Niemcy chcą zreformować Federalny Trybunał Konstytucyjny. Polska i Stany Zjednoczone przestrogą

Nie tylko w Polsce, ale też w Niemczech trwa debata o reformie sądu konstytucyjnego.

Polski przypadek jest szczególny, ponieważ od 2016 roku Trybunał Konstytucyjny nie jest niezależny i nie spełnia podstawowego zadania tej instytucji, jaką jest niezależna kontrola konstytucyjności prawa. Był pierwszą instytucją systemu hamulców i równowagi, czyli kontroli władzy wykonawczej i ustawodawczej, którą najpierw zneutralizował, a później wypaczył PiS.

Historia polskiego trybunału i jego orzecznictwo, zwłaszcza wyroki podważające interpretację unijnych traktatów przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez Europejski Trybunał Praw Człowieka były szeroko dyskutowane na świecie jako przestroga dla demokracji opartej na podziale władzy i ochronie praw człowieka.

Sądy konstytucyjne w Europie

Nie wszystkie demokracje mają sądy konstytucyjne. W Europie przed drugą wojną światową sprawnie działały tylko w Norwegii, Austrii i Szwajcarii. Po II wojnie światowej stały się standardem w wielu krajach europejskich.

Dzisiaj 19 spośród 27 państw członkowskich Unii Europejskiej ma sądy konstytucyjne — jeśli uznamy za taki francuski Conseil constitutionnel.

Takiej instytucji nie ma za to w Danii, Estonii, Finlandii, Grecji, Irlandii, Holandii, Szwecji czy na Cyprze.

W Europie wiele państw zdecydowało się na ustanowienie sądu konstytucyjnego po doświadczeniach totalitaryzmów i autorytaryzmów. Tak było:

• po drugiej wojnie światowej w przypadku Niemiec i Włoch;
• po upadku dyktatur Franco i Salazara w Hiszpanii i Portugalii;
• w krajach byłego bloku wschodniego w Europie Środkowej i Wschodniej, w tym w Polsce, chociaż Trybunał Konstytucyjny powstał już w 1986 roku jako element koncesji ze strony władz komunistycznych.

Sądy konstytucyjne w Europie różnią się kompetencjami. Nie wszystkie, jak polski i niemiecki, są „negatywnym ustawodawcą”, czyli ich wyroki usuwają z porządku prawnego przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne. Nie wszystkie też, jak w Polsce i Niemczech, rozpatrują skargi konstytucyjne obywateli.

Szeroki zakres kompetencji trybunałów w tych dwóch państwach powoduje, że ich upartyjnienie niesie (w przypadku Polski) czy mogłoby nieść (w przypadku Niemiec) dalekosiężne, negatywne skutki.

Pozycja Federalnego Trybunału Konstytucyjnego

Federalny Trybunał Konstytucyjny, działający od 1951 roku w Karlsruhe w południowo-zachodnich Niemczech, cieszy się wielką autonomią oraz estymą w kraju i poza jego granicami. Wiele jego wyroków wpłynęło na debatę publiczną na świecie i było cytowanych przez inne sądy konstytucyjne.

Silną pozycję FTK zbudował dzięki połączeniu kilku czynników. Ważną rolę odegrała nie tylko jakość argumentacji orzeczeń, ale też względy historyczne i kulturowe, związane z budową demokracji liberalnej w Niemczech po nazizmie czy poszanowanie dla prawa i zasad w niemieckim społeczeństwie.

Niemcy mają inną strukturę niż Polska, są państwem federalnym, z silną pozycją landów, co odzwierciedla też struktura sądów. Oprócz Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht, BVerfG), w Niemczech są sądy federalne:

• Federalny Sąd Najwyższy (Bundesgerichtshof, BGH), właściwy w sprawach cywilnych i karnych, również z siedzibą w Karlsruhe;
• Federalny Sąd Administracyjny w Lipsku;
• Federalny Trybunał Finansowy w Monachium;
• Federalny Sąd Pracy w Erfurcie;
• Federalny Sąd Socjalny w Kassel.

Oprócz tego są sądy w landach. Pozycja FTK jest w tym systemie wyjątkowa, ponieważ ocenia zgodność z konstytucją i jego orzeczenia są ostateczne.

Niezależny trybunał i wyzwania dla rządu

W ostatnich latach niezależność FTK bywa kłopotliwa dla rządu federalnego, w tym dla relacji Niemiec z Unią Europejską.

W maju 2020 roku FTK wydał głośne orzeczenie, w którym stwierdził, że program skupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych przez Europejski Bank Centralny jest w części niezgodny z niemiecką ustawą zasadniczą i prawem unijnym. Skrytykował też jako niezrozumiałe i arbitralne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE, który ocenił, że program jest zgodny z prawem unijnym.

W związku z tym wyrokiem FTK Komisja Europejska wszczęła wobec Niemiec postępowanie przeciwko naruszeniu prawa unijnego. Zakończyła je w 2021 roku bez skierowania skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Niemiecki rząd podkreślił, że Niemcy uznają zasady prawa unijnego i wartości unijne wymienione w artykuł Traktatu o UE, autorytet Trybunału Sprawiedliwości UE i będą dążyć do tego, żeby podobne sytuacje się nie powtarzały – choć to ostatnie zapewnienie było krytykowane w debacie publicznej w Niemczech, bo władza wykonawcza nie może wpływać na sądy.

W listopadzie 2023 roku Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że niekonstytucyjne było przeniesienie przez rząd 60 miliardów euro zadłużenia państwa, zaciągniętego na walkę z pandemią Covid, na funduszu dla klimatu i zielonej transformacji (Klima- und Transformationsfonds). Budżet z 2021 roku zakładał, że na walkę z pandemią zostanie wydanych 240 miliardów euro, ale zostało 60 miliardów. Nowa koalicja rządząca w 2022 roku zdecydowała, że retroaktywnie zmieni budżet na 2021 rok, a pieniądze zostaną przeznaczone na transformację energetyczną w kolejnych latach. Posłowie opozycji z CDU/CSU zaskarżyli decyzję do FTK, który orzekł, że naruszono konstytucję. Rząd Olafa Scholza zastosował się do wyroku w dniu jego wydania, zawieszając wypłaty z funduszu klimatycznego.

30 lipca FTK uznał za częściowo niekonstytucyjną reformę systemu wyborczego. Rząd socjaldemokratów, zielonych i liberałów ocenił, że i tak to ich sukces, ponieważ najważniejsze elementy reformy nie zostały zakwestionowane. Kluczowe jest zmniejszenie liczby miejsc w Bundestagu, który obecnie, po wyborach w 2021 roku, liczy aż 736 posłów. Reforma ustanawia maksimum 630 mandatów. Reformę prawa wyborczego do FTK zaskarżyli posłowie konserwatystów z CDU/CSU i lewica.

Liczba miejsc w Bundestagu wynosi co najmniej 598, ale w praktyce jest większa, ze względu na specyfikę głosowania i rozkład mandatów.

Posłów do Bundestagu wybiera się w systemie mieszanym:

• 229 w systemie większościowym, czyli mandat zdobywa osoba, która zdobyła najwięcej głosów w okręgu;
• 299 w proporcjonalnym – głosuje się na partię z listy partii zarejestrowanych w 16 landach (Krajach Związkowych). Mandaty dla partii rozdzielane są proporcjonalnie, według kolejności kandydatów ustalonej przed wyborami na zjedzie partii.

Ten „drugi głos” (w systemie proporcjonalnym) określa względne siły partii reprezentowanych w Bundestagu. Do tego partie muszą przekroczyć próg wyborczy pięciu procent w wyborach proporcjonalnych, żeby wejść do izby.

Ilość miejsc w Bundestagu w praktyce wzrasta podczas procesu przydzielania mandatów z powodu tzw. „mandatów nadwyżkowych” oraz dodatkowych „mandatów wyrównawczych”, które chciała znieść rządząca koalicja.

FTK orzekł, że ustanowienie limitu 630 posłów jest konstytucyjne, ale był przeciwny zniesieniu zasady, która pozwala wejść do Bundestagu partiom, które nie dostały 5 procent głosów w skaju kraju, choć wygrały w co najmniej trzech okręgach.

Takie orzeczenie jest korzystne dla CSU, konserwatywnej partii z Bawarii oraz dla lewicy z Die Linke, które oscylują wokół progu wyborczego w skali kraju.

Wzmocnienie niezależności trybunału

Niezależny Federalny Trybunał Konstytucyjny regularnie pokazuje, że jest prawdziwym ograniczeniem dla władzy ustawodawczej i wykonawczej.

W debacie publicznej postulowali to sędziowie FTK w stanie spoczynku. Pomysł popiera środowisko naukowe. Na poziomie związkowym do opracowania konkretnych projektów powołano grupę roboczą złożoną z przedstawicieli sądów z landów.

W Federalnym Trybunale Konstytucyjnym zasiada 16 sędziów w dwóch izbach (senatach), wybieranych na dwunastoletnią kadencję. Połowę wybiera Bundestag, a połowę Bundesrat.

Jak wyjaśniali sędziowie FTK w stanie spoczynku prof. Gabriele Britz i prof. Michael Eichberger, niemiecka ustawa zasadnicza z 1949 roku skąpo reguluje kwestie dotyczące Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, pozostawiając ustawodawcy istotne kwestie, jak liczba izb, sędziów i długość ich kadencji.

23 lipca Federalny Minister Sprawiedliwości przedstawił plan reformy. Popierają ją największa partia opozycyjna — konserwatyści z CDU.

Do ustawy zasadniczej ma zostać wpisana liczba sędziów i dwunastoletnia kadencja oraz zakaz wyboru na kolejną kadencję. Sędziów ma wybierać większość kwalifikowana 2/3. Także zmiany dotyczące Federalnego Trybunału Konstytucyjnego mają wymagać większości kwalifikowanej 2/3 głosów w Bundestagu.

Motorem planowanej w Niemczech reformy jest popularność skrajnie prawicowej partii Alternatywa dla Niemiec. W wyborach parlamentarnych do Bundestagu w 2021 roku zdobyła 10,3 procent głosów, mniej niż w poprzedniej kadencji. Ale jej popularność rośnie w skali kraju. W wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2024 roku AfD zdobyła 16 procent głosów.

W niemieckiej debacie jako przestroga przywoływane są przykłady polskiego Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. Polski Trybunał w wyniku zneutralizowania, a potem przejęcia przez PiS stracił niezależność i stał się przedłużeniem rządu Zjednoczonej Prawicy. Amerykański Sąd Najwyższy, dzięki nominacjom konserwatywnych sędziów przez prezydenta Donalda Trumpa, zmienił swoje orzecznictwo. W Polsce i w Stanach Zjednoczonych doprowadziło to od ograniczenia prawa do legalnej aborcji.