródłach, takich jak wcześniejsze wyniki Tabeli Sprawiedliwości UE (EU Justice scoreboard), ustalenia Europejskiego Semestru czy badania opinii Eurobarometru. Wykorzystała źródła zewnętrzne.

Wśród nich ekspertyzy innych organizacji międzynarodowych (np. ONZ czy OECD) i orzecznictwo międzynarodowych trybunałów - w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

Komisarz ds. Sprawiedliwości Didier Reynders komentował, że nowe sprawozdanie to początek dialogu ze wszystkimi państwami członkowskimi. Komisja chce, by kraje dzieliły się dobrymi praktykami, a sama zamierza wykorzystać ustalenia raportu, by odpowiednio wcześnie reagować na wyzwania, zanim staną się problemami.

Szanse i zagrożenia

Raporty mają uzupełniać już istniejący monitoring i być przedmiotem debaty we wszystkich instytucjach UE. Wpisują się w szersze działania Unii w celu wzmocnienia wartości demokracji, równości i praw człowieka, w tym praw mniejszości.

Będzie im towarzyszyć Plan Działania dla Demokracji w Europie i nowa Strategia Implementacji Karty Praw Podstawowych i strategie wspierania najbardziej wrażliwych grup w społeczeństwach UE, promowania społeczeństw opartych na pluralizmie, niedyskryminacji, sprawiedliwości, solidarności i równości.

Komisja Europejska i Parlament Europejski prowadzą polityczny dialog z rządami Polski (od grudnia 2017) i Węgier (od 2018) w ramach procedury Artykułu 7 Traktatu o UE. Rządy państw członkowskich są też stronami postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

W niektórych krajach wzmacnia się niezawisłość sądownictwa...

"Reformy" wymiaru sprawiedliwości są rozumiane bardzo szeroko - od konstytucyjnych zmian strukturalnych, dotyczących na przykład roli rad sądownictwa, po zmiany w zarządzaniu i zmiany operacyjne, takie jak cyfryzacja.

Raport podsumowujący cykl monitoringu praworządności wskazuje, że w niektórych państwach Unii od stycznia 2019 roku wprowadzono zmiany zwiększające niezawisłość sądownictwa, na przykład poprzez zwiększenie jawności procedury powoływania, awansowania i usuwania z zawodu sędziów. Przykładem reformy na Malcie, Cyprze, Łotwie i w Czechach.

Podkreślono również, że państwa, w których istnieją silne instytucjonalne ramy ochrony niezawisłości sędziowskiej, jak Irlandia, Luksemburg, Finlandia, Holandia i Szwecja, jeszcze je wzmacniają.

• w Irlandii w 2019 roku wprowadzono niezależną radę sądownictwa;
• w Luksemburgu trwają prace nad wzmocnieniem konstytucyjnej ochrony niezależności sądownictwa;
• w Szwecji w lutym 2020 roku powołano komisję, której celem jest zaproponowanie konstytucyjnych i ustawowych ulepszeń w tym zakresie;
• w Holandii planowane jest zmniejszenie wpływu władzy wykonawczej i ustawodawczej na nominacje do Sądu Najwyższego.

...a w innych osłabia

Negatywne zmiany w zakresie niezawisłości sądownictwa odnotowano w Polsce, a także na Węgrzech, Bułgarii, Rumunii, Chorwacji i Słowacji.

• wskazano, że zmiany zmiany w sądach w Polsce po 2015 roku są "źródłem licznych kontrowersji" w kraju i na forum międzynarodowym, co doprowadziło do uruchomienia wobec polskiego rządu procedury politycznego dialogu z Artykułu 7 Traktatu o UE oraz złożenia przez Komisję Europejską trzech skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE w związku z naruszaniem prawa unijnego;
• wymieniono też zmiany w sądownictwie w Rumunii w latach 2017-2019, zaznaczając, że w 2020 rząd zaczął się z nich częściowo wycofywać;
• podkreślono wątpliwości co do niezależności i uczciwości sądownictwa na Słowacji, podkreślając, że w 2020 roku zaczęto tam reformować sądy;
• zauważono napięcia na Węgrzech między niezależnym konstytucyjnym organem, Narodową Radą Sądownictwa, a prezesem Narodowego Biura ds. Sądownictwa odpowiedzialnym za zarządzanie sądami. Zwraca też uwagę na problem wynikający z powoływania do Sądu Najwyższego sędziów trybunału konstytucyjnego, którzy są wybierani przez parlament;
• ostrzeżono, że w Bułgarii skład i funkcjonowanie Naczelnej Rady Sądowniczej i jej Inspektoratu budzą poważne zastrzeżenia.

Niezależność prokuratury

Uwagi Komisji Europejskiej nie uszło, że w krajach Unii toczą się debaty odnośnie relacji władzy wykonawczej i prokuratury. Pochwaliła wysiłki na Malcie i na Cyprze. Zaznaczyła również, że w Niemczech i w Austrii trwa dyskusja o ograniczeniu uprawnień władzy wykonawczej nad prokuratorami odnośnie Europejskiego Nakazu Aresztowania.

Komisja wskazała na wątpliwości wynikające z połączenia funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości w Polsce i zagrożenia w związku z dużym wpływem Prokuratora Generalnego na prokuratorów liniowych w Bułgarii.

Ataki na sędziów i prokuratorów

W raporcie podsumowującym zwrócono też uwagę na nasilanie się politycznych ataków na sędziów i prokuratorów w obrębie Unii Europejskiej, choć wprost nie wymieniono żadnego kraju. Odnotowano, że stosowanie wobec sędziów środków nacisku, w tym zwłaszcza postępowań dyscyplinarnych, zagraża realizacji prawa do kierowania przez sędziów pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE. W ocenie Komisji Europejskiej wywołuje to efekt mrożący na sędziach i negatywnie wpływa na debatę publiczną o reformie sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej.

KE przypomniała, że państwa członkowskie muszą zapewnić prawo do skutecznej ochrony sądowej. Jej warunkiem są niezawisłe sądy, co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Zwraca też uwagę na kluczowe znaczenie niezależności prokuratorów od nadmiernej ingerencji politycznej.

Walka z korupcją

Komisja Europejska w raporcie rozumie praworządność szeroko, włączając ramy do walki z korupcją i wolność mediów.

Pozytywnie oceniono przyjmowane w wielu krajach Unii wieloletnie plany walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością, reformę krajowego prawa karnego, aby dorównało standardom prawa międzynarodowego w tym zakresie, a także poprawę skuteczności i efektywności działania instytucji przeciwdziałających i walczących z korupcją oraz ich adekwatne finansowanie.

Wskazano na problemy z prowadzeniem śledztw w sprawach o korupcję w Bułgarii, Chorwacji, na Słowacji, w Czechach, na Węgrzech i na Malcie.

Na styku walki z korupcją i wolności mediów wymieniono śledztwa w sprawie zabójstw dziennikarzy śledczych tropiących korupcję na Malcie i Słowacji.

Wolność mediów

Komisja Europejska wyraziła obawy związane z upolitycznieniem organów nadzorujących media w Polsce, na Węgrzech i na Malcie. Wskazano też na wątpliwości co do skuteczności działania takich organów w Bułgarii, Grecji, Luksemburgu, Rumunii i Słowenii. Podkreślono wagę jawności własności mediów oraz przestrzeżono przed nietransparentnym, motywowanym politycznie finansowaniem mediów, w tym poprzez reklamy państwowych spółek. Jako negatywne przykłady wymieniono Węgry, Austrię i Słowację.

Przypomniano, że pluralizmowi nie sprzyja polityczna władza nad mediami, co widać na Węgrzech, Bułgarii i Malcie. Odnotowano plany zmian rynku mediów, które mogą mieć negatywny wpływ na pluralizm w Polsce.

Prawnicy apelują do von der Leyen o zdecydowane działania

Komisja Europejska w bardzo wyważony sposób ocenia ogólny stan rządów prawa w państwach Unii. Przyznała, że zasada rządów prawa jest obecna w ich systemach konstytucyjnych, prawnych i politycznych.

Wskazała na "poważne wyzwania" i na przypadki, w których "wytrzymałość rządów prawa" jest poddawana próbie, a niedostatki okazują się bardziej oczywiste.

To eufemizmy na szybko postępującą erozję gwarancji państwa prawa w Polsce i na Węgrzech. Co do oceny tego zjawiska nie ma wątpliwości kilkunastu profesorów prawa z uniwersytetów z całego świata. 28 września skierowali do przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen już trzeci apel o działania w celu zapobiegania dalszemu niszczeniu praworządności w Polsce.

Prawnicy piszą, że „Rządy prawa w Polsce nie są tylko atakowane. One są w jawny sposób niszczone. Wyrażamy obawę, że Komisja pozostaje ślepa na przypadki łamania prawa europejskiego, podczas gdy na mocy traktatów to jej powierzono pełnienie roli strażnika prawa UE".

Apelują o konkretne działania:

• złożenie przez Komisję Europejską wniosku do Trybunału Sprawiedliwości o nałożenie kary pieniężnej na polski rząd w związku z utrzymującym się naruszeniem postanowienia TSUE z 8 kwietnia 2020 roku, na mocy którego „Izba Dyscyplinarna” w Sądzie Najwyższym miała nie orzekać w sprawach sędziów;
• pilne wydanie przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii o ustawie kagańcowej i wyznaczenie polskiemu rządowi możliwie najkrótszego terminu na udzielenie odpowiedzi. Jeśli polski rząd nie zastosuje się do rekomendacji Komisji, prawnicy apelują o jak najszybsze skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz wystąpienie o zastosowanie środków tymczasowych;
• wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Polskę odnośnie Trybunału Konstytucyjnego; „Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych” Sądu Najwyższego i neo Krajowej Radzie Sądownictwa;
• publiczne potępienie przez Przewodniczącą Komisji Europejskiej organów nękających sędziów i prokuratorów, które utworzyła koalicja rządząca w Polsce.

Wykuwa się mechanizm powiązania pieniędzy z UE i praworządności

W Brukseli trwają też prace nad projektem powiązania wypłat unijnych funduszy z przestrzeganiem zasady praworządności. Jak pisaliśmy w OKO.press 28 września niemiecka prezydencja w Radzie UE zaproponowała własną, kompromisową wersję tego mechanizmu.

Zgodnie z polityczną decyzją głów państw z lipca 2020, to Komisja Europejska ma wnioskować o ew. zawieszenie wypłat funduszy. Decyzję będzie podejmować Rada UE - kwalifikowaną większością głosów (co najmniej 15 krajów reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności Unii).

Pierwotny projekt KE – ogłoszony jeszcze w maju 2018 roku– został złagodzony. KE chciała, by większość kwalifikowana w Radzie była potrzebna do odrzucenia jej wniosku, a nie do jego zaakceptowania. Odwrócenie procedury po raz pierwszy zaproponował jeszcze w lutym 2020 przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel.

Choć projekt niemieckiej prezydencji przedstawiany jest jako kompromis, a niekiedy wręcz krytykowany za przesadne "rozwodnienie" pierwotnej propozycji Komisji, premierzy Węgier i Słowenii już zapowiedzieli, że się na niego nie zgodzą. „Polska zamierza o tej propozycji dyskutować” – zapewnił w poniedziałek Mateusz Morawiecki.

Ale przeciwko dalszemu rozwadnianiu mechanizmu protestują głośno m.in. Finlandia, Francja, Holandia i Dania. A także Parlament Europejski, który ostrzega, że nie zgodzi się na budżet, jeżeli projekt "pieniądze za praworządność" nie zostanie sfinalizowany i nie będzie skuteczny.

Czasu na decyzję jest coraz mniej, bo nowe siedmioletnie ramy finansowe Unii – a wraz z nimi Fundusz Odbudowy po koronakryzysie – powinny zacząć obowiązywać już od stycznia 2021.