OBWE wyjaśnia, jak poprawić ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie wydało opinię o dwóch ustawach o Trybunale Konstytucyjnym, które Sejm uchwalił w lipcu.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym wprowadza zmiany co do sposobu wyboru sędziów – ma ich wybierać Sejm nie jak do tej pory zwykłą większością, ale większością kwalifikowaną 3/5 głosów. Ustawa rozszerza też krąg podmiotów, które mogą wskazywać kandydatów na sędziów Trybunału. Oprócz parlamentarzystów ma ich zgłaszać również prezydent, Prezydium Sejmu, Krajowa Rada Prokuratorów oraz zgromadzenia ogólne Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Druga ustawa, o przepisach wprowadzających ustawę o TK, reguluje kwestie wynikające z kryzysu ustrojowego w Trybunale Konstytucyjnym. Kryzys trwa od 2015 roku, kiedy większość rządząca PiS i Prezydent Andrzej Duda wprowadzili do TK trzy osoby niepowołane do orzekania na miejsca już zgodnie z prawem zajęte przez osoby wybrane przez poprzednią większość rządzącą PO-PSL. Trybunał wydał dziesiątki wyroków w wadliwych składach z udziałem tak zwanych dublerów. Uchwalona przez Sejm ustawa stwierdza, że te orzeczenia są nieważne i nie wywierają skutków prawnych.

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE chwali ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, natomiast ma wątpliwości co do mechanizmów ustawy o przepisach wprowadzających ustawę o TK. Największe zastrzeżenia budzi unieważnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania.

Analiza OBWE jest ona w dużej części zbieżna z opinią Rzecznika Praw Obywatelskich o ustawie o przepisach wprowadzających ustawę o TK odnośnie do:

• stwierdzenia nieważności wyroków TK wydanych w nieprawidłowych składach;
• uznania za niebyłe powołań na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa TK;
• wygaszenia stosunków pracy pracowników zreorganizowanej Kancelarii Trybunału.

Dlaczego to ważne

Polska jest zobowiązana do uzdrowienia Trybunału Konstytucyjnego. Nie tylko na podstawie uchwały Sejmu z 6 marca, ale też prawa międzynarodowego. Wynika to z wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Xero Flor sp. z o.o. przeciwko Polsce z maja 2021 roku i w dotyczącej aborcji sprawie M.L. przeciwko Polsce z grudnia 2023 roku.

Do tego w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest sprawa ze skargi Komisji Europejskiej za naruszenie prawa UE dotycząca powołań do Trybunału Konstytucyjnego oraz jego orzecznictwa.

OBWE wskazuje, co trzeba poprawić

Opinię dla Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE przygotowali:

• Slavica Banić, była sędzia Trybunału Konstytucyjnego Republiki Chorwacji;
• Gábor Halmai, profesor, Wydział Prawa Europejskiego Instytutu Uniwersyteckiego;
• András Sajó, profesor, Uniwersytet Środkowoeuropejski (Wiedeń) i były sędzia oraz wiceprezes Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
• Vasil Vashchanka, ekspert ds. praworządności.

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym

Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE z zadowoleniem przyjęło ustawę o Trybunale Konstytucyjnym. Podkreśliło konieczność przywrócenia niezależności, skuteczności i legitymacji Trybunału. Szczególnie pochwaliło zmiany takie jak:

• wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego kwalifikowaną większością głosów przez Sejm,
• przedłużenie kadencji obecnych sędziów do czasu wyboru ich następców,
• poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na urząd sędziego Trybunału Konstytucyjnego,
• doprecyzowanie procedury składania przysięgi przed Prezydentem RP przez nowo wybranych sędziów,
• nowe zasady dotyczące statusu sędziów i postępowania przed Trybunałem.

Jednak pewne kwestie wymagają dodatkowego namysłu i poprawy. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE apeluje, żeby lepiej przyjrzeć się zagadnieniom jak:

• brak możliwości ubiegania się o urząd sędziego Trybunały Konstytucyjnego przez cztery lata po zakończeniu członkostwa w partii politycznej,
• brak mechanizmu przełamywania impasu w przypadku niewybrania przez Sejm nowego sędziego Trybunału,
• brak wymogu stopniowego wygasania kadencji sędziów,
• oraz uprawnienia Prezydenta RP do wnioskowania o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału.

Ustawa o przepisach wprowadzających ustawę o Trybunale Konstytucyjnym

Druga z uchwalonych ustaw budzi jednak większe wątpliwości Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE.

Mając świadomość, jak trudne jest rozwiązanie kryzysu ustrojowego dotyczącego Trybunału Konstytucyjnego w obecnym kształcie, przypomina, że ramy dla ustawodawcy wyznaczają polska konstytucja, prawo międzynarodowe i wartości, jakie ustawa ma na celu przywrócić.

Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE wskazuje też, że trzeba doprecyzować kwestie dotyczące statusu urzędujących sędziów oraz osób nieuprawnionych do orzekania.

Wskazuje też na niedociągnięcia w przepisach wprowadzających zmiany dotyczące prezesury i kancelarii Trybunału.

Rekomendacje Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym

W Artykule 3 ustawy należy doprecyzować kwestię odpowiedzialności Trybunału Konstytucyjnego za sygnalizowanie wad i luk w ustawodawstwie, wskazując, że powinna być przewidziana wyłącznie w kontekście trwającego przed TK postępowania.

Należy się zastanowić, czy nie wprowadzić wprost zakazu kandydowania do Trybunału Konstytucyjnego osób będących członkami rządu lub parlamentu. Ponadto ustawa zakazuje kandydowania osobom, które na cztery lata przed należały do partii politycznej. Zdaniem Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE trzeba się zastanowić, czy nie ograniczyć tego wymogu dla osób, które pełnią lub niedawno pełniły funkcje kierownicze w partii politycznej.

W odniesieniu do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego kwalifikowaną większością głosów Sejmu warto rozważyć uzupełnienie projektu ustawy o specjalnie dopasowany mechanizm przełamywania impasu, który nie zagraża niezależności i bezstronności Trybunału Konstytucyjnego, jednocześnie zapewniając stopniowe wygasanie kadencji sędziów Trybunału.

W odniesieniu do trybu składania przysięgi, w artykule 20 projektu ustawy, rekomendowane jest

• doprecyzowanie, że wymóg złożenia przysięgi przez nowo wybranego sędziego Trybunału Konstytucyjnego przed Prezydentem RP nie jest konieczny do potwierdzenia jego wyboru
• oraz że uniemożliwienie sędziemu złożenia przysięgi w przewidzianym prawem terminie nie powinno stanowić przeszkody w rozpoczęciu kadencji;
• wprowadzenie alternatywnego mechanizmu rozwiązującego sytuacje, w których nowo wybrany sędzia nie ma możliwości złożenia przysięgi w obecności Prezydenta RP w przewidzianym prawem terminie, na przykład możliwość złożenia przysięgi przed innym organem lub wysokim urzędnikiem państwowym.

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE wskazuje, że ustawa mogłaby zobowiązywać do uwzględniania równości płci i różnorodności w procesie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Za konieczne uważa też doprecyzowanie przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba doprecyzować, jakie działania lub zaniechania są deliktami dyscyplinarnymi. A także zapewnić, że sankcje dyscyplinarne są proporcjonalne do danego przewinienia, a usunięcie z urzędu stosuje się tylko w najpoważniejszych przypadkach i jako środek ostateczny. Należy też określić, jaką większość sądu dyscyplinarnego będzie podejmował decyzje w sprawach dyscyplinarnych. W przypadku orzeczenia o usunięciu z urzędu musi to być większość kwalifikowana.

Warto też wprowadzić dodatkowe zabezpieczenia, aby uniknąć częstego kierowania spraw do pełnego składu Trybunału, na przykład wymów zwykłej większości składu orzekającego kierującego wniosek do pełnego składu, a także umożliwienie pełnemu składowi TK odrzucenie takiego wniosku.

Rekomenduje się też usunięcie artykułu 87 ustawy o TK lub zmienienie go, aby doprecyzować, że postępowania wszczęte na wniosek 50 posłów lub 30 senatorów, które nie zostały zakończone przed końcem ich kadencji, będą kontynuowane, a sprawy zostaną rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny.

Ustawa o przepisach wprowadzających ustawę o Trybunale Konstytucyjnym

Główne zastrzeżenie dotyczy stwierdzenia z mocy prawa, że wszystkie orzeczenia Trybunału wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania są nieważne.

Zdaniem Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE trzeba wyraźnie i precyzyjnie zdefiniować, w jakich rodzajach spraw i pod jakimi warunkami postępowania mogą być ponownie otwarte. Trzeba tez określić kto może wnioskować o takie wznowienie. A także doprecyzować potencjalne skutki prawne i czasowe takich nowych oraz pierwotnych orzeczeń.

Należy zapewnić, że sprawy, które mogą zostać ponownie otwarte, będą rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny bez udziału „osób nieuprawnionych do orzekania”. Ustawa powinna określać, w jakim terminie powinny być rozpatrzone takie sprawy. Trzeba też dać Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwość orzeczenia środków tymczasowych, jeśli jest taka potrzeba.

Należy też umożliwić stronom postępowania, w którym wydano orzeczenie z uwzględnieniem wyroku TK wydanego z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, wnioskowanie o ponowne rozpatrzenie lub wznowienie ich sprawy przed właściwym sądem. Powinno to być możliwe przez określony, rozsądny czas, przy jednoczesnym poszanowaniu praw osób trzecich działających w dobrej wierze w sprawach cywilnych oraz zasady zakazu pogorszenia sytuacji skazanych w sprawach karnych. Trzeba też doprecyzować skutki prawne i czasowe takich orzeczeń.

Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE zaleca też doprecyzowanie statusu osób nielegalnie wybranych na sędziego Trybunału oraz ich następców i rozważenie odpowiednich działań mających na celu przywrócenie legalnego składu Trybunału Konstytucyjnego.